郝志杰

（上海行政學院，上海 200233）

在我國，政府機構臃腫是一個不爭的事實，政府機構同構現(xiàn)象十分明顯，其總體表現(xiàn)為“上下對口，左右對齊”。具體來說，中國政府在機構設置上，縱向上各級地方政府基本與中央政府呈現(xiàn)出“同構”和“一體”的特色，是中央政府機構設置的“折射”“投影”和“復制”；橫向上，同級政府機構設置雷同，機構部門平行對應。在這種情況下，政府機構臃腫，公務員隊伍龐大，行政成本過高，行政效率低下便成為突出問題，嚴重制約國家治理能力的提升和阻礙政治的良性發(fā)展。當前，關于政府機構同構的研究并不多，而且現(xiàn)有研究更多地將政府機構和政府職能聯(lián)系起來進行研究，其研究成果值得參考，不過他們普遍對政府運作的外部環(huán)境缺乏關注。組織社會學新制度主義對組織同構現(xiàn)象有著獨到的解釋，它十分注重組織運作的外部環(huán)境，以新制度主義為視角來分析政府機構同構或許可以彌補現(xiàn)有研究的不足。

一、新制度主義的“組織同構”命題

新制度主義學派認為組織面對技術環(huán)境和制度環(huán)境兩種不同的環(huán)境。其中，所有影響組織完成技術目標的外在客體構成了組織的技術環(huán)境，這一概念強調組織的理性成分，關注環(huán)境的技術特征，要求組織必須追求效率，即按最大化原則組織生產。所謂制度環(huán)境是指一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等等人們認為順理成章的社會事實。制度環(huán)境要求組織服從“合法性”機制，要采用那些廣為接受的、順理成章的組織形式和做法，不管這樣做是否有效率［1］。制度環(huán)境背后的“合法性”機制是組織社會學新制度主義的一個核心概念。周雪光認為，組織社會學制度學派使用合法性的概念主要強調在社會認可的基礎上建立的一種權威關系。合法性機制就是誘使或迫使組織采納在外部環(huán)境中具有合法性的組織結構或做法的制度力量，也可稱之為“社會承認的邏輯”或“合乎情理的邏輯”［2］。

從“合法性”機制出發(fā)，新制度學派提出了組織被組織外部制度環(huán)境所塑造并與之趨同和相似的命題，即組織同構（isomorphism）。并進一步提出了導致組織同構的三個機制：（1）強迫（coercive）機制，比如政府的規(guī)制與文化方面的期待。這是由于組織對它們有較強的依賴性，因此這些因素可以將其意志強加于組織。（2）模仿（mimetic）機制，即組織模仿同領域中成功組織的行為和做法。在面臨不確定問題時，組織往往采取同一組織領域中其他組織在面對類似不確定時所采用的解決方式，通過模仿其他成功的組織，可以降低不確定性帶來的風險。（3）社會規(guī)范（normative）機制，即社會規(guī)范包含共享觀念、共享思維，它促使組織采取與其相一致的形式和做法，以取得合法性，取得社會的承認。

用組織同構的新制度主義解釋框架來分析我國政府組織同構現(xiàn)象可以從兩個方面展開：一方面，強迫機制的強大效應使其成為政府機構同構的主因，這是由政府背后強大的政治制度環(huán)境所決定的；另一方面，與在企業(yè)和非營利組織機構同構過程中的作用相反，模仿機制和社會規(guī)范機制在政府運作過程中的的弱效應又客觀上使得政府機構同構日益嚴重。

二、政府機構同構原因之一：強迫機制的強效應

真正在政府機構同構過程中產生影響的是強迫機制，政府機構設置會受到來自法律、政治制度、傳統(tǒng)文化等因素的影響，因而會采用那些廣為接受的、順理成章的組織形式和做法，不管這樣做是否有效率，政府所處的政治制度環(huán)境更加要求其服從這種“合法性”機制。

（一）法律法規(guī)的開放性規(guī)定

法律法規(guī)因其法律效力而具有最大的強制力，關于政府機構設置的相關規(guī)定直接決定機構的產生以及機構間相互關系。1982年以來，現(xiàn)行憲法和地方政府組織法中關于政府縱向間職能、機構設置的規(guī)定基本上沒有發(fā)生變化。通過對憲法和地方組織法的分析可以發(fā)現(xiàn)，中央、省、市、縣級行政單位乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在政府職責、機構設置方面高度統(tǒng)一。特別是在列舉每級政府職責的最后一條時都是“辦理上級國家行政機關交辦的其他事項”，這一規(guī)定，將政府的所有對內職責潛在地貫穿在整個政府體系中［3］。若上級交辦某一“其他事項”，下級就需要設置相關機構來處理這一“其他事項”，而上級一般面對的是多個下級，那么各個下級就會產生同樣的機構設置，再加上我國政府的五級管理層次，政府機構便會無限制的增加，機構同構現(xiàn)象也會更加突出。

（二）機構同構的背后的“條塊分割”的政府管理體制和“職責同構”的政府管理模式是根本原因

“條塊分割”是中國中央和地方的權力制衡機制，“條條”管理，是一種“一竿子插到底”的管理，每一根“條條”都是中央約束地方的一根有力的線索。同時“塊塊”也在盡可能采取一定的限制措施掌握住作為其組成部門的地方“條條”［4］。在這一體制下，過度地強調“上下對口、左右看齊”。結果幾乎使每一級政府上下一般粗，尤其是基層政府更是“麻雀雖小，五臟俱全”。同時，因過分強調政府管理的統(tǒng)一性而忽視了不同層級、不同地區(qū)政府管理的多樣性。這種錯綜復雜的“條塊分割”制衡機制，客觀上使政府間的職能配置形成了“職責同構”的結構特征。

所謂“職責同構”是指在政府間關系中，從中央到地方各個層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統(tǒng)一、一致［5］。簡單來說，就是在這種政府管理模式下，中國每一級政府都管理大體相同的事情?，F(xiàn)行憲法和法律沒有對各個層級政府的職權做明確的規(guī)定，沒有劃清各個層級政府的職責范圍和獨有權限［6］。各級政府不以應該承擔的職能為基礎合理劃分事權，而是在“統(tǒng)一領導、分級管理”思想指導下共同參與對同一事項的管理。各級政府的職能基本上是對等的、一致的，地方政府幾乎是中央政府的翻版。每一級地方政府都擁有很多的事權，都要管理“所有的事情”，各級政府都承擔著過多的并不屬于自己職責范圍內的事項。

（三）計劃經濟和轉軌時期的制度慣性

在計劃經濟體制下，中央政府成為資源分配的唯一依賴路徑，地方政府實際上成為中央政府的派出機構。中央政府以代理人的身份將資源垂直分配，這一縱向系統(tǒng)的運行要求上下層次之間控制相對嚴格，要求分層分口的對應機構體系來支撐，從而衍生出上下級同時追求對等對口的管理體制［7］。同時，當時不存在社會性的中介組織，每一級政府都要集經濟、社會的所有事務于一身，客觀上要求每一級政府都要管理所有的事，要求相應的政府機構設置，從而順理成章地造就了中央、地方“職責同構”模式。

經濟轉軌時期，在政府縱向層級制組織結構雷同的情況下，全能主義的地方政府管理體制和區(qū)域性地方經濟的發(fā)展并存，形成了有利于非國有部門市場化的有效空間。下級政府雖然與上級政府之間沒有多少“討價還價”的權力，但所擁有的自主權卻得以在國有部門以外建立許多帶有市場取向的企業(yè)，從而使本地區(qū)得到發(fā)展。雖然政府權力配置以垂直領導為主，但是地區(qū)之間的相互經濟聯(lián)系卻是橫向的、市場取向的［8］。雖然這種初始條件在制度安排上存在一定缺陷，但是對于經濟轉軌卻是十分重要的。可以看出，“條塊分割”與“職責同構”均為計劃經濟和轉軌時期特定歷史條件下的產物，但由于制度慣性，“條塊分割”與“職責同構”在當前市場經濟體制下仍然存在，對政府職能轉變和機構改革形成阻礙，政府機構同構問題難以解決。

（四）政績考核導向

由于過度注重追求經濟建設的快速發(fā)展，我國長期奉行“以GDP論英雄”的政績考核標準，這一標準的具體體現(xiàn)是對經濟指標的設定，對政府而言，這是新制度主義中所提的技術環(huán)境，而技術環(huán)境和制度環(huán)境之間是互動關系，GDP指標是技術效率的考量，當這一要求全面普及時便成為一種規(guī)范，成為漸漸與效率脫鉤的制度環(huán)境要素。在GDP指標的指揮下，招商引資成為各級政府普遍做法，招商引資機構隨之普遍設立，一些適宜于發(fā)展本地特色經濟的地方也跟風設置招商引資機構，結果卻是機構閑置。此外，一些地方政府揣測上級偏好或是追隨上級政府的腳步設置一些機構。這種情況下，機構的設立不是出于自己發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的需要，而是為了向上級政府“表態(tài)”——“我很重視”［9］。其最終目的也是為了迎合政績考核。

（五）單一制國家結構形式的客觀結果

單一制國家結構形式的制度安排強化了政府機構同構。從法律體系看，我國只有一部憲法，只有一套法律體系，所以法律條文中關于政府機構設置有一套統(tǒng)一的規(guī)定，即地方法律法規(guī)一般依照憲法和上位法律對地方政府機構設置做出規(guī)定。如此一來，法律體系的單一性影響政府機構設置的同一性。

從中央和地方的關系來看，單一制國家本身是一個統(tǒng)一整體，中央政府掌握全權并維持國家的統(tǒng)一，只是根據統(tǒng)治需要、按照一定原則把領土劃分為各個地方行政區(qū)域，并建立起地方政權，即各地方行使的權力并非地方固有，而是來源于中央授權，地方的自主權或自治權是由國家整體通過憲法授予的。地方政府是中央政府的下屬機構或代理機構，是中央政府在地方上的延伸，所以它的職責權限和機構設置一般是中央政府的復制版。

（六）中央集權的歷史文化傳統(tǒng)潛在影響

中國幅員遼闊，在古代交通不變和信息阻滯的背景下，中心權力對天下的輻射強度、中央對地方的治理能力會漸次弱化。如果中央不集中財權和軍政大權對地方層層節(jié)制，就難以長期維持統(tǒng)一的局面，于是，自秦統(tǒng)一六國起，我國經歷了兩千多年的中央集權的封建統(tǒng)治。民主國家建立以后，中央集權的歷史文化傳統(tǒng)潛移默化地影響著其制度設計以及政治運行。制度設計上體現(xiàn)為當前的五級政府的管理層次，政治運行上體現(xiàn)為寬管理幅度，政府成為一個“龐然大物”。在現(xiàn)實的政府運作過程中，一些上級業(yè)務主管部門受舊觀念的影響，總是希望自己的“腿”能夠貫穿各個層級的政府以謀取自身利益和管理上的方便，對下級機構設置和編制配備進行各種干預，當下級政府根據實際情況要撤消或改革某個機構時，往往會遇到上級的干預和阻力。

三、政府機構同構原因之二：模仿機制和社會規(guī)范機制的弱效應

政府處在強大的政治環(huán)境中，政府機構同構是政治運作的結果，作為政府，必須接受這種結果，即服從“合法性”機制，因此強迫機制才會擁有強大效應。相對而言，模仿機制因缺乏政治運作過程而對政府運作產生弱效應，社會規(guī)范機制卻因需要漫長的政治運作過程而對實際的政府運作產生弱效應。

模仿機制發(fā)揮作用的一個重要條件是不確定性，而在穩(wěn)定的政治環(huán)境下，政府面臨的不確定性一般來自于一些突發(fā)事件，這些事件基本上都是小范圍的，政府可能會根據需要設置一些臨時機構來處理這些事件，其原有的政府機構結構依然會維持現(xiàn)狀。同時，其他類型的組織或其他國家的政府在應對不確定環(huán)境確實有著更好的組織結構設計，但我國政府本身缺乏模仿的內在動力，更注重的是對“合法性”機制的服從，從而造成政府機構僵化、難以變動。政府僅有的模仿來自于體制內的模仿，當政府面對特殊情況，出于實際需要，一級政府會對上級、同級甚至是下級在機構設置上進行模仿。如2008年汶川地震時，國務院成立抗震救災指揮部后，震區(qū)各級政府也成立了專門機構。這些機構的成立對于解決緊急情況下的資源整合和協(xié)調具有重要意義。

對政府的社會規(guī)范源于社會共享觀念、共享思維，舊有的觀念和思維已經內化為現(xiàn)有的組織制度或法律規(guī)范，如“全能政府”是計劃經濟時期的社會普遍觀念，當時的人們普遍認為政府是全能的，應該管理國家和社會的一切事務，這些觀念經過漫長的時間逐步內化為現(xiàn)存的國家制度和法律規(guī)范，影響政府運作。相反，新的觀念和思維如“市場的決定性作用”、“小政府、大社會”“多樣性、因地制宜”等雖然已逐步成為共識，但要內化為新的制度或規(guī)范尚需一個過程和一段時間，目前尚不足改變當前的政府機構設置。特別是“小政府、大社會”已經成為世界潮流，在此影響下，“服務型政府”成為我國政府建設的目標，這引發(fā)政府職能轉變和政府機構改革，然而，這一理念需要經過法律規(guī)范、制度設計等程序才能內化為新的政治制度，因此，政府職能轉變和新一輪的政府機構改革尚處于起步階段。

結語

從新制度主義視角來分析政府機構同構的原因，我們可以跳出政府機構內部結構這個小圈子來看問題，從而能夠從政府機構同構背后的制度環(huán)境中找到更深層次的原因，也使我們認識到下一步的政府機構改革應從制度環(huán)境的改變中尋找出路。

從制度環(huán)境賴以產生影響的三個機制來看，一方面，必須改變強迫機制中的一些重要因素（如政府管理體制和管理模式、法律法規(guī)、政績考核等）來改變該機制對政府機構同構所施加的強迫性影響，使政府良性運作；另一方面，政府自身應重視模仿機制和社會規(guī)范機制在政府運作過程中發(fā)揮作用的因素，即應積極順應世界潮流，遵循當代社會共同價值觀念，注重學習其他組織、其他國家政府機構的優(yōu)秀做法。從制度環(huán)境本身來看，在諸多政府背后的政治制度環(huán)境中，“條塊分割”的政府管理體制和“職責同構”的政府管理模式是政府機構同構的根本原因，因此政府機構改革應從解決根本性問題入手，逐步推進。

新一屆中央政府著力于轉變政府職能、進一步簡政放權、深化行政體制改革、優(yōu)化政府組織結構，這必將為政府機構營造一個全新的政治制度環(huán)境，為進行切實有效的政府機構改革奠定基礎。而政府機構改革的穩(wěn)步推進又會反過來促進政府職能轉變，形成良性互動。由此，我們可以進一步認識到，在大的政治制度環(huán)境背景下，只進行某一方面的改革難以取得實質性進步，政治體制改革必須積極穩(wěn)妥地全方位共同推進，朝著政治現(xiàn)代化的目標邁進。

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