摘 要：自1954年設(shè)立以來，街道辦事處就一直作為市轄區(qū)或者不設(shè)區(qū)的市政府的派出機(jī)構(gòu)而存在。改革開放以來，街道辦事處的社會(huì)管理體制面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)，針對(duì)街道辦事處的改革迫在眉睫。學(xué)界出現(xiàn)了關(guān)于街道辦的存廢之爭(zhēng)，近年來一些地方也開始對(duì)街道辦事處進(jìn)行試點(diǎn)改革。解決目前街道辦事處出現(xiàn)的問題，必須通過理論探討與實(shí)踐考察相結(jié)合對(duì)街道辦事處的法律地位、職權(quán)配置進(jìn)行合理的定位。

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-7110（2015）05-0111-05

收稿日期： 2015-08-28

基金項(xiàng)目： 國(guó)家社科基金項(xiàng)目“基層政權(quán)建設(shè)法律制度研究”（14BFX025）之階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介： 王兆剛（1974-），男，山東曹縣人，青島大學(xué)法學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)橹袊?guó)政治制度；董葉（1992-），女，山東菏澤人，青島大學(xué)法學(xué)院研究生，主要研究方向?yàn)橹型庹沃贫取?/p>

街道辦事處是新中國(guó)成立后設(shè)立的城市基層管理部門，只存在于城區(qū)。1954年全國(guó)人大常委會(huì)制定的《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定：“為加強(qiáng)城市居民工作，密切政府與居民的聯(lián)系，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)可以按照工作需要設(shè)立街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)”，由此街道辦事處作為市或市轄區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)擁有了法定地位。在此后五十多年的歷史中，歷經(jīng)文革和改革開放，其職能和結(jié)構(gòu)也幾經(jīng)變遷。改革開放以來，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，街道辦事處的地位問題引發(fā)廣泛爭(zhēng)論。本文擬對(duì)我國(guó)學(xué)術(shù)界近年來有關(guān)街道辦事處問題的研究現(xiàn)狀作一梳理，并對(duì)下一步的研究方向提出若干看法。

一、我國(guó)城市街道辦事處問題的研究現(xiàn)狀

改革開放之后，街道辦事處所處的社會(huì)歷史條件發(fā)生了根本性的變化。作為為服務(wù)和管理城市居民而設(shè)立的政府基層部門，其實(shí)際職能和作用已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了前述《條例》的規(guī)定。目前，學(xué)術(shù)界圍繞街道辦事處的法律地位、權(quán)責(zé)以及改革方向展開了廣泛的研究和討論，主要學(xué)術(shù)觀點(diǎn)綜述如下：

第一，街道辦事處的法律地位問題。1954年全國(guó)人大委員會(huì)通過《城市街道辦事處組織條例》，規(guī)定街道辦事處是市轄區(qū)或不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)的派出機(jī)關(guān)，街道辦事處依附于區(qū)政府，是代表區(qū)政府辦理有關(guān)居民事宜的機(jī)關(guān)，不具有完全的行政層級(jí)性質(zhì)。對(duì)此，學(xué)者目前普遍認(rèn)同這一定位。盧珂指出，“在理論上，就街道辦事處的法律地位而言，它是市轄區(qū)人民政府或不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機(jī)關(guān)，而不是一級(jí)政府?！?[1]（P70）范利平認(rèn)為，“街道辦事處不僅在財(cái)政和人員編制上受制于上級(jí)政府，而且沒有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)和完全的行政管理權(quán)，只能受制于各職能部門的委托或充當(dāng)行政職能‘傳遞者’的角色?！?[2]（P33）也有學(xué)者提出了街道辦事處的雙重屬性，如周平提出，由于街道所具有的既是行政區(qū)又是城市社區(qū)的雙重性質(zhì)，它使街道辦事處也具有了行政組織和社區(qū)組織的雙重性質(zhì)。 [3]（P80）

第二，街道辦事處的權(quán)能問題?！冻鞘薪值擂k事處組織條例》規(guī)定，街道辦事處的主要職權(quán)包括：辦理派出它的政府交辦的有關(guān)居民工作的事項(xiàng)；指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作；反映居民的意見與要求等。目前，街道辦事處在實(shí)際工作中承擔(dān)著上級(jí)機(jī)關(guān)布置的大量行政性事務(wù)，如轄區(qū)黨建、精神文明建設(shè)、城市管理、社區(qū)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治安、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育、司法調(diào)解、群眾生活等 [4]，這些工作內(nèi)容很多都是法律和文件中沒有體現(xiàn)的，存在著街道辦事處權(quán)能與其承擔(dān)的工作不一致問題 [5]。到目前，街道辦事處除了沒有同一層級(jí)的人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)外，幾乎涵蓋了一個(gè)區(qū)域政府應(yīng)有的全部職能 [6]。

很多學(xué)者圍繞街道辦事處的這一特點(diǎn)展開研究，指出了其現(xiàn)有權(quán)能設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)。李愛國(guó)等人認(rèn)為，“現(xiàn)實(shí)生活中的街道辦承擔(dān)的工作任務(wù)，已經(jīng)大大地超過了法律規(guī)定的范圍。” [4]（P20）“大量的城市事務(wù)需要街道辦事處去處理，其職能不斷增加，但卻沒有相應(yīng)的法律地位和行政權(quán)力來承接和處理這些事務(wù)。因?qū)τ行┤蝿?wù)沒有行政指揮權(quán)、執(zhí)法權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)，只能充當(dāng)上級(jí)政府的‘二傳手’，致使工作無法落實(shí)到位?！?[4]（P21）吳非和笪素林另辟蹊徑，從任務(wù)型組織理論對(duì)街道辦事處性質(zhì)和功能進(jìn)行定位：“街道辦事處不僅沒有履行政府職能的法定權(quán)力，也不承擔(dān)法律責(zé)任，其所承擔(dān)的只是任務(wù)職責(zé)?！薄白鳛榈胤秸沙鰴C(jī)構(gòu)的街道辦事處，實(shí)質(zhì)上是十分典型的任務(wù)型組織，它不是政府履行職能的一種常態(tài)化方式，而是在特定情境和任務(wù)下做出的策略性選擇?！薄敖巧难由煨?、職能的不確定性、任務(wù)的復(fù)雜性，正是街道辦事處這樣的政府派出機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)?！?[7]饒常林、常健也提出了同樣的看法：“雖然目前很多區(qū)職能部門跨過區(qū)人民政府直接向街道辦事處布置工作，但從法理上講，這只是一種行政委托，街道辦事處接受的只是職責(zé)，不是職權(quán)，也不可能獲得獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)。” [8]

孫君芳從社會(huì)資本理論談起，認(rèn)為目前的街道辦事處體制不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代城市管理的新要求，主要表現(xiàn)為職能“越位”和功能“錯(cuò)位”，對(duì)社會(huì)資本的發(fā)展形成了無形的制約；大量的行政事務(wù)和社會(huì)事務(wù)沿著政府層級(jí)“漏斗”都落到了街道辦事處上，而街道辦事處卻沒有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力；街道辦事處承擔(dān)的既有政府組織的行政功能，又有經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)功能，還有社區(qū)組織的社會(huì)服務(wù)功能，形成“政經(jīng)合一”和“政社合一”的畸形狀況。 [9]（P31）盧珂同樣指出“在實(shí)踐中，街道辦事處出現(xiàn)了因承擔(dān)一些應(yīng)由區(qū)政府及區(qū)職能部門承擔(dān)的職能而致的越位現(xiàn)象，因包攬了一些應(yīng)該由居民自治組織和社區(qū)公民社會(huì)組織承擔(dān)的職能而致的錯(cuò)位現(xiàn)象和本應(yīng)由街道辦事處履行的職能而未履行的缺位現(xiàn)象，造成職能定位日益模糊，處于角色尷尬境地?！?[1]（P70）

第三，街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系。街道辦事處是城市基層政府的派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)居民委員會(huì)則是城市社區(qū)的居民基層自治組織，二者并無隸屬關(guān)系與行政等級(jí)關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但現(xiàn)實(shí)中二者的關(guān)系發(fā)生了變異，社區(qū)居委會(huì)儼然成為政府事務(wù)的“執(zhí)行機(jī)關(guān)”，對(duì)此學(xué)者進(jìn)行了較為集中的探討。李愛國(guó)等學(xué)者指出，“目前，由于街道辦事處承擔(dān)了過重的工作任務(wù)，在人員有限的情況下，不得不將一部分工作下派給社區(qū)居委會(huì)，致使街道辦事處與居委會(huì)的關(guān)系也變成事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，弱化了街道辦事處本身應(yīng)承擔(dān)的職能，又造成社區(qū)組織的職能錯(cuò)位和扭曲。” [4]（P21）范利平認(rèn)為，“在街道辦事處與居民委員會(huì)的關(guān)系中，存在的問題是‘指導(dǎo)’為虛，‘命令’為實(shí)?！?[2]（P32）楊宏山也認(rèn)為：“街道辦事處還將自己承擔(dān)的很多職責(zé)轉(zhuǎn)手推給居委會(huì)。居委會(huì)主要依賴于街道獲取資源，整天忙于完成街道交辦的事項(xiàng)，包括信息采集、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、問卷調(diào)查、工作檢查等，致使居委會(huì)在工作內(nèi)容和方式上都帶有行政化色彩”，工作從區(qū)市一級(jí)到街道辦一級(jí)再到居委會(huì)層層下放，“居委會(huì)實(shí)際上變成了街道辦事處的‘腿’，其法律地位被懸空，難以切實(shí)保障居民自治權(quán)利?！?[10]可以說，在強(qiáng)大的國(guó)家政權(quán)面前，城市社區(qū)居委會(huì)的自治空間是有限的。

第四，關(guān)于街道辦事處的體制改革。圍繞城市街道辦事處的改革問題，學(xué)者進(jìn)行了熱烈討論。目前學(xué)術(shù)界對(duì)街道辦體制改革的討論主要集中在兩個(gè)方面：一是加強(qiáng)街道的綜合管理職能，提高其權(quán)力，將街道改造成一級(jí)政府；二是淡化街道辦事處的行政色彩，加強(qiáng)基層自治，將街道辦事處改造為社區(qū)服務(wù)組織。如袁方成和王明為認(rèn)為，“隨著城市管理重心下移，街道辦承擔(dān)的職能急劇膨脹，變成了‘準(zhǔn)政府’卻沒有賦予相應(yīng)的管理權(quán)力和資源，從而出現(xiàn)了‘缺位’‘錯(cuò)位’和‘越位’現(xiàn)象。而對(duì)應(yīng)的街道辦的人員配置較低，人事管理制度不規(guī)范，人員素質(zhì)偏低。隨著居民物質(zhì)生活水平和文化需求水平的提高，居民的物質(zhì)和精神需求日益多樣化，這些都對(duì)街道管理的能力和水平提出了更高的要求。而現(xiàn)有街道辦的組織規(guī)?；旧鲜前凑账爡^(qū)常住人口規(guī)模設(shè)計(jì)的，面臨著人口倍增、社會(huì)矛盾頻發(fā)等問題，按既有的組織規(guī)模和傳統(tǒng)的管理方式就難以很好地履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能?！?[5]范利平通過系統(tǒng)考察全國(guó)街道辦事處改革的實(shí)踐中得出這樣的結(jié)論：街道辦事處絕不會(huì)再停留在區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)的水平上，其法律地位正朝著基層政權(quán)的方向演化。 [2]（P33）孫君芳則認(rèn)為“城市基層要提高社會(huì)資本的存量，實(shí)行‘善治’，就是要弱化乃至撤銷街道辦事處，培育公民社會(huì)的現(xiàn)代公民意識(shí)，使公民具有較強(qiáng)的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)，形成信任、互惠社會(huì)關(guān)系的合作網(wǎng)絡(luò)。” [9]（P32）

也有學(xué)者主張維持現(xiàn)有體制，如周平指出，“如果要加強(qiáng)街道辦事處的政府化，或者將其改造為一級(jí)政府，勢(shì)必要建立一定規(guī)模的科層組織和擴(kuò)大政府機(jī)構(gòu)，而這樣就會(huì)增大科層組織的消耗，增加管理成本，很顯然，這樣的努力是同我國(guó)的行政體制改革的要求不相吻合的，違背了我國(guó)行政體制改革中精簡(jiǎn)、效率的基本要求……而要淡化街道辦事處的行政性質(zhì)，將其變?yōu)榧兇獾纳鐓^(qū)組織，則也完全沒有可能性?！?[3]（P79）

綜合而言，學(xué)術(shù)界對(duì)街道辦事處目前運(yùn)行體制中存在的問題已有了一定共識(shí)：街道辦事處的存在和運(yùn)行目前缺乏法律依據(jù)，使得其職能和職權(quán)在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中缺乏必要的法律基礎(chǔ)；街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系在實(shí)踐中由指導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉钦５念I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。對(duì)于街道辦事處體制改革的問題，學(xué)者各抒己見，主要分化為強(qiáng)化街道的綜合治理職能，將街道辦發(fā)展為一級(jí)政府和撤銷街道辦、培育社區(qū)自治組織兩大研究取向?？梢哉f，學(xué)術(shù)界對(duì)街道辦事處的地位、作用、現(xiàn)狀、存在問題及改革方向已有了較為廣泛的研究，但已有研究偏重于定性研究，理論分析較為充分，針對(duì)不同地區(qū)街道辦事處的實(shí)證研究與比較分析尚顯不足，因此還不能為進(jìn)一步的理論分析與對(duì)策研究提供足夠的經(jīng)驗(yàn)支持，也無法充分反映不同地區(qū)對(duì)街道辦事處地位權(quán)能的不同要求。

二、對(duì)于我國(guó)街道辦事處問題研究的展望

目前關(guān)于街道辦事處的問題并不是簡(jiǎn)單的存與廢的問題，而是圍繞著街道辦事處的相關(guān)理論與實(shí)踐問題尚未得到充分討論與系統(tǒng)研究，在此基礎(chǔ)上的對(duì)策研究缺乏足夠的理論支撐。其中我們首先需要厘清兩種關(guān)系：第一是政府與街道辦的關(guān)系，二是街道辦與居民（包含社區(qū)居委會(huì)）之間的關(guān)系。

第一是要厘清地方政府與街道辦的關(guān)系，首先有必要從理論上對(duì)街道辦事處進(jìn)行準(zhǔn)確定位。可以說城市街道行政管理是我國(guó)管理體制中法律制度最不健全的部分。1954年12月通過的《城市街道辦事處組織條例》以法律形式確定了城市街道辦事處的性質(zhì)和任務(wù)，但條例規(guī)定過于簡(jiǎn)單，據(jù)此街道辦事處的性質(zhì)、地位和職能都還有許多不確定性，這使得街道辦事處在以后的發(fā)展中，其實(shí)際狀況與條例規(guī)定相去甚遠(yuǎn)。2009年全國(guó)人大廢止了《城市街道辦事處組織條例》，但新的相關(guān)法規(guī)并沒有出臺(tái)，因此街道辦事處在法律上失去了存在依據(jù)。

法律與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)對(duì)目前街道辦事處的存在和定位設(shè)置了障礙，使得將來要進(jìn)行的街道辦體制改革缺乏充分的理論支持與基本的法律制度基礎(chǔ)。下一步的研究有必要從理論上清晰闡釋街道辦事處在當(dāng)代中國(guó)存在的合理性問題及其法律定位問題。由于我國(guó)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展水平差異較大，各地城市街道辦事處的地位、作用也各有不同。因此需要對(duì)典型地區(qū)街道辦事處的地位、作用等問題進(jìn)行區(qū)域?qū)嵶C研究與比較研究，總結(jié)其共同規(guī)律與不同特色，為系統(tǒng)的理論研究提供充分的經(jīng)驗(yàn)支持。

第二是如何理順街道與社區(qū)的關(guān)系，這是完善街道辦事處體制必須解決的問題。我國(guó)的街社關(guān)系長(zhǎng)期呈現(xiàn)異?；癄顟B(tài)，社區(qū)居委會(huì)大都被街道“改造”成為自己的“派出機(jī)關(guān)”，形成了事實(shí)上的上下級(jí)關(guān)系。而其他一些新興的社區(qū)組織，如業(yè)主委員會(huì)、文化社團(tuán)等自治活動(dòng)也時(shí)常會(huì)受到街道辦的干預(yù)。居委會(huì)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治功能無法得到更好地發(fā)揮，本應(yīng)履行的正常功能在很大程度上被街道辦事處和其他政府組織所覆蓋。此外，長(zhǎng)期沿襲下來的“官本位”思想也存在于一些街道干部身上，再加上街區(qū)民眾也普遍存在著對(duì)為官者的敬畏與依附心理，認(rèn)為有事就要找政府，對(duì)社會(huì)自治組織的作用和功能也是一知半解。

按照《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律要求，街道辦事處名義上下轄社區(qū)居委會(huì)，但居委會(huì)作為基層群眾性自治組織，并不是街道辦事處的下屬機(jī)構(gòu)，街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。2011年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)新管理的意見》，其中主要以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同和公眾參與作為基層社會(huì)管理創(chuàng)新的核心內(nèi)容。在2013年11月召開的黨的十八屆三中全會(huì)也明確提出了“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)解、居民自治良性互動(dòng)”的要求。街道辦事處與社區(qū)居民委員會(huì)的關(guān)系是一種法定指導(dǎo)關(guān)系，對(duì)居民工作進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助。只有放松對(duì)居委會(huì)的控制，居委會(huì)才會(huì)獲得更為廣闊的活動(dòng)空間，將更多的精力用于居民自治上，推動(dòng)社會(huì)自治管理的發(fā)展。可以說在政府指導(dǎo)下的居民良性自治是當(dāng)前我國(guó)基層政治的發(fā)展方向。但由于目前我國(guó)的自治組織和市場(chǎng)機(jī)制尚未成熟，社會(huì)力量弱于國(guó)家力量，有限的社會(huì)組織不足以承擔(dān)眾多的社會(huì)管理職責(zé)。在發(fā)展和完善自治組織的各項(xiàng)條件具備之前，對(duì)于各社區(qū)組織和居民委員會(huì)等自治組織具有重要指導(dǎo)作用的街道辦事處仍是不可或缺的。

從上述內(nèi)容看，要理清政府管理服務(wù)和居民自治的界限和關(guān)系，在原則上比較清楚，即街道辦事處必須充分尊重社區(qū)居委會(huì)的法律地位，同時(shí)還要使民眾明確社區(qū)居委會(huì)的自治地位，調(diào)動(dòng)居民自治的參與積極性。但在實(shí)踐中，二者的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，理論設(shè)計(jì)與實(shí)際運(yùn)行之間相去甚遠(yuǎn)。社區(qū)自治固然有其理論合理性，但街道辦事處對(duì)居民自治的干預(yù)也有其現(xiàn)實(shí)合理性。有必要對(duì)全國(guó)不同區(qū)域城市街道辦事處與社區(qū)居民自治的關(guān)系模式與實(shí)際運(yùn)行進(jìn)行大量的個(gè)案研究，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)的比較分析，總結(jié)出二者關(guān)系的主要形態(tài)及產(chǎn)生諸種形態(tài)的多層次原因，并對(duì)將來的改革路徑進(jìn)行前瞻性研究。

第三是關(guān)于街道辦事處的存廢問題。政府在進(jìn)行街道辦體制改革時(shí)需將考慮到的替代性的政府履職方式與設(shè)置街道辦事處進(jìn)行比較，從“成本—效益”出發(fā)做出決策。撤銷街道辦事處，能否更為有效的促進(jìn)基層民主的推進(jìn)？社會(huì)管理是否就此能夠更加合理？減少層級(jí)，究竟能為政府減少多少行政成本？撤消后，如何對(duì)這些人員進(jìn)行妥善的安置？這些問題都必須納入考慮和研究。街道辦事處今后的發(fā)展取向根本上還是取決于對(duì)街道辦事處的合理定位。只有從街道辦事處的地位、職能及職權(quán)等方面，對(duì)街道辦事處進(jìn)行科學(xué)、合理的定位，才能有針對(duì)性地對(duì)街道辦體制進(jìn)行改革，進(jìn)而調(diào)整基層政治關(guān)系，規(guī)范和發(fā)展城市基層政治。

當(dāng)前，我國(guó)城市管理體制是市—區(qū)—街道—社區(qū)四級(jí)管理，其中，市、區(qū)二級(jí)為政府，街道辦為政府派出機(jī)關(guān)，社區(qū)委員會(huì)為自治組織。在“兩級(jí)政府、四級(jí)管理”的體制下，街道辦被賦予相當(dāng)于一級(jí)政府的管理職責(zé)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了派出機(jī)關(guān)的職能范圍和承載能力。由于市、區(qū)政府發(fā)號(hào)施令，社區(qū)負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)，街道辦一般都是“奉令行事”，充當(dāng)“二傳手”的角色。但若撤銷街道辦，區(qū)政府便將直接面對(duì)幾十個(gè)甚至上百個(gè)社區(qū)、居委會(huì)，繁重的任務(wù)使得政府依舊把社區(qū)視為“街道辦”交派任務(wù)，撤銷行為將變得毫無意義。

綜上所論，街道辦事處的職能定位及其管理體制改革，無法簡(jiǎn)單地做強(qiáng)化或弱化的加減法，這些都不是解決問題的合理思路。如前文所述，鑒于我國(guó)復(fù)雜多樣的國(guó)情，可以先考慮進(jìn)行區(qū)域性的差別研究，在充分的實(shí)證研究基礎(chǔ)上再進(jìn)行綜合研究，對(duì)街道辦事處這一機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理定位，包括作為政府派出機(jī)構(gòu)街道辦事處其角色期待是什么，是向上作為政府職能的延伸，還是向下服務(wù)于社區(qū)治理，亦或是二者的結(jié)合？如何在政府和社區(qū)之間為其進(jìn)行準(zhǔn)確定位？只有解決好這些問題，我們才能更好的完善城市基層治理機(jī)制，提高城市治理水平，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。