趙 安

（中國人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163316）

2013年，國務(wù)院對《大興安嶺南麓片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011—2020年）》正式批復(fù)，涉及黑龍江、內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林3省區(qū)的19個縣，其中黑龍江省11個縣、內(nèi)蒙古自治區(qū)5個縣、吉林省3個縣。2014年，中國人民銀行等七部門印發(fā)了《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2014〕65號）。結(jié)合片區(qū)貧困面大、量大、貧困程度深的實(shí)際情況，3省區(qū)中國人民銀行在鼓勵和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)市場化運(yùn)作的基礎(chǔ)上積極主動做好扶貧開發(fā)各項(xiàng)金融服務(wù)工作，取得了一定成效，但也存在扶貧開發(fā)政策尚未形成合力、配套機(jī)制有待健全、金融產(chǎn)品創(chuàng)新深度不夠等問題亟待解決。

一、金融支持大興安嶺南麓連片特困區(qū)建設(shè)做法

（一）加強(qiáng)窗口指導(dǎo)，加大信貸對經(jīng)濟(jì)增長的支持力度

按照宏觀調(diào)控和宏觀審慎的指導(dǎo)要求，3省區(qū)中國人民銀行加強(qiáng)了對金融機(jī)構(gòu)的窗口指導(dǎo)和政策引導(dǎo)，通過有效傳導(dǎo)貨幣政策，促進(jìn)宏觀調(diào)控與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，先后制定了多項(xiàng)指導(dǎo)意見推動扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作。如：中國人民銀行哈爾濱中心支行出臺了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中國人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、扶貧辦、共青團(tuán)中央關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)的指導(dǎo)意見〉的實(shí)施意見》《中國人民銀行哈爾濱中心支行關(guān)于促進(jìn)全省農(nóng)機(jī)具抵押貸款業(yè)務(wù)開展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于優(yōu)先支持黑龍江省現(xiàn)代農(nóng)機(jī)合作社規(guī)范社融資需求的通知》《連片特困區(qū)金融服務(wù)工作規(guī)劃》；中國人民銀行呼和浩特中心支行編制了《金融扶貧富民工程指導(dǎo)意見》和《大興安嶺南麓貧困片區(qū)（興安盟）區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅實(shí)施規(guī)劃》；中國人民銀行長春中心支行制定了《金融扶貧攻堅總體意見》和《2014年扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作方案》。在風(fēng)險可控的前提下，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，提高金融服務(wù)質(zhì)量，加大金融扶貧支持力度，增強(qiáng)連片特困區(qū)自我發(fā)展能力。截至2014年6月末，大興安嶺南麓連片特困區(qū)各項(xiàng)存款余額983.1億元，同比增長13.7%；貸款余額744.2億元，同比增長27.6%；存貸比為75.7.%，較去年同期提升8.3個百分點(diǎn)。

（二）充分運(yùn)用貨幣政策工具，加大對貧困地區(qū)的資金支持

一是對符合條件的地方法人金融機(jī)構(gòu)實(shí)施有差別的準(zhǔn)備金政策。主要是強(qiáng)化存款準(zhǔn)備金政策的正向激勵作用，即對片區(qū)農(nóng)村信用社執(zhí)行比一般農(nóng)村信用社低一個百分點(diǎn)的存款準(zhǔn)備金率，增強(qiáng)法人金融機(jī)構(gòu)可用資金。二是改善支農(nóng)再貸款管理，提高使用效率，支持貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在支農(nóng)再貸款的管理和使用上，按照“總量適度、審慎靈活、定向扶持”的基本要求及“有幫有控”的原則，靈活擺布信貸資金，合理調(diào)劑余缺，著力加大對三農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的信貸投入。截至2014年6月末，大興安嶺南麓連片特困區(qū)支農(nóng)再貸款余額36.7億元，同比增長28.2%，有效緩解了貧困地區(qū)資金緊張的困難，較好地滿足了“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)的信貸需求。三是進(jìn)一步加大了對貧困地區(qū)縣域法人金融機(jī)構(gòu)新增存款。其中一定比例用于當(dāng)?shù)刭J款的考核力度，對達(dá)標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)增加其支農(nóng)再貸款額度，并在利率上實(shí)行比現(xiàn)行支農(nóng)再貸款利率低1個百分點(diǎn)的優(yōu)惠政策。同時，對于支持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展力度較大的地方法人金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)在支小再貸款、再貼現(xiàn)、常備借貸便利操作等方面給予額度傾斜。

（三）推動金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，加大金融扶貧力度

三省區(qū)中國人民銀行通過召開現(xiàn)場會、推廣會等形式引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，形成了一些有區(qū)域特色、有風(fēng)險約束、有實(shí)踐意義的金融產(chǎn)品。中國人民銀行哈爾濱中心支行緊緊抓住黑龍江省兩大平原現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革這一重要契機(jī)，在大興安嶺南麓片區(qū)貧困縣域積極拓寬“農(nóng)村、農(nóng)場土地承包經(jīng)營權(quán)及土地使用權(quán)抵押貸款”“農(nóng)機(jī)具抵押貸款”“各類商品、貨物倉單等多種組合聯(lián)合增信貸款”“信貸、保險、擔(dān)保、合作社、協(xié)會、公司等多種組合聯(lián)合增信貸款”“小企業(yè)聯(lián)保貸款”“支持住房類貸款”，以及“農(nóng)戶聯(lián)保、保證等其他類型貸款”等八大類、16種創(chuàng)新型金融業(yè)務(wù)。截至2014年6月末，新型貸款余額95.8億元，占全部貸款余額的17.6%。中國人民銀行呼和浩特中心支行利用支小再貸款，與內(nèi)蒙古銀行研發(fā)的“銀行+公司+農(nóng)戶+貼息”的模式將央行支小再貸款資金3.7億元專項(xiàng)用于興安盟農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、三農(nóng)三牧等行業(yè)，重點(diǎn)支持了29戶小微企業(yè)，利率較其銀行平均利率水平低3.6個百分點(diǎn)，為企業(yè)節(jié)約利息0.13億元。中國人民銀行長春中心支行創(chuàng)新推出的“惠農(nóng)卡”“公司+農(nóng)戶”“林權(quán)抵押”“動產(chǎn)抵押”“承包權(quán)抵押”等金融產(chǎn)品14項(xiàng)，較好解決了農(nóng)村因抵押品少而造成的“貸款難”問題。

（四）貫徹小額擔(dān)保貸款政策，加大對民生領(lǐng)域和弱勢群體的信貸支持

積極擴(kuò)大小額擔(dān)保貸款扶持范圍，適度增加貸款額度，合理延長貸款期限，力爭做到應(yīng)貸盡貸，突出對片區(qū)重點(diǎn)人群的支持，有效加大和提升對就業(yè)困難人員、農(nóng)民工等貧困人口創(chuàng)業(yè)增收的資金支持力度和金融服務(wù)水平，給予片區(qū)貧困縣域下崗失業(yè)人員、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、婦女等弱勢群體申請小額擔(dān)保貸款最大的便利條件，并在風(fēng)險可控的前提下科學(xué)提高單筆貸款額度。截至2014年6月末，黑龍江省片區(qū)小額擔(dān)保貸款余額5.4億元，同比增長45.2%，扶持人員0.7萬人次，有效支撐了片區(qū)貧困縣返鄉(xiāng)農(nóng)民工、農(nóng)村婦女等弱勢群體的創(chuàng)業(yè)就業(yè)。

二、當(dāng)前扶貧開發(fā)金融服務(wù)存在的問題

（一）扶貧開發(fā)政策尚未形成合力

一是目前片區(qū)商業(yè)性金融參與扶貧工作，還沒有完全形成理念，研究、利用、爭取政策的行動還不積極。商業(yè)銀行仍然以商業(yè)經(jīng)營的模式來開展工作，扶貧的特征不明顯，在信貸政策上片區(qū)縣與其他區(qū)域沒有實(shí)質(zhì)上的差別。同時，扶貧開發(fā)的金融支持的外部環(huán)境仍需改善，區(qū)域政策扶持、信息對稱、資源整合、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)等方面仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。二是對扶貧資金的管理分散于扶貧、財政、農(nóng)業(yè)、水利、糧食等多個部門，缺乏統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一管理。資金投向上，主要以解決困難群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、出行、飲水、改善基本生活條件等為主。在投入方式上，多以“撒芝麻鹽”方式，分指標(biāo)、定規(guī)模、到村到戶到人，難以形成規(guī)模優(yōu)勢，資金使用效益交叉，帶動力不強(qiáng)。

（二）金融扶貧政策傾斜度有待加強(qiáng)

一是目前國家層面尚未出臺專門針對集中連片特困區(qū)的存款準(zhǔn)備金、再貸款、再貼現(xiàn)等操作性強(qiáng)的差別化貨幣信貸政策，并缺少明確的融資總量、支持重點(diǎn)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和考核要求。二是由于片區(qū)經(jīng)濟(jì)總量不足，在引進(jìn)新型、大型金融機(jī)構(gòu)上缺乏手段，金融機(jī)構(gòu)相對于其他地區(qū)偏少，而且監(jiān)管部門在機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入方面，缺乏傾斜和差異化政策。三是由于貧困落后，片區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)在競爭性信貸資源獲取中本已處于不利境地，金融機(jī)構(gòu)也未在片區(qū)實(shí)施與發(fā)達(dá)地區(qū)有差別化的考核體系和管理，使得片區(qū)金融資源工序矛盾日益凸顯，扶貧開發(fā)受到影響。

（三）金融扶貧配套機(jī)制有待健全

目前大興安嶺南麓連片特困區(qū)很多市、縣農(nóng)村要素的確權(quán)、評估、抵押登記、流轉(zhuǎn)、風(fēng)險處置機(jī)制缺失，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素尚未盤活，抑制金融供給。以土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)為例，很多農(nóng)民惜地觀念重，不愿將土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)土地不能連片，已建立的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，功能主要限于政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、糾紛調(diào)處等。同時財政金、農(nóng)業(yè)保險的杠桿撬動作用未充分發(fā)揮，很多貧困縣未設(shè)立涉農(nóng)、小微企業(yè)貸款風(fēng)險補(bǔ)償基金，縣域擔(dān)保能力弱。扶貧、農(nóng)業(yè)等部門的財政資金條塊分割且使用受限，不能整合作為擔(dān)?；穑ㄟ^銀行發(fā)揮杠桿作用。

（四）金融產(chǎn)品創(chuàng)新深度有待提升

由于金融基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、金融市場缺乏競爭等因素，形成了片區(qū)縣金融融合深化程度不夠，資金供求市場化程度不高的現(xiàn)實(shí)問題，片區(qū)縣普遍存在金融扶貧產(chǎn)品較少的現(xiàn)象，主要是貼息貸款、農(nóng)村殘疾人的康復(fù)扶貧貸款和小額信用擔(dān)保貸款，扶貧性質(zhì)貸款種類不豐富，缺少創(chuàng)新類的信貸產(chǎn)品和擔(dān)保模式，其他非信貸的金融產(chǎn)品在片區(qū)縣域幾乎沒有，凸顯出金融扶貧產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一。

三、政策建議

（一）完善扶貧開發(fā)工作協(xié)調(diào)機(jī)制

一是加強(qiáng)金融與財政、扶貧等部門溝通協(xié)作，形成合力。發(fā)揮中國人民銀行在金融扶貧開發(fā)工作中的組織引導(dǎo)作用，傳導(dǎo)貨幣政策意圖并及時向各級政府反映金融支持扶貧開發(fā)工作進(jìn)展情況和面臨的問題，協(xié)調(diào)解決突出問題。二是整合分散于財政、水利、農(nóng)業(yè)等部門的政策扶貧資金資源。強(qiáng)化統(tǒng)一管理，統(tǒng)一使用，發(fā)揮規(guī)模和整體優(yōu)勢，提高資金使用效益。三是明確政府相關(guān)部門、銀行業(yè)、保險業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等部門扶貧工作職責(zé)及工作標(biāo)準(zhǔn)。以智力扶貧為先導(dǎo)，以幫助改善生產(chǎn)生活條件，增加貧困群眾收入為著力點(diǎn)，積極做好金融支持扶貧開發(fā)工作。

（二）實(shí)施差異化扶持政策

建議以中國人民銀行等七部門印發(fā)《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2014〕65號）為抓手，組織七個部門召開協(xié)調(diào)會就片區(qū)金融扶貧制定差別化的金融扶貧措施，出臺操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則。同時加大貨幣信貸政策工具對片區(qū)的傾斜力度，如片區(qū)金融機(jī)構(gòu)在合意貸款規(guī)劃下，可適當(dāng)增加鼓勵性規(guī)劃。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)施差別化考核政策，對片區(qū)實(shí)施“特定地區(qū)、特定時期、特定政策”，如擴(kuò)大信貸規(guī)模、下放貸款審批權(quán)限、制定更加靈活定價機(jī)制、增設(shè)縣域網(wǎng)點(diǎn)等。

（三）加強(qiáng)片區(qū)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)

鼓勵地方財政補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，引導(dǎo)社會資本加大對連片特困地區(qū)的資金投入；改善片區(qū)貧困縣的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利、公路交通等硬件環(huán)境建設(shè)；進(jìn)一步發(fā)展和完善片區(qū)金融市場，支持各類社會資本在依法合規(guī)的前提下，加大對發(fā)展前景好，經(jīng)營規(guī)范的生產(chǎn)經(jīng)營投資。鼓勵各類企業(yè)和社會經(jīng)濟(jì)組織通過參控股或債券等投資方式支持集中連片特困區(qū)的發(fā)展。大力發(fā)展融資租賃、票據(jù)融資等業(yè)務(wù)，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資基金、股權(quán)基金及創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)等多元化資金支持集中連片地區(qū)發(fā)展。

（四）加大金融產(chǎn)品和服務(wù)方式的創(chuàng)新力度

一是加大金融產(chǎn)品創(chuàng)新。通過專業(yè)擔(dān)保、政策性擔(dān)保和自然人擔(dān)保等多種方式，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)，建設(shè)一個由各級財政按比例共同出資的財政扶貧資金政策性擔(dān)保體系，為金融產(chǎn)品創(chuàng)新提供風(fēng)險防控保障，進(jìn)而促進(jìn)片區(qū)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，緩解片區(qū)建設(shè)和發(fā)展的資金壓力。二是加強(qiáng)金融服務(wù)方式創(chuàng)新。結(jié)合片區(qū)基本情況，對貧困縣域的農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體、企業(yè)提供多樣化、便利化的金融服務(wù)，在支付、征信與農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體、企業(yè)金融和密切相關(guān)的領(lǐng)域加大服務(wù)創(chuàng)新力度，不斷嘗試探索全新的金融服務(wù)模式，以創(chuàng)新服務(wù)模式提高片區(qū)扶貧開發(fā)金融服務(wù)水平。