摘要：隨著城市化步伐的不斷加快，城市對土地的需求不斷擴大，土地作為一種稀缺性資源，變得非常緊俏。文章對城市土地收購儲備模式進行了對比，分析了城市土地收購儲備操作中存在的問題，并針對性地提出了相關建議。

關鍵詞：城市土地；土地收購儲備模式；上海模式；杭州模式；南通模式 文獻標識碼：A

中圖分類號：F301 文章編號：1009-2374（2015）11-0005-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2015.11.003

城市化的進程中土地供需之間出現(xiàn)了矛盾關系，優(yōu)化城市土地供給結構，合理控制供給模式，保證土地資源的可持續(xù)利用已成為國家發(fā)展中面臨的重大問題。

1 城市土地收購儲備模式比較

1.1 土地收購儲備中的上海模式

上海是我國最早建立土地收購儲備機制的城市，在此之后，眾多城市紛紛效仿。上海的土地收購儲備模式以市場為主導。上海的土地發(fā)展中心以市政府的要求和自身的收購計劃為前提，通過和收購方的溝通協(xié)商，明確地價并約定土地收益的比例分成，并由上海市土地發(fā)展中心支付收購金，按照規(guī)定辦理土地過戶。在這種模式之下，政府對政府規(guī)定的收購范圍內的土地不具有強制性，土地的收購成功與否完全依托于土地發(fā)展中心與土地原用單位的協(xié)商，決定權在于原土地使用單位。而且土地發(fā)展中心是否擁有充足的運作資金也成為土地收購的困難點。因此，在上海模式下，政府難以對土地市場進行絕對性控制。但是，由于此種模式以市場為導向，因此，上海模式注重保護土地權利人的利益，土地儲備機構與其他政府部門之間的職權也處于法律的框架之內，土地收購儲備部門的職能相對而言較為明確。

1.2 土地收購儲備中的杭州模式

杭州的土地收購儲備以政府為主導。杭州市政府將杭州市區(qū)范圍內所有需要盤活的土地納入土地儲備體系之內。因此，杭州市政府可以對城市土地的收購和儲備進行壟斷，由土地收購儲備部門通過公開拍賣或者招標的形式，將土地向市場進行統(tǒng)一的出讓。另外，杭州土地收購儲備部門實行分層管理的組織模式。杭州模式，政府掌控著土地的供應，政府實行統(tǒng)一的收購，能夠有效地對分散的土地資源進行整合。然而，在這種土地資源的高度控制之下，土地權利人的權利非常小，土地權利人無法合法地轉讓土地，這不利于保障土地權利人的利益。另外，過分強調政府土地收益，容易導致土地價格的快速上漲。

1.3 土地收購儲備中的南通模式

南通的土地收購模式實行的是政府市場混合型模式。在南通模式下，將市場運用、政府指導與土地資源管理進行有機的結合，運作模式采用與政府主導模式相類似的形式。在此種模式之下，政府規(guī)定了儲備地的范圍，土地儲備機構是國有土地資產(chǎn)的代表，土地儲備機構可向原用地單位進行收購，支付土地收購的補償費用，取得土地的使用權。南通模式通過明文規(guī)定土地儲備的范圍，通過土地投資中心將交易的土地提供給市場，使其具有了一定的強制性。然而，南通模式在實際運作中容易出現(xiàn)職能不明的現(xiàn)象，政府的行政職能與土地所有權職能之間容易出現(xiàn)混亂，不利于土地儲備機制的運行。

2 城市土地收購儲備制度運行中出現(xiàn)的問題

2.1 土地收購價格內涵界定不清

土地的收購價是城市土地收購儲備機制中的關鍵點，也是機制運行中的爭議點。就地價而言，可分為目前狀態(tài)下的用途價格和將來規(guī)劃下的土地發(fā)展權價格，在進行土地收購的時候，使用哪種狀態(tài)下的價格進行收購成為收購方和被購方之間的爭議點。目前，對于土地收購價的性質定位存在補償性質、市場性質、開發(fā)成本性質三種做法。補償性質的收購價將土地收購價確定為土地收購補償費用，在許多地方的政策中使用的“土地收購補償費用”的說法。具有市場性質土地收購價格，要求地價要低于正常的市場價格，這種方法可以避免被收購方哄抬地價，有利于保證收購方的利益。具有開發(fā)成本性質的地價將收購價格與被收購的土地的開發(fā)成本進行關聯(lián)，收購價格應該根據(jù)開發(fā)成本進行指定。三種性質的收購價，在實行中應使用何種為佳呢？根據(jù)實現(xiàn)條件進行合理的選擇是最為有效的方式。

2.2 收購資金緊張，融資渠道單一

各城市土地收購儲備部門擁有的資金是影響土地收購儲備的核心因素。目前的土地收購儲備融資渠道比較單一，主要是利用銀行抵押的方式，上海市土地發(fā)展中心收購資金的60%是由銀行貸款提供的，這使得銀行面臨較大的投資風險。由此土地收購儲備資金的融資渠道單一可見一斑。從現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展角度來看，單一的融資渠道是造成企業(yè)運營困難的重要因素。因此，單一的融資渠道對城市土地收購儲備的運行非常不利，也不利于銀行的發(fā)展。另外，由于土地開發(fā)和儲備周期的影響，城市土地收購投入資金的回收是不確定，資金難以在短期進行回籠，流動的資金的降低極大地增加了金融風險，不利于城市土地收購儲備可持續(xù)健康運作。

3 構建以政府為主導的城市土地收購儲備模式

我國實行土地公有制，土地歸國家所有，實行政府為主導的土地收購儲備模式有利于國家壟斷土地一級市場。同時，現(xiàn)行的土地制度中的缺陷是由于政府宏觀調控不當造成的，政府不能對土地的一級市場進行壟斷，是造成供需關系矛盾的關鍵。所以政府主導型的土地收購儲備模式是較為符合我國國情的。下面就構建有效的以政府為主導的土地收購模式策略進行說明。

3.1 完善法律法規(guī)實施有效的法律保障

城市土地收購儲備過程中涉及多方面的利益，為了保證各方的利益，規(guī)范市場，保證政府對土地市場調控的合法性，立法部門必須制定一系列的相關法律。因為，如果沒有法律依據(jù)，政府在土地收購儲備過程中會受到諸多方面的質疑，導致收購活動難以付諸行動。通過立法保護政府對土地的優(yōu)先征用權，能夠使政府對分散的土地資源進行有效的集中。

3.2 建立委托代理機制

城市土地收購儲備的資金運作應該借鑒現(xiàn)代企業(yè)的財務管理模式，建立委托代理機制，即土地儲備部門是受政府委托，其工作內容需要在政府委托的范圍之內執(zhí)行。建立委托代理機制的原則必須要明確相關的原則，明確委托機構和政府之間的分工和利益分配。同時建立相應的風險基金。

3.3 建立行之有效的監(jiān)督機制

在城市土地收購儲備的運作過程中，建立行之有效的監(jiān)督機制，加強收購、儲備工作中的監(jiān)督，有利于實現(xiàn)城市土地收購儲備的目的。上級部門應該加強監(jiān)督，建立房產(chǎn)、規(guī)劃、土地、建設等多部門聯(lián)合的監(jiān)督管理委員會，對土地的收購、儲備以及出讓的流程進行監(jiān)督，指導土地收購儲備部門的運行。讓公眾積極參與到監(jiān)督過程之中，實現(xiàn)信息公開制度，利用網(wǎng)絡平臺公布土地的收購、儲備、出讓以及開發(fā)的相關資料，同時建立舉報投訴通道。

4 結語

總之，我國人口眾多，土地資源有限，在城市化進程不斷加快的當下，進行城市土地收購儲備具有很重要的意義。三種城市土地收購儲備模式各有優(yōu)缺，基于我國的國情來看，以政府為主導的模式較為可行，在構建政府為主導的模式時，要完善法律法規(guī)，建立行之有效的監(jiān)督機制，才能保證城市土地收購儲備可持續(xù)的健康運作。

參考文獻

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作者簡介：鐘力（1979-），女，河北秦皇島人，秦皇島市土地收購儲備交易中心工程師，研究方向：土地收購儲備、檔案管理等。

（責任編輯：周 瓊）