王文蘋

(河南工程學(xué)院 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河南 鄭州451191)

農(nóng)村環(huán)境整治的組織困境與出路

王文蘋

(河南工程學(xué)院 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河南 鄭州451191)

在農(nóng)村環(huán)境整治中，鄉(xiāng)村社會(huì)普遍存在的“等、靠、要”思想，以及村組兩級(jí)治理責(zé)任和治理能力的弱化，使得農(nóng)村環(huán)境整治陷入組織困境中，嚴(yán)重影響了環(huán)境整治的質(zhì)量。因此，如何充分發(fā)揮村組兩級(jí)和農(nóng)民的主體作用，克服農(nóng)村環(huán)境整治中的組織困境，應(yīng)是當(dāng)下農(nóng)村環(huán)境整治研究的重點(diǎn)。

農(nóng)村；環(huán)境整治；組織困境；農(nóng)民

近年來，農(nóng)村環(huán)境問題已成為制約美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主要問題，并引起政府和學(xué)界的關(guān)注。就已有研究成果來看，關(guān)于農(nóng)村環(huán)境整治的研究主要集中在三個(gè)方面：一是關(guān)于農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀和特點(diǎn)等問題的研究。[1]二是關(guān)于農(nóng)村環(huán)境整治問題及原因等的研究。[2]三是關(guān)于農(nóng)村環(huán)境整治模式和經(jīng)驗(yàn)的研究。[3]現(xiàn)有研究多從外部視角和技術(shù)層面去探討農(nóng)村環(huán)境整治問題，很少?gòu)拇迩f內(nèi)部去剖析農(nóng)村環(huán)境整治問題的內(nèi)在機(jī)制。筆者自2011年9月開始，在湖北、河南、山東、江蘇、陜西等多省做駐村調(diào)查，多次關(guān)注農(nóng)村環(huán)境整治問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村環(huán)境整治問題不僅僅是一個(gè)技術(shù)性問題，更多還是村莊內(nèi)部的組織問題。因此，如何理解當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境整治所面臨的組織困境，理清問題產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)制，進(jìn)而探索克服農(nóng)村環(huán)境整治組織困境的出路，應(yīng)是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境整治研究的重點(diǎn)。

一、農(nóng)村環(huán)境整治的組織困境及其邏輯

稅費(fèi)取消以來，國(guó)家每年向農(nóng)村輸入大量資源，近年來也開始用于環(huán)境整治方面，但國(guó)家資源畢竟是有限的。一方面，這些資源不可能平均投向每個(gè)村莊(往往是有門路和有能力的村級(jí)組織能申請(qǐng)到國(guó)家資源)，這就需要村組兩級(jí)動(dòng)員村民出錢或出力，參與到村莊的環(huán)境整治中來。另一方面，即便是申請(qǐng)到國(guó)家資源，仍需要組織村民參與環(huán)境整治，以確保村莊環(huán)境整治的成效能持續(xù)下去。因此，無論是否有外部資源的支持，村組兩級(jí)在環(huán)境整治過程中都發(fā)揮了重要的組織者的作用，承擔(dān)了動(dòng)員和組織村民參與環(huán)境整治的主要職能。但是當(dāng)前，鄉(xiāng)村社會(huì)普遍存在的“等、靠、要”思想和村組兩級(jí)角色弱化現(xiàn)象，使得農(nóng)村環(huán)境整治陷入組織困境，嚴(yán)重影響了環(huán)境整治的成效，甚至還造成了國(guó)家資源的大量浪費(fèi)。

1.農(nóng)民的“等、靠、要”思想

當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)普遍存在的“等、靠、要”思想，是制約農(nóng)村環(huán)境整治的主要思想根源，具體表現(xiàn)是指望國(guó)家和鄉(xiāng)村組織解決環(huán)境整治方方面面的問題。比如，當(dāng)前大部分農(nóng)村普遍存在的生活垃圾污染問題，主要是白色垃圾，如塑料袋、化纖制品、泡沫、尿不濕等被丟棄到荒野、河溝、山林和道路兩旁等空曠的公共用地，從而造成“公地悲劇”。白色生活垃圾并不像過去的生活垃圾可以通過焚燒和掩埋等方式得到循環(huán)利用，反而會(huì)隨著消費(fèi)品的快速增多而越來越多。對(duì)于不斷惡化的村莊環(huán)境，村民也很懷念過去那種田園牧歌和青山綠水的居住環(huán)境，但村組干部很少出面組織村民解決這個(gè)問題，而普通村民則把希望寄托給國(guó)家和鄉(xiāng)村組織，認(rèn)為這是公共事務(wù)，理應(yīng)由國(guó)家和鄉(xiāng)村組織來承擔(dān)。正是在這種普遍存在的“等、靠、要”思想的支配下，農(nóng)村環(huán)境污染問題成了頑疾。

事實(shí)上，當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)普遍存在的“等、靠、要”思想，其直接來源就是農(nóng)民對(duì)基層的不信任。稅費(fèi)取消后，國(guó)家為農(nóng)村辦了很多實(shí)事，諸如進(jìn)行水電路等村莊公共事業(yè)建設(shè)。然而這種做法只是強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)中央的認(rèn)同，對(duì)基層卻是不信任的。主要原因是國(guó)家在向農(nóng)村輸入這些項(xiàng)目和工程時(shí)，農(nóng)民只是被動(dòng)的接受者，并沒有參與進(jìn)來，自然不會(huì)認(rèn)為這些公共事業(yè)是自己的事情，反而懷疑基層干部在搞這些工程過程中存在腐敗等問題，由此心生不滿和不公平感，也因此生發(fā)“等、靠、要”思想。

2.村組干部治理責(zé)任的缺失

治理責(zé)任的缺失是造成村組干部在村莊環(huán)境整治中“不愿作為”的直接因素。村組干部作為國(guó)家在農(nóng)村社會(huì)的合法性代表，有責(zé)任和有義務(wù)組織群眾進(jìn)行村莊建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作。稅費(fèi)時(shí)期，農(nóng)民可以以不交稅費(fèi)或是少交稅費(fèi)對(duì)村組干部進(jìn)行反向施壓，來解決自己生產(chǎn)和生活中的困難，比如要求修渠、修機(jī)耕道、修水利等。如此，村組干部就不得不與農(nóng)民打交道，切實(shí)回應(yīng)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求，從各方面來調(diào)動(dòng)資源解決農(nóng)民生產(chǎn)和生活中的難題，然后在農(nóng)民的配合下完成國(guó)家稅費(fèi)任務(wù)。由此可以看出，稅費(fèi)時(shí)期，村組干部一方面要面對(duì)自上而下完成國(guó)家任務(wù)的行政壓力，另一方面又要面對(duì)自下而上來自農(nóng)民的反向施壓，有了這兩重壓力，村組干部就有動(dòng)力積極參與包括環(huán)境整治在內(nèi)的村莊治理等各個(gè)方面。

但是，隨著稅費(fèi)的取消，農(nóng)民和村組干部之間利益連帶的制度性關(guān)聯(lián)不存在了，原來“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”的中心工作也被各種“軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化”[4]和爭(zhēng)資跑項(xiàng)取代，而這兩項(xiàng)中心工作的一個(gè)共性就是不再直面農(nóng)民，不需要與農(nóng)民打交道了，因此，也就沒有必要看農(nóng)民的“臉色”行事，農(nóng)民也失去了對(duì)村組干部進(jìn)行反向施壓的籌碼。無論是進(jìn)行各種“軟件”建設(shè)還是爭(zhēng)資跑項(xiàng)，村組干部的行事邏輯都是“對(duì)得起上面”，其結(jié)果是諸如村莊環(huán)境污染等問題卻得不到解決。

3.村組兩級(jí)能力的弱化

村組兩級(jí)組織能力弱化導(dǎo)致村組兩級(jí)在村莊環(huán)境整治中不能作為，主要表現(xiàn)是一方面機(jī)械地應(yīng)付上級(jí)政府的環(huán)境整治任務(wù)，無法反映農(nóng)民的環(huán)境訴求，另一方面無法依靠群眾和動(dòng)員群眾參與環(huán)境整治工作，進(jìn)而造成國(guó)家資源的浪費(fèi)和農(nóng)民環(huán)境訴求無法實(shí)現(xiàn)的困境。

村組兩級(jí)組織能力弱化主要受制于兩大因素：一是受自身?xiàng)l件的制約，除東部沿海和城郊地區(qū)的發(fā)達(dá)農(nóng)村以外，大部分農(nóng)村的資源稟賦條件是有限的，稅費(fèi)取消以后，集體經(jīng)濟(jì)匱乏，甚至空殼化，國(guó)家每年的轉(zhuǎn)移支付資金也僅夠維持村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，因而沒有多余的資金用于環(huán)境整治。二是稅費(fèi)取消及其伴隨的制度和體制改革，致使村組兩級(jí)權(quán)力弱化。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、村提留和“兩工”制度的取消，使得村組兩級(jí)喪失了用于村莊環(huán)境整治的物質(zhì)資源和人力資源的支持。同時(shí)，稅費(fèi)取消后，國(guó)家的一些涉農(nóng)政策試圖繞過基層組織，基層組織只是被動(dòng)配合政策的落實(shí)，比如糧食直補(bǔ)，再如由職能部門提供的各種涉農(nóng)項(xiàng)目，如水、電、路、衛(wèi)生等公共品，主要是通過“條條”和市場(chǎng)化的方式運(yùn)作的，即由職能部門直接為農(nóng)民提供公共品，村組集體在項(xiàng)目實(shí)施過程中只扮演了從屬者的角色，而沒有對(duì)國(guó)家資源的使用發(fā)揮再分配的權(quán)力，因而也就在環(huán)境整治等村莊建設(shè)中喪失統(tǒng)籌資源的空間。

此外，稅費(fèi)取消后，進(jìn)行合村并組和取消村民小組長(zhǎng)加大了基層的治理難度。合村并組和取消村民小組長(zhǎng)雖然在一定程度上可以減少行政成本，卻打破了長(zhǎng)久以來形成的以小組和自然村為基礎(chǔ)的治理單位。這一治理單位屬于熟人社會(huì)，干群之間是相互了解的，特別是小組長(zhǎng)對(duì)小組內(nèi)部的方方面面都了解，村民的諸如環(huán)境整治等訴求也可以得到方便而有效的表達(dá)。但是隨著合村并組和村民小組長(zhǎng)的取消，村一級(jí)失去了重要支持網(wǎng)絡(luò)，使環(huán)境整治陷入新的困境中。

二、農(nóng)村環(huán)境整治的出路

基于以上分析，大力發(fā)揮村組兩級(jí)和村民的主體作用，是走出農(nóng)村環(huán)境整治組織困境的根本出路，具體可以從以下幾方面努力：

第一，強(qiáng)化村組兩級(jí)整治環(huán)境的責(zé)任意識(shí)和能力。就強(qiáng)化村組干部責(zé)任意識(shí)而言，主要從兩方面入手：一是加強(qiáng)思想政治教育。充分利用村級(jí)黨建“三會(huì)一課”活動(dòng)和村組會(huì)議等活動(dòng)，對(duì)村組干部進(jìn)行思想政治教育，以達(dá)到重塑黨員政治性和原則性的目的。二是建立科學(xué)合理的監(jiān)督考核機(jī)制，以激勵(lì)村組干部投入到村莊環(huán)境整治工作中。把環(huán)境整治納入基層考核目標(biāo)，對(duì)環(huán)境整治優(yōu)良的村組干部給予政治上和物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，以激發(fā)村組干部從事環(huán)境整治工作的積極性。就強(qiáng)化村組兩級(jí)能力而言， 主要是賦予村組兩級(jí)必要的物質(zhì)資源和權(quán)威資源，提高他們進(jìn)行環(huán)境整治的能力。具體而言，在項(xiàng)目下達(dá)村莊以后，就項(xiàng)目如何使用賦予村組兩級(jí)一定的表達(dá)權(quán)和決定權(quán)，而不僅僅只是起一個(gè)配合者的角色。同時(shí)，應(yīng)改變部分地區(qū)存在的合村并組和取消村民小組長(zhǎng)的做法，賦予村組必要的權(quán)威。

第二，發(fā)揮民間組織的正面力量。當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)普遍存在的“等，靠，要”思想，很大程度上是農(nóng)民對(duì)村組干部的不信任造成的，因此，村組干部也很難動(dòng)員農(nóng)民參與村莊環(huán)境整治。但是，宗族和家族等仍是當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)重要的認(rèn)同和行動(dòng)單位，如此也就構(gòu)成了基層組織動(dòng)員農(nóng)民參與村莊環(huán)境整治的重要社會(huì)資源。具體來講，作為熟人社會(huì)中的村組干部可以通過各個(gè)家族內(nèi)部有權(quán)威的人去動(dòng)員家族內(nèi)部的資源，比如出工或出錢等，克服家族內(nèi)存在的搭便車行為，這樣不僅可以節(jié)省組織資源(不用村組干部挨家挨戶做工作)，提高效率，而且可以從整體上提升村組干部的工作能力和工作信心，強(qiáng)化村組干部在村民中的威信。

第三，走群眾路線，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用。群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨主要的工作路線，其核心就是組織和動(dòng)員群眾辦自己的事情。而當(dāng)下農(nóng)民存在的“等、靠、要”思想和對(duì)基層的不信任，其根源是基層組織的越俎代庖，把村莊中的所有事情都承擔(dān)了，反而湮滅了農(nóng)民的主體性，一切公共事物都依賴國(guó)家和基層。因此，在當(dāng)前的村莊建設(shè)中，如果村組兩級(jí)能夠貫徹群眾路線，通過組織和動(dòng)員的方式，讓農(nóng)民作為主體參與到諸如項(xiàng)目、工程等建設(shè)中來，農(nóng)民就會(huì)把這些工程項(xiàng)目當(dāng)作自己的事情來辦——只要是做自己的事情，就會(huì)有積極性、責(zé)任心和使命感，做好了就會(huì)有成就感。這樣農(nóng)民的主體性、主動(dòng)性及創(chuàng)造性就會(huì)發(fā)揮得淋漓盡致，即使讓農(nóng)民出錢出力，他們也樂在其中。

[1]周林，梁菁華.陜西推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治的探索與實(shí)踐[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2013(2)：7-9.

[2]楊春和，等.新形勢(shì)下農(nóng)村環(huán)境綜合整治對(duì)策研究——以江蘇南通市為例[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012(11)：365-367.

[3]蘇楊.農(nóng)村環(huán)境綜合整治：浙江的經(jīng)驗(yàn)和啟示[J].浙江經(jīng)濟(jì)，2006(4)：31-33.

[4]申端鋒.軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化———關(guān)于稅改后鄉(xiāng)村組織職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)解釋框架[J].甘肅社會(huì)科學(xué),2007(2):3-8.

Organization Predicament and the way out of Rural Environment Remediation

WANG Wenping

(SchoolofHumanitiesandSocialSciences，HenanInstituteofEngineering,Zhengzhou451191,China)

The thought of "waiting, depending and wanting" existed universally in rural society and the weakened governance responsibilities and governance capacity in village and group level makes the rural environment remediation get into organization dilemma, which seriously affects the quality of environment remediation. Therefore, how to give full play to the main role of the village, group and farmer and how to overcome the organization dilemma in rural environment remediation should be the focus of the current research on rural environment remediation.

rural area; environment remediation; organization predicament; farmer

2015-06-01

河南省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目(152400410109)，河南省政府決策研究招標(biāo)課題(2014051)

王文蘋(1966-)，女，河南滎陽(yáng)人，河南工程學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師，研究方向?yàn)樗枷胝谓逃?/p>

F323.22

A

1674-3318(2015)03-0026-03