韓鐘玉

（河北大學(xué)，河北 保定 071000）

旅游公共服務(wù)體系構(gòu)建中政府行為分析
——以承德市旅游公共服務(wù)體系為例

韓鐘玉

（河北大學(xué)，河北 保定 071000）

本文以承德市為例，深入了解了承德市旅游公共服務(wù)的現(xiàn)狀，承德市旅游公共服務(wù)雖然已在基礎(chǔ)設(shè)施、信息公示等方面取得成就，但仍發(fā)現(xiàn)了宣傳不足、引導(dǎo)不當(dāng)?shù)戎T多問題，并從加大宣傳力度、轉(zhuǎn)變引導(dǎo)機(jī)制、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面提出了對(duì)承德市旅游公共服務(wù)體系建設(shè)的建議。

承德市；旅游業(yè)；政府行為；公共服務(wù)體系

一般認(rèn)為，旅游公共服務(wù)體系主要由旅游基礎(chǔ)設(shè)施類服務(wù)、旅游公共信息類服務(wù)、旅游行業(yè)指導(dǎo)類服務(wù)以及旅游公共安全監(jiān)測類服務(wù)等四個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成。[1]政府作為旅游公共服務(wù)的主要提供者，對(duì)旅游公共服務(wù)的建設(shè)起主導(dǎo)作用，如何發(fā)揮政府行為在旅游公共服務(wù)建設(shè)中的作用，是值得研究的課題。

一、旅游公共服務(wù)中政府的職責(zé)和作用

政府作為公共服務(wù)的主要提供者，自然也是旅游公共服務(wù)的主導(dǎo)者，政府在旅游公共服務(wù)中的職責(zé)的定位將直接影響旅游公共服務(wù)的質(zhì)量，政府在旅游公共應(yīng)有如下職責(zé)：

（一）旅游公共服務(wù)的規(guī)劃者。旅游公共服務(wù)涉及到地域、旅游資源自身承載能力等因素限制，政府必須統(tǒng)籌結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市環(huán)境總體規(guī)劃，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的旅游公共服務(wù)供給規(guī)劃。近年來，隨著京承高速的貫通，承德到省內(nèi)各城市的高速網(wǎng)基本建成，另外承赤、承朝高速的貫通，使承德市的對(duì)外公路交通更加便利，市內(nèi)道路也在不斷修繕，使得景區(qū)之間交通便利，形成了較為完整便利的旅游交通體系。另外，政府還要按旅游公共服務(wù)內(nèi)容的不同，合理規(guī)劃不同的行政管理部門，才能使旅游公共服務(wù)體系有明確的發(fā)展方向。

（二）旅游公共服務(wù)的引導(dǎo)者。政府要積極引導(dǎo)旅游公共服務(wù)的社會(huì)化，根據(jù)不同的旅游公共服務(wù)內(nèi)容、特點(diǎn)，引入社會(huì)組織參與到旅游公共服務(wù)的供給中，建立起政府主導(dǎo)、各社會(huì)主體共同參與的供給格局。地方政府積極引入非政府組織，可以延伸旅游公共服務(wù)在供給上的不足并補(bǔ)充政府在旅游公共服務(wù)供給中的缺乏，促進(jìn)完善的旅游公共服務(wù)體系的建成。

（三）旅游公共服務(wù)的監(jiān)管者。政府應(yīng)該合理利用宏觀調(diào)控的手段，彌補(bǔ)市場競爭的缺陷，應(yīng)制訂出規(guī)范的法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)督。首先，政府應(yīng)該監(jiān)督旅游服務(wù)供給的質(zhì)量，一方面制定嚴(yán)格的監(jiān)管法規(guī)，另一方面，積極組織從業(yè)人員學(xué)習(xí)法規(guī)，使得法規(guī)起到應(yīng)有的效果。其次，政府還應(yīng)該關(guān)注旅游公共安全監(jiān)測類服務(wù)，完善旅游安全警告標(biāo)識(shí)和旅游醫(yī)療設(shè)施等，保證旅游業(yè)的安全生產(chǎn)。承德市在2014年下發(fā)《承德市旅游市場秩序?qū)ｍ?xiàng)整治工作方案》等法規(guī)；市旅游局組織多次旅游教育培訓(xùn)，對(duì)導(dǎo)游進(jìn)行定期培訓(xùn)，并下發(fā)文明服務(wù)等資料；旅游局還多次開展旅游行業(yè)安全生產(chǎn)隱患排查活動(dòng)，加強(qiáng)旅游安全監(jiān)管工作，并在全市開展安全生產(chǎn)知識(shí)競賽活動(dòng)。最后，政府還要對(duì)旅游價(jià)格實(shí)行監(jiān)管，防止各旅游公共服務(wù)供給者的惡性競爭，另一方面，旅游公共服務(wù)的價(jià)格制定也需要嚴(yán)格的監(jiān)督，合理的定價(jià)才能使旅游者公平的享受旅游公共服務(wù)，才能使政府對(duì)旅游公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量控制更加合理。

二、旅游公共服務(wù)發(fā)展中政府行為缺失及表現(xiàn)

（一）政府服務(wù)職能履行不足

政府旅游公共服務(wù)的服務(wù)職能是指，通過興辦各類旅游事業(yè)，為公民創(chuàng)造良好的旅游休閑環(huán)境和條件。主要包括供應(yīng)旅游公共產(chǎn)品、建設(shè)旅游資訊傳播平臺(tái)、開放旅游公共服務(wù)設(shè)施及提供旅游休閑娛樂和興辦旅游教育培訓(xùn)等，這些都屬于政府旅游公共服務(wù)的范疇。

承德政府在旅游公共物品的供給方面，還主要集中在交通的引導(dǎo)、梳理上，對(duì)旅游的安全保障投入較少。到目前為止，并未開通旅游緊急救援電話、旅游侵權(quán)投訴電話等保障游客權(quán)益的熱線，景區(qū)內(nèi)的醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)護(hù)資源也都比較低級(jí)，甚至根本不設(shè)置緊急醫(yī)療救助服務(wù)站。

旅游公共基礎(chǔ)設(shè)施還包括旅游公共信息平臺(tái)，旅游公共信息是旅游者做出旅游決策的重要依據(jù)。但是政府作為旅游公共信息的管理主體，政府在旅游公共信息資源管理過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)推卸責(zé)任、紕漏旅游公共信息不及時(shí)、旅游公共信息尋租等行為[2]。

在促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展中政府還有一項(xiàng)更重要的服務(wù)職能，就是旅游公共形象的宣傳。當(dāng)前承德市的旅游宣傳還僅停留在形象宣傳的層面上，并未形成駐外機(jī)構(gòu)宣傳促銷、旅游科普宣傳等高層次的旅游宣傳形式。

（二）政府監(jiān)督職能缺乏

政府監(jiān)督職能就是要監(jiān)督各旅游部門和單位在生產(chǎn)和經(jīng)營旅游產(chǎn)品、提供旅游服務(wù)時(shí)遵守國家相關(guān)法律法規(guī)，依照相關(guān)的法律法規(guī)制止市場競爭中出現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象，切實(shí)維護(hù)生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費(fèi)者的自身利益，保障旅游發(fā)展環(huán)境的公平、公正。但是由于相關(guān)法律法規(guī)不健全、旅游管理體制不完善等多方面原因，承德政府對(duì)旅游行業(yè)服務(wù)質(zhì)量缺乏有力的監(jiān)督規(guī)范，直接影響到旅游業(yè)的健康發(fā)展。例如景區(qū)周圍購物點(diǎn)出售一些以次充好、以假充真的產(chǎn)品，并與導(dǎo)游人員相互串通，私收回扣的旅游購物欺詐行為；還有一些旅游景區(qū)利用自己的壟斷地位，不斷提高門票價(jià)格，但是景區(qū)內(nèi)部設(shè)施卻沒有完善；景區(qū)導(dǎo)游的素質(zhì)也有待提高。

（三）政府扶持職能弱化

旅游公共服務(wù)的非營利性就要求政府必須對(duì)其加強(qiáng)扶持，以推動(dòng)和促進(jìn)那些社會(huì)效益十分顯著但本身沒有盈利，或雖有少許盈利但仍然難以維持自身的生存和發(fā)展的社會(huì)組織和企業(yè)。

政府的扶持一方面是將旅游公共服務(wù)納入公共財(cái)政預(yù)算。當(dāng)前，承德市政府財(cái)政支出的七成以上都在民生建設(shè)上，投入在旅游業(yè)發(fā)展上的資金本來就不足的情況下，旅游公共服務(wù)的投入就更少了，直接降低了服務(wù)的質(zhì)量，影響旅游業(yè)發(fā)展。目前承德市交通主要依靠公路，周邊主要城市與承德市距離和行程所用時(shí)間不成比例，同樣的路程由于山路影響耗時(shí)較多，資源配置效率低，存在資源浪費(fèi)現(xiàn)象。[3]

政府扶持的另一方面就是政府公共服務(wù)的提供要以旅游市場需求為導(dǎo)向，發(fā)動(dòng)本區(qū)域社會(huì)力量參與旅游公共服務(wù)體系建設(shè)，建立起政府主導(dǎo)、社會(huì)主體參與的旅游公共服務(wù)供給格局。承德市政府必須要協(xié)調(diào)與非政府組織關(guān)系，共同承擔(dān)旅游公共服務(wù)的建設(shè)。這有助于促進(jìn)公私部門之間的競爭和合作，提高旅游公共服務(wù)供給效率，從而為游客提供更高質(zhì)量、更低成本的公共服務(wù)。[4]

（四）政府引導(dǎo)規(guī)劃不當(dāng)

隨著全民旅游時(shí)代的到來，政府旅游公共服務(wù)發(fā)展功能顯得越來越重要。這就要求政府通過提出積極有效的旅游公共服務(wù)政策對(duì)旅游發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)，并確定目標(biāo)，制定規(guī)劃為旅游公共服務(wù)體系建設(shè)指明前進(jìn)的方向，推動(dòng)旅游業(yè)科學(xué)發(fā)展。不同社會(huì)發(fā)展階段，旅游公共服務(wù)的內(nèi)容是不一樣的，不能一概而論。承德市政府應(yīng)該創(chuàng)新旅游公共服務(wù)供給決策機(jī)制，將旅游公共服務(wù)供給決策由“供給主導(dǎo)決策”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶枨笾鲗?dǎo)決策”。[5]掌握游客對(duì)旅游公共服務(wù)的需求趨向，達(dá)到旅游公共服務(wù)的供給與需求之間均衡最大化，實(shí)現(xiàn)旅游公共服務(wù)的最優(yōu)供給。同時(shí)，要提高旅游公共服務(wù)的供給水平和層次，需要在旅游公共服務(wù)提供者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間建立信息渠道，減少、避免旅游公共服務(wù)供給過程中的低效供給和無效供給。[3]

三、旅游公共服務(wù)發(fā)展中政府行為改進(jìn)策略

（一）提升旅游公共服務(wù)水平

目前承德市旅游公共服務(wù)供給水平還比較低，政府應(yīng)著力提升服務(wù)水平，首先，要建立信息系統(tǒng)。將旅游信息定量定期發(fā)布，針對(duì)不同種類的游客，提出不同的出行方案規(guī)劃，更加智能化的利用旅游信息。還應(yīng)該在各交通口岸、大型商場、高星級(jí)酒店、著名景區(qū)等公共場所設(shè)置一些旅游信息觸摸屏，查詢系統(tǒng)中的旅游信息不僅限于中文信息，信息展示應(yīng)有英、日、韓等外文信息。[6]其次，建立問詢系統(tǒng)。設(shè)立更多旅游咨詢服務(wù)中心，為游客和市民提供近距離的服務(wù)。更重要的是要設(shè)立旅游服務(wù)熱線，以電話連線的方式，為游客和市民提供遠(yuǎn)程服務(wù)。最后，建立反饋、市場預(yù)警系統(tǒng)。

（二）加大政府的監(jiān)督力度

政府要從維護(hù)旅游者利益出發(fā)，利用行政性資源和行政手段，加強(qiáng)監(jiān)管，從而維護(hù)旅游經(jīng)濟(jì)和旅游市場秩序的穩(wěn)定。要加強(qiáng)對(duì)旅游服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，要求政府能根據(jù)市場變化健全監(jiān)督管理機(jī)制，加大對(duì)違法從事旅游行業(yè)人員的處罰力度。同時(shí)，還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)旅游企業(yè)銷售宣傳活動(dòng)中的信息監(jiān)管。另外還應(yīng)對(duì)旅游企業(yè)低價(jià)惡性競爭的監(jiān)管。為抑制旅游行業(yè)不正當(dāng)價(jià)格競爭，要根據(jù)旅游行業(yè)的統(tǒng)一價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)制定符合本地方特色的旅游價(jià)格定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）強(qiáng)化政府扶持職能

政府作為公共服務(wù)的主要提供者，政府要提供經(jīng)費(fèi)資助。承德市政府應(yīng)更加注重旅游公共服務(wù)體系的發(fā)展，應(yīng)在公共服務(wù)體系建設(shè)上投入更多的人力物力，提高對(duì)構(gòu)建旅游公共服務(wù)體系的財(cái)政投入水平。另外，承德市政府要轉(zhuǎn)變觀念應(yīng)把一部分旅游公共服務(wù)職能讓渡給非政府組織，使其承擔(dān)部分旅游公共服務(wù)供給。政府的經(jīng)費(fèi)資助一直是非政府組織經(jīng)費(fèi)的主要來源。政府可通過直接撥款、合約和補(bǔ)償三種方式對(duì)非政府組織進(jìn)行資助。此外，政府應(yīng)采取豁免非政府組織的各種稅以及對(duì)向非政府組織捐款的私人和企業(yè)進(jìn)行減稅的間接資助等手段來鼓勵(lì)和支持非政府組織的發(fā)展。[3]但是，承德市政府要研究并建立相關(guān)的法規(guī)章程，確保非政府組織參與旅游公共服務(wù)的合法性、有效性，對(duì)非政府組織承接的旅游公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行定期的檢查、監(jiān)督和管理，保證非政府組織的健康、良性發(fā)展。

（四）政府科學(xué)引導(dǎo)

承德市旅游業(yè)受地理氣候影響，淡旺季分明，承德市政府應(yīng)該對(duì)淡旺季旅游業(yè)做專項(xiàng)規(guī)劃，但是旅游公共服務(wù)規(guī)劃不能做成旅游業(yè)的專項(xiàng)規(guī)劃，它不僅屬于地方旅游發(fā)展規(guī)劃的范疇，更應(yīng)該納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。另外，旅游公共服務(wù)規(guī)劃必須與旅游目的地的環(huán)保規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合。最后，旅游公共服務(wù)規(guī)劃中發(fā)展方向和目標(biāo)的確定，不但要從旅游公共服務(wù)全局發(fā)展來考慮，還必須聯(lián)系旅游目的地規(guī)劃所確定的整體的發(fā)展方向和發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)旅游業(yè)科學(xué)發(fā)展。

[1]李爽，甘巧林，尹丹丹，等.廣州市旅游公共服務(wù)供給現(xiàn)狀與路徑優(yōu)化研究[J].熱帶地理，2010，（4）：430-434．

[2]張?zhí)┏?，王偉?旅游公共服務(wù)建設(shè)中地方政府行為分析[J].中州學(xué)刊,2009，（4）：115-118．

[3]史世國.制約承德旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“瓶頸”與對(duì)策研究[J].財(cái)經(jīng)界(學(xué)術(shù)版),2009，（2）：37-38+40．

[4]張晨.城市旅游公共服務(wù)體系建設(shè)與完善措施[J].標(biāo)準(zhǔn)科學(xué),2013，（2）：43-46．

[5]劉薇薇.東莞市旅游局職能轉(zhuǎn)變研究——基于城市營銷理論的分析[D].廣州：中山大學(xué),2010．

[6]王莎莎.秦皇島旅游公共服務(wù)體系建設(shè)的問題與建議[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2011，（23）：83-85．

Analysis of Government Behavior in the Construction of Tourism Public Service System——A Case of Tourism Public Service System in Chengde

HAN Zhong-yu
（Hebei University，Baoding,Hebei 071000,China）

This paper has a survey of the current situation of tourism public service in Chengde,in which there are many problems like lack of publicity,improper guide,etc.in spite of achievements in infrastructure,information publicity and other aspects.Suggestions like strengthening the publicity,changing the guide mechanism, strengthening the construction of infrastructure are put forward for the construction of tourism public service system in Chengde.

Chengde;tourism;government behavior;public services system

F590

：A

：2095-3763（2015）01-0037-03

2014-07-12

韓鐘玉（1990-），女，滿族，河北承德人，河北大學(xué)社會(huì)保障專業(yè)碩士研究生。