胡朝陽

（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京211189）

城市化進(jìn)程往往帶來城市規(guī)模擴(kuò)張、城市人口膨脹乃至諸如城市交通擁堵，城市空氣污染，城市用地短缺等城市發(fā)展中諸多難題。其中城市交通擁堵問題的解決之重要途徑便是以民生為導(dǎo)向促進(jìn)交通科技創(chuàng)新進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市交通可持續(xù)發(fā)展。鑒此，本文嘗試從交通科技創(chuàng)新的民生化導(dǎo)向切入，探尋城市交通可持續(xù)發(fā)展的法治基準(zhǔn)及其法治實(shí)現(xiàn)進(jìn)路。

一、城市交通發(fā)展及其科技創(chuàng)新的民生化導(dǎo)向

現(xiàn)代城市交通發(fā)展問題，既是一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)問題，也是一個(gè)民生保障的法治問題。一方面，從自然資源環(huán)境角度來講，資源短缺與環(huán)境破壞的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)迫切需要城市交通發(fā)展能順應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)技術(shù)轉(zhuǎn)移態(tài)勢(shì)而大力推進(jìn)交通科技創(chuàng)新，以確保現(xiàn)代城市發(fā)展圍繞“以人為本”的科學(xué)發(fā)展理念，以“可持續(xù)發(fā)展”為邏輯基點(diǎn)而展開；另一方面，從社會(huì)制度運(yùn)行角度來看，城市交通作為社會(huì)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的子集，其可持續(xù)發(fā)展往往關(guān)乎教育、就業(yè)、社會(huì)保障等其他社會(huì)結(jié)構(gòu)功能的實(shí)現(xiàn)①如城市交通順暢通達(dá)可減少學(xué)生上學(xué)、職工上下班在途時(shí)間，也可控制居民區(qū)過于集聚而改善居住環(huán)境。，其城市交通發(fā)展便面臨著公共利益與個(gè)體權(quán)益、交通發(fā)展與社會(huì)公平、公共權(quán)力與公民權(quán)利（包括平等權(quán)、自由權(quán)、社會(huì)權(quán)利）等關(guān)系范疇之內(nèi)在沖突。有效解決上述內(nèi)有沖突有待不斷協(xié)調(diào)自然（資源短缺）與人類（社會(huì)發(fā)展）之間的供需矛盾，這就迫切需要借助交通科技創(chuàng)新活動(dòng)以便將其創(chuàng)新（主體與行為等）納入以“民生保障”②民生包括教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)管理等基本內(nèi)容，簡(jiǎn)言之即“人民生計(jì)”，其內(nèi)涵雖隨時(shí)代而更迭，但依孫中山先生對(duì)此所概括的四要素即衣、食、住、行，作為滿足人們出行需求的交通發(fā)展理應(yīng)是其基本內(nèi)涵之一。為價(jià)值導(dǎo)向的法治框架，以有效協(xié)調(diào)城市交通發(fā)展面臨的突出社會(huì)矛盾與利益沖突。

為此，以交通科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)城市交通可持續(xù)發(fā)展就不僅要解決交通科技創(chuàng)新的技術(shù)問題，更要將城市交通發(fā)展及其科技創(chuàng)新視作民生這個(gè)自創(chuàng)新系統(tǒng)子集，借助系統(tǒng)內(nèi)部各要素互為動(dòng)力、相互促進(jìn)以解決其技術(shù)發(fā)展與運(yùn)用中的社會(huì)問題。既要著力通過城市交通可持續(xù)發(fā)展以提升教育、就業(yè)、社會(huì)保障等民生服務(wù)水平，也力求通過改善教育、就業(yè)、社會(huì)保障等民生服務(wù)需求來協(xié)同解決城市交通可持續(xù)發(fā)展問題。例如，教育平等（尤其是中小學(xué)優(yōu)質(zhì)師資學(xué)區(qū)教育資源均等化配置）、擇業(yè)自由、社保城鄉(xiāng)一體化等民生保障措施的落實(shí)，有助于減少因諸如跨區(qū)擇校上學(xué)放學(xué)、職工上下班長(zhǎng)途跋涉、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員在城鄉(xiāng)之間潮汐式往返等原因所致的交通出行擁堵。鑒于解決城市交通發(fā)展問題與解決民生服務(wù)需求問題具相互促進(jìn)作用，相應(yīng)地，交通科技創(chuàng)新便要立足解決城市交通發(fā)展的公共需求問題（如交通擁堵等），以滿足“城市公共交通服務(wù)”［1］這種具強(qiáng)烈公益屬性的“公共產(chǎn)品”①在法經(jīng)濟(jì)學(xué)或制度經(jīng)濟(jì)學(xué)上，產(chǎn)品可分為公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品，顯著區(qū)別在于：公共產(chǎn)品具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、受益的非排他性；私人產(chǎn)品具有效用的可分割性、消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性、受益的排他性。公共產(chǎn)品又可分為純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、共同資源。準(zhǔn)公共產(chǎn)品又被形象地稱為俱樂部產(chǎn)品，其雖具消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性但往往可輕易做到排他，如公共橋梁。某些準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有擁擠性或價(jià)格排他性。的供給，突出社會(huì)效用，體現(xiàn)民生化導(dǎo)向②技術(shù)創(chuàng)新民生化也呈現(xiàn)于信息技術(shù)創(chuàng)新及其引導(dǎo)智慧城市建設(shè)與智能交通設(shè)計(jì)領(lǐng)域。參見陳麗容《運(yùn)營(yíng)商集體聚焦智慧生活凸顯技術(shù)創(chuàng)新民生化》，通信信息報(bào)，http：／／www.sina.com.cn（2012-09-24訪問）。，如此方能實(shí)現(xiàn)其城市交通可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。如果說交通科技創(chuàng)新本身是城市交通發(fā)展的引擎機(jī)，那么，交通科技創(chuàng)新之民生化導(dǎo)向便是城市交通實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的指南針。

交通科技創(chuàng)新之民生化導(dǎo)向首先要求對(duì)交通科技創(chuàng)新行為正當(dāng)性加以價(jià)值理性審視，以判定其是否為民生科技行為。所謂民生科技是指與解決民生問題最直接相關(guān)的科學(xué)技術(shù)，民生產(chǎn)品具較明顯的公共產(chǎn)品性質(zhì)。民生科技在內(nèi)涵上體現(xiàn)為科技服務(wù)于“民”與“生”兩個(gè)層次③科技部《關(guān)于加快發(fā)展民生科技的意見》（國(guó)科發(fā)社［2011］279號(hào)）將公眾健康、公共安全、生態(tài)環(huán)境、防災(zāi)減災(zāi)等列為四項(xiàng)重大民生科技工程，該政策文件將民生科技界定為“涉及民生改善的科學(xué)技術(shù)”，其創(chuàng)新成果影響及于上述四大領(lǐng)域。。目前，美、日、歐、澳等有關(guān)民生科技發(fā)展政策議題多涉及交通科技領(lǐng)域［2-4］，均強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新要以人為本，體現(xiàn)科技為民的人文關(guān)懷與價(jià)值取向。“民生科技的主要特征，一是應(yīng)用型科技，二是服務(wù)于民的科技，三是經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效用雙贏的科技，四是價(jià)值理性優(yōu)于并支配工具理性的科技?！保?］73事實(shí)上，就科學(xué)技術(shù)本身而言，其具有價(jià)值中立性，技術(shù)作為一種工具理性只是達(dá)到某種目的的手段，它無法證明目的的正當(dāng)性，而法律既是一種工具理性，也是一種價(jià)值理性，總是有其道德維度［6］。并且技術(shù)可能為實(shí)現(xiàn)某種效用而在手段上無所不用其極，法律作為一種制度性設(shè)置或規(guī)則體系，卻有待正當(dāng)性證成，因而法律既是一種工具理性，也是一種價(jià)值理性，具有道德維度［7］486。因而，為避免技術(shù)的工具理性與法律的道德維度相悖，交通科技創(chuàng)新行為的展開便有賴法律的價(jià)值理性指引，這樣方能確保其服務(wù)于社會(huì)發(fā)展的正當(dāng)目標(biāo)，從而確保交通科技創(chuàng)新行為服膺于民生系統(tǒng)的法治化制度設(shè)計(jì)需要。同時(shí)，交通科技創(chuàng)新民生化還要求對(duì)其創(chuàng)新成果效用性加以價(jià)值理性審視以判定其是否為民生科技產(chǎn)品。英國(guó)學(xué)者約翰·齊曼分析指出，隨著科技活動(dòng)從“學(xué)院科學(xué)”向“后學(xué)院科學(xué)”的體制轉(zhuǎn)變④在齊曼看來，學(xué)院科學(xué)具有非功利性、強(qiáng)調(diào)自由探索、科研經(jīng)費(fèi)匱乏或資助強(qiáng)度低、科學(xué)理想精神氣質(zhì)純粹性等特點(diǎn)，后學(xué)院科學(xué)則具有大科學(xué)時(shí)代的集體化、對(duì)效用的關(guān)注、科學(xué)政策的強(qiáng)烈影響、產(chǎn)業(yè)化、官僚化等特點(diǎn)。［5］10-15，科技創(chuàng)新的知識(shí)生產(chǎn)模式日益呈現(xiàn)依市場(chǎng)原則進(jìn)行組織與實(shí)踐的產(chǎn)業(yè)化（或稱“產(chǎn)業(yè)科學(xué)”）傾向。不過從學(xué)院科學(xué)、后學(xué)院科學(xué)再到民生科技，其知識(shí)內(nèi)涵雖無截然分明界限，但其科技價(jià)值觀卻經(jīng)由從與價(jià)值無涉的純粹科學(xué)到追求財(cái)富增長(zhǎng)的功利科學(xué)，再進(jìn)一步發(fā)展到滿足大眾現(xiàn)實(shí)生活需要、追求群體幸福和諧的人性化科技［8］。就交通科技創(chuàng)新而言，產(chǎn)業(yè)科學(xué)因受制于產(chǎn)業(yè)資本而呈追求利潤(rùn)最大化傾向，難免與城市交通尋求公益性、普惠性的發(fā)展宗旨存在價(jià)值張力乃至精神背離。通常，“政府主導(dǎo)的科技活動(dòng)旨在提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)；企業(yè)主導(dǎo)的科技活動(dòng)追求利潤(rùn)最大化；政府與企業(yè)共同主導(dǎo)的科技活動(dòng)則要兼顧經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效應(yīng)”［5］21。因而，城市交通如果要經(jīng)由滿足公共產(chǎn)品供給（例如公共交通服務(wù)）等民生需求而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，其交通科技創(chuàng)新成果作為民生科技產(chǎn)品的供給就難以僅僅依賴產(chǎn)業(yè)科技，勢(shì)必還有賴政府在某種限度上的主導(dǎo)作用，或至少是在政府積極引導(dǎo)與干預(yù)下充分發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新主體作用。

二、城市交通發(fā)展及其科技創(chuàng)新民生化的法治基準(zhǔn)

城市交通發(fā)展及其科技創(chuàng)新民生化導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)與否，往往有賴其交通科技創(chuàng)新中政府主導(dǎo)行為及其科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化能否及在何種法治程度為市民交通便捷出行切實(shí)提供平等而自由的權(quán)利保障，有效破解其交通科技創(chuàng)新所致人權(quán)悖論，進(jìn)而積極促進(jìn)城市交通發(fā)展中的有關(guān)人權(quán)實(shí)現(xiàn)并抑制其妨礙影響，這正是判定城市交通發(fā)展及其科技創(chuàng)新民生化的法治基準(zhǔn)的關(guān)鍵。

一方面，交通科技創(chuàng)新民生化有助于確保交通可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而對(duì)諸如平等權(quán)、自由權(quán)、社會(huì)權(quán)等公民權(quán)利保障與實(shí)現(xiàn)在很大程度上有其促進(jìn)作用。首先，城市交通發(fā)展可藉此促進(jìn)平等權(quán)的保障與實(shí)現(xiàn)及其形式與實(shí)質(zhì)的相統(tǒng)一。譬如，城市交通道路設(shè)置公交優(yōu)先通行的標(biāo)志標(biāo)線，再配以遠(yuǎn)程電子監(jiān)控裝置，這種體現(xiàn)交通科技創(chuàng)新民生化的措施有助于廣大城市居民在城市交通資源配置中平等實(shí)現(xiàn)惠益共享。再如，城市交通道路或交通設(shè)施中專門為殘障人員設(shè)置安全通道或防護(hù)裝置，這種體現(xiàn)便民措施的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有助于確保特殊群體對(duì)城市交通資源的使用在實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)平等分享。其次，城市交通發(fā)展可藉此促進(jìn)自由權(quán)的保障與實(shí)現(xiàn)及在更大范圍更高層次上的展開。譬如，城市交通信號(hào)燈“綠波帶”①城市交叉口信號(hào)“綠波帶”控制指計(jì)算車輛通過某路段時(shí)間，再對(duì)各路口紅綠燈信號(hào)協(xié)調(diào)，車輛通過時(shí)能連續(xù)獲得一路綠燈的技術(shù)。它是伴隨著城市交通可持續(xù)發(fā)展趨勢(shì)而出現(xiàn)的，注重以人為本、人與自然和諧的“交通安寧”為指導(dǎo)思想。參見http：／／baike.baidu.com／view／1577881.htm？fr＝wordsearch（2014-04-20訪問）通行的技術(shù)創(chuàng)新與運(yùn)用，城市軌道交通以及城際間軌道交通的技術(shù)開發(fā)與普及，既極大滿足了個(gè)體出行中的自由價(jià)值需求，也為城市區(qū)域的擴(kuò)張與人際領(lǐng)域的擴(kuò)大提供了便捷通道與渠道，從而使人們的自由權(quán)保障與實(shí)現(xiàn)不僅在“量”方面有所提升，而且在“質(zhì)”方面也有所突破。再次，城市交通發(fā)展可藉此促進(jìn)社會(huì)權(quán)的保障與實(shí)現(xiàn)。譬如，通過增加以民生為導(dǎo)向的交通科技創(chuàng)新財(cái)政投入與多元化經(jīng)營(yíng)而改善公共交通運(yùn)輸運(yùn)力供給，在促進(jìn)城市交通可持續(xù)發(fā)展之時(shí)也對(duì)諸如生存權(quán)、工作權(quán)、受教育權(quán)等社會(huì)權(quán)的保障與實(shí)現(xiàn)帶來工具性價(jià)值，從而改善居民生存條件以使之得到適足生活水準(zhǔn)權(quán)保障，改善居民工作環(huán)境，擴(kuò)大其擇業(yè)范圍，保障其學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)權(quán)、學(xué)習(xí)條件權(quán)和學(xué)習(xí)成功權(quán)等。

另一方面，值得注意的是，科技發(fā)展進(jìn)程往往難免伴隨人權(quán)悖論。交通科技創(chuàng)新促進(jìn)與保障了某些主體的人權(quán)實(shí)現(xiàn)，但也會(huì)妨礙甚至危害另一部分人的人權(quán)實(shí)現(xiàn)。譬如，近代工業(yè)革命以來蒸汽機(jī)、燃油機(jī)、電動(dòng)機(jī)等機(jī)器工具不斷提升著交通運(yùn)力、運(yùn)能與運(yùn)速，汽車技術(shù)發(fā)明創(chuàng)新既給人類帶來盡情享受建基于滾滾車輪上的自由權(quán)實(shí)現(xiàn)的極速快感，卻也給人們帶來因其高速運(yùn)輸工具所致的生命健康權(quán)乃至環(huán)境權(quán)侵害的潛在風(fēng)險(xiǎn)。再者，城市交通的阡陌縱橫交錯(cuò)勢(shì)必需要借助道路標(biāo)志標(biāo)線設(shè)置再配以“綠燈行，紅燈?！钡慕煌夹g(shù)規(guī)則運(yùn)用，基于公共利益所需或緊急狀態(tài)所致的警車、消防車等優(yōu)先通行權(quán)的行使，這為城市居民在交通通行方面的自由權(quán)實(shí)現(xiàn)劃定了法治秩序邊界，由此帶來個(gè)體自由保障與限制、本人自由實(shí)現(xiàn)與他人自由行使等之間的矛盾與沖突。此外，基于個(gè)體財(cái)富分配差異的汽車的保有與使用的機(jī)會(huì)不均則會(huì)帶來對(duì)平等權(quán)保障的侵蝕性影響，而基于城市軌道交通技術(shù)實(shí)施的城市交通發(fā)展則往往牽涉大量居民房屋拆遷而帶來對(duì)公民住房權(quán)等公民社會(huì)權(quán)的直接侵害與潛在威脅。再如，伴隨移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)發(fā)展而誕生的打車軟件的運(yùn)用固然有助于市民交通出行方面的自由權(quán)實(shí)現(xiàn)，卻也會(huì)帶來某些群體（如老年或殘障群體）交通資源分享方面的平等權(quán)實(shí)現(xiàn)障礙?？梢?，城市交通發(fā)展及其交通科技創(chuàng)新往往對(duì)平等權(quán)、自由權(quán)、社會(huì)權(quán)等人權(quán)的實(shí)現(xiàn)既有積極促進(jìn)作用又有消極妨礙影響，由此引發(fā)所謂科技發(fā)展進(jìn)程中的人權(quán)悖論。

要解決交通科技創(chuàng)新中的人權(quán)悖論，便須基于城市交通可持續(xù)發(fā)展視角確立交通科技創(chuàng)新民生化的法治實(shí)現(xiàn)進(jìn)路，有效提升城市交通發(fā)展及其科技創(chuàng)新對(duì)有關(guān)人權(quán)實(shí)現(xiàn)的積極促進(jìn)作用并抑制其妨礙影響。為此，其一，要落實(shí)國(guó)家在城市交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃發(fā)展方面的政府義務(wù)履行。改善城市交通基礎(chǔ)設(shè)施以大力發(fā)展公共交通往往有賴于政府的積極作為?；诜ㄖ我x，國(guó)家公權(quán)力的行使往往需秉持法無明文授權(quán)不可為的原則，不過，政府在城市公共交通發(fā)展等民生服務(wù)中發(fā)揮其積極作用有賴于法治層面確立政府對(duì)民生權(quán)利的實(shí)現(xiàn)負(fù)有尊重、保護(hù)和給付的義務(wù)。例如，對(duì)智能交通科技創(chuàng)新領(lǐng)域某些“共性技術(shù)”②共性技術(shù)是指在很多領(lǐng)域內(nèi)已經(jīng)或未來可能被廣泛采用，其研發(fā)成果可共享并對(duì)一個(gè)產(chǎn)業(yè)或多個(gè)產(chǎn)業(yè)及企業(yè)產(chǎn)生深刻影響的一類技術(shù)；也有認(rèn)為共性技術(shù)是對(duì)整個(gè)行業(yè)或產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平、產(chǎn)業(yè)質(zhì)量和生產(chǎn)效率都會(huì)發(fā)揮迅速帶動(dòng)作用，具有巨大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的一類技術(shù)。例如“無線射頻識(shí)別”（Radio Frequency Ⅰdentification，簡(jiǎn)稱 RFⅠD）及其“智能交通系統(tǒng)”（Ⅰntelligent Transportation System，簡(jiǎn)稱ⅠTS）等技術(shù)創(chuàng)新成果，RFⅠD技術(shù)用于不停車收費(fèi)ETC系統(tǒng)有助于管理高峰期進(jìn)出城車輛以緩解交通擁堵。，其科技創(chuàng)新成果能否作為公共產(chǎn)品而在交通運(yùn)輸領(lǐng)域得以順利推廣應(yīng)用，往往離不開包括政府采購(gòu)、產(chǎn)業(yè)扶持、稅收優(yōu)惠等一系列服務(wù)民生的政策導(dǎo)向作用，如此方能有效服務(wù)城市交通可持續(xù)發(fā)展需要。其二，要規(guī)范國(guó)家在城市交通基礎(chǔ)設(shè)施資源分配方面的政府權(quán)力行使。民生科技發(fā)展需解決重大科技政策制定與決策、重大工程項(xiàng)目的立項(xiàng)與審議如何有效落實(shí)公眾參與的制度化、法制化的問題［8］。就交通科技創(chuàng)新而言，其政府行為的作出，既要維護(hù)城市居民對(duì)城市交通規(guī)劃發(fā)展的決策參與權(quán)并有效構(gòu)建其異議表達(dá)機(jī)制，也要規(guī)范政府治理城市交通秩序的行政行為并有效避免其政府行為對(duì)公共交通服務(wù)市場(chǎng)的過度干預(yù)。以打車軟件這類智能交通科技創(chuàng)新成果的運(yùn)用為例，能否本著融合行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，創(chuàng)新電召建設(shè)模式，提高平臺(tái)運(yùn)作效率理念，在保證信息共享、安全可控前提下，充分遵循“政府監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)營(yíng)”的合作原則①2013年8月北京市交通委員會(huì)運(yùn)輸管理局遵照“統(tǒng)一管理、行業(yè)備案、聯(lián)合調(diào)派、公平競(jìng)爭(zhēng)、方便乘客”監(jiān)管原則，出臺(tái)《北京市出租汽車手機(jī)電召服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》，建立出租車統(tǒng)一電召平臺(tái)，有效規(guī)范電召行業(yè)市場(chǎng)秩序。參見新華網(wǎng)江蘇頻道聯(lián)合東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心“互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代‘打車軟件’的政府監(jiān)管之道”研討會(huì)紀(jì)要。http：／／www.js.xinhuanet.com／jsstatics／2014／zhuanti／dcrj／indexhlwdc.html（2014-04-19訪問）。，廣泛吸納企業(yè)、司機(jī)與乘客各方的訴求與意見，以民生保障為價(jià)值導(dǎo)向，基于依法行政的底線中立監(jiān)管思路，有效破解打車軟件運(yùn)用中因企業(yè)、司機(jī)與乘客之多元利益博弈所致的人權(quán)悖論，乃是判定其政府監(jiān)管的法治成效之關(guān)鍵所在。

三、城市交通發(fā)展及其科技創(chuàng)新民生化實(shí)現(xiàn)的法治進(jìn)路

以民生為導(dǎo)向的交通科技創(chuàng)新在助推城市交通可持續(xù)發(fā)展中，離不開政府在法治框架內(nèi)積極作為地為民生權(quán)利的實(shí)現(xiàn)承擔(dān)尊重、保護(hù)和給付等義務(wù)，規(guī)范政府在城市交通發(fā)展規(guī)劃及科技創(chuàng)新平臺(tái)打造中的權(quán)力行使，從而為其在宏觀調(diào)控及其市場(chǎng)資源配置中有效發(fā)揮作用打造良好法治基礎(chǔ)。

首先，政府要圍繞城市交通可持續(xù)發(fā)展規(guī)范交通科技創(chuàng)新規(guī)劃指導(dǎo)。如美國(guó)早在1991年頒布《陸上綜合運(yùn)輸效率法案》，聲明政府從提高運(yùn)輸效率著手，以現(xiàn)有交通設(shè)施為基礎(chǔ)，應(yīng)用現(xiàn)代科技和管理手段，最大限度發(fā)揮效益促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國(guó)2005年頒布《公路水路交通中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》明確了交通科技發(fā)展戰(zhàn)略的六大重點(diǎn)研發(fā)領(lǐng)域②這六大重點(diǎn)研究領(lǐng)域包括，智能化數(shù)字交通管理技術(shù)、特殊自然環(huán)境下工程建養(yǎng)技術(shù)、一體化運(yùn)輸技術(shù)、交通科學(xué)決策支持技術(shù)、交通安全保障技術(shù)、綠色交通技術(shù)。，50個(gè)交通科技主要研發(fā)方向和200多個(gè)研發(fā)重點(diǎn)，提出其交通科技發(fā)展目標(biāo)，明確交通科技創(chuàng)新體系建設(shè)等重點(diǎn)任務(wù)，確立交通科技發(fā)展規(guī)劃實(shí)施方案及其保障措施。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》（國(guó)發(fā)［2010］32號(hào)），我國(guó)2011年12月編制完成《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類目錄》，除新能源汽車及單獨(dú)編制的物聯(lián)網(wǎng)③該分類目錄下設(shè)7個(gè)門類，34個(gè)大類、152個(gè)中類、470個(gè)小類、332個(gè)次小類，共包含721種產(chǎn)品。目錄列舉作為物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用類產(chǎn)品之一的智能交通產(chǎn)品包括以信息的收集、處理、發(fā)布、交換、分析、利用為主線，為交通參與者提供多樣性的服務(wù)的相關(guān)產(chǎn)品，包括數(shù)字視頻光端機(jī)、線圈式交通量調(diào)查設(shè)備、智能交通信號(hào)控制機(jī)、視頻闖紅燈自動(dòng)記錄系統(tǒng)、交通信號(hào)采集器、網(wǎng)絡(luò)傳輸視頻監(jiān)控、車載硬盤錄像機(jī)等。等產(chǎn)業(yè)之外，節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、高端裝備制造、新能源、新材料等諸多產(chǎn)業(yè)都與交通科技創(chuàng)新密切相關(guān)。此外，國(guó)務(wù)院2013年初發(fā)布《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》，要求各地各部門樹立優(yōu)先發(fā)展理念，加快轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式，突出城市公共交通的公益屬性，將公共交通發(fā)展放在城市交通發(fā)展的首要位置，著力提升城市公共交通保障水平，形成城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的新格局，具體包括：（1）大城市公交出行比例要達(dá)60%，（2）優(yōu)先保障公交設(shè)施用地，（3）逐步形成公交優(yōu)先通行網(wǎng)絡(luò)，（4）價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制增強(qiáng)吸引力等四項(xiàng)要求［1］。不過，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，如何有效推進(jìn)市場(chǎng)化改革又恰當(dāng)減少政府對(duì)資源的直接配置，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，既使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用又更好發(fā)揮政府作用，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位等問題［9］，依然迫在眉睫。

例如，隨著2013年5月國(guó)務(wù)院取消和下放一批行政審批項(xiàng)目，城市軌道交通項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限下放至省級(jí)投資主管部門，城市軌道交通建設(shè)潮隨之在各地陸續(xù)興起④據(jù)央廣網(wǎng)（cnr.cn）《央廣財(cái)經(jīng)評(píng)論》報(bào)道，目前獲批軌道交通建設(shè)規(guī)劃的36個(gè)城市幾乎囊括最主要一二線城市，預(yù)計(jì)到2020年全國(guó)擁有軌道交通的城市將達(dá)50個(gè)，總里程達(dá)近6000公里，投資將達(dá)4萬億元。但專家認(rèn)為，因城軌交通投資巨大，回收成本期很長(zhǎng)，即便京、滬等大城市地鐵也處虧損狀態(tài)，只有人口在二三百萬人以上大區(qū)域城市擁有充足財(cái)政和土地升值開發(fā)空間，開展城軌建設(shè)才不致給地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展造成很大財(cái)政負(fù)擔(dān)，國(guó)家建設(shè)部、發(fā)改委等中央政府部門要從源頭嚴(yán)格規(guī)劃并從嚴(yán)控制地鐵建設(shè)，加強(qiáng)城軌建設(shè)的項(xiàng)目評(píng)估，使城軌交通發(fā)展服務(wù)于民并防控因下放城軌建設(shè)審批權(quán)所蘊(yùn)藏的融資風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。參見楊雁霞《專家：建設(shè)城市軌道交通須量力而行，勿給后人留財(cái)政隱憂》。http：／／finance.cnr.cn／jjpl／201405／t20140514＿515510572.shtml（2014-05-1訪問）。隨著財(cái)政部發(fā)布《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》和十省市地方政府試點(diǎn)債券自發(fā)自還獲批，問題更顯突出。參見趙婧《十省市試點(diǎn)地方債自發(fā)自還》。http：／／finance.people.com.cn／n／2014／0522／c1004-25048215.html（2014-05-1訪問）。但在優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)思想下，地方政府既要穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)，又要推動(dòng)城市交通可持續(xù)發(fā)展，其交通科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)以民生為導(dǎo)向還有待強(qiáng)化法治政府建設(shè)，確保其履行監(jiān)管職責(zé)以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。其實(shí)，政府下放城軌交通規(guī)劃審批權(quán)時(shí)，也要確保市民對(duì)城市交通規(guī)劃治理行使其參與、表達(dá)、知情、監(jiān)督等權(quán)利，避免審批權(quán)下放后地方政府盲目發(fā)展公共交通以致背離其服務(wù)民生的宗旨。為此，亟待暢通公眾對(duì)城市交通發(fā)展及其科技創(chuàng)新的資訊索取與交流渠道，為其服務(wù)民生奠定法治基礎(chǔ)。如美國(guó)曾于上世紀(jì)60年代大幅修改《聯(lián)邦行政程序法》，隨之出臺(tái)《信息自由法》確立政府信息以公開為原則、以不公開為例外之規(guī)定，有效確保民眾對(duì)政府關(guān)于城市交通發(fā)展規(guī)劃及其科技創(chuàng)新的資訊資料（除敏感信息外）享有獲取權(quán)（Right of Access）。我國(guó)2008年施行的《政府信息公開條例》也就政府信息公開的原則、范圍、方式與程序、監(jiān)督與保障等作出相應(yīng)規(guī)定，但其關(guān)于公民知情權(quán)和政府信息“以公開為原則，不公開為例外”原則的缺失，不僅極大影響其法案實(shí)施效果①《政府信息公開條例》立法缺失主要在于，一是有關(guān)政府信息公開界限的規(guī)定過于模糊而不利于公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，二是設(shè)定“須有特殊需要”的申請(qǐng)政府信息，限制了公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，三是舉報(bào)和第三人異議制度過于簡(jiǎn)陋，影響其法案的有效實(shí)施。，也極為不利于城市交通發(fā)展規(guī)劃中公眾參與權(quán)等權(quán)利的行使。因而，城市交通實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展及其科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)以民生為導(dǎo)向，亟待完善行政程序及政府信息公開立法等法制建設(shè)，依法規(guī)范政府決策以使公共交通優(yōu)先發(fā)展真正服務(wù)于民生需求。

其次，政府要圍繞城市交通可持續(xù)發(fā)展搭建交通科技創(chuàng)新平臺(tái)工作。交通科技創(chuàng)新平臺(tái)搭建有賴于國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)。西方學(xué)者自1980年代基于系統(tǒng)范式提出了國(guó)家創(chuàng)新體系理論②科技創(chuàng)新模式在上世紀(jì)先后經(jīng)歷了科學(xué)推動(dòng)與技術(shù)驅(qū)動(dòng)模式（50至60年代）、市場(chǎng)拉動(dòng)模式（60至70年代），直至1987年英國(guó)學(xué)者克里斯托弗·弗里曼在《技術(shù)政策與經(jīng)濟(jì)績(jī)效：日本國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)》中分析提出了國(guó)家創(chuàng)新體系模式（80至90年代）。參見尚勇主編《當(dāng)今世界技術(shù)創(chuàng)新與科技成果轉(zhuǎn)化》，科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社，1999。。據(jù)國(guó)家創(chuàng)新體系理論模型，除科學(xué)研究推動(dòng)以外，創(chuàng)新還有賴良好的政企關(guān)系及其和諧的社會(huì)文化氛圍，需發(fā)揮國(guó)家政策導(dǎo)向與產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)功能?？萍紕?chuàng)新體系便需要由以政府為主導(dǎo)的行政管理體系、以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系、以高?？蒲性核鶠橹髁Φ模茖W(xué)）知識(shí)創(chuàng)新體系、以科技服務(wù)組織為中介的科技擴(kuò)散體系等協(xié)同運(yùn)作而構(gòu)成。如美國(guó)交通科技創(chuàng)新體系便是由大學(xué)交通科研機(jī)構(gòu)、國(guó)家交通科研中心和交通協(xié)（學(xué)）會(huì)構(gòu)成［10］。受益于1980年《拜杜法案》與《史帝文森法案》等激勵(lì)技術(shù)轉(zhuǎn)移政策法令積極影響，其大學(xué)交通科研機(jī)構(gòu)獲政府特許而擁有交通領(lǐng)域科研成果產(chǎn)權(quán)，成為全美交通科技創(chuàng)新的中堅(jiān)力量③如：美國(guó)西北大學(xué)運(yùn)輸中心自1954年成立以來一直致力于國(guó)內(nèi)外運(yùn)輸及物流系統(tǒng)的教學(xué)和研發(fā)工作。其各種跨學(xué)科運(yùn)輸項(xiàng)目為未來的運(yùn)輸管理、物流管理和運(yùn)營(yíng)、工程技術(shù)、生產(chǎn)、咨詢、研究等領(lǐng)域培養(yǎng)行業(yè)帶頭人。參見“美國(guó)西北大學(xué)運(yùn)輸中心”網(wǎng)頁(yè)資料，網(wǎng)址：http／／nutcweb.tpc.nwu.edu／（2014-05-7訪問）。；其國(guó)家交通研究中心因規(guī)模龐大且研發(fā)經(jīng)費(fèi)充足而成為擔(dān)當(dāng)交通運(yùn)輸研究重任的重鎮(zhèn)④如：綜合性國(guó)家公路研究中心——Turner-Fairbank公路研究中心，是美國(guó)聯(lián)邦公路管理局主要的研發(fā)和商業(yè)技術(shù)服務(wù)中心，為聯(lián)邦公路管理局和全世界公路行業(yè)提供最先進(jìn)的有關(guān)公路技術(shù)的研發(fā)。該中心注重采用更為經(jīng)濟(jì)、符合環(huán)保要求的設(shè)計(jì)方案和施工質(zhì)量控制，開發(fā)更為耐久性的材料來解決復(fù)雜的技術(shù)問題。參見“Tuner-Fairbank公路研究中心”網(wǎng)頁(yè)資料，網(wǎng)址：http／／www.volpe.dot.gov／（2014-05-7訪問）。；其交通協(xié)（學(xué)）會(huì)乃是為業(yè)內(nèi)提供學(xué)術(shù)交流、信息發(fā)布、聯(lián)合開發(fā)且在交通科研方面享有重要地位的民間非盈利服務(wù)機(jī)構(gòu)⑤如：美國(guó)專業(yè)最全的行業(yè)協(xié)會(huì)——美國(guó)運(yùn)輸研究委員會(huì)（TRB），成立于1920年，是一個(gè)民間的非盈利運(yùn)輸科研機(jī)構(gòu)，現(xiàn)為國(guó)家科學(xué)院和工程科學(xué)院所屬國(guó)家研究委員會(huì)的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)。其主要任務(wù)是組織進(jìn)行運(yùn)輸方面的研究和信息傳播。該協(xié)會(huì)每年舉行年會(huì)介紹、討論和發(fā)表科研成果。每年出版發(fā)行的科技報(bào)告數(shù)達(dá)1000多份。參見“美國(guó)運(yùn)輸研究委員會(huì)”網(wǎng)頁(yè)資料，網(wǎng)址：http／／www.nas.edu／trb（2014-05-7訪問）。。我國(guó)近年來的科技發(fā)展規(guī)劃及其政策法制建設(shè)也為城市交通發(fā)展及其科技創(chuàng)新民生導(dǎo)向的實(shí)現(xiàn)奠定了良好基礎(chǔ)。例如2008年國(guó)務(wù)院《國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》強(qiáng)調(diào)要以國(guó)家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向?qū)ΠìF(xiàn)代交通等支撐我國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行超前部署以掌握一批核心技術(shù)的專利。不過，由于交通科技創(chuàng)新民生導(dǎo)向的實(shí)現(xiàn)還往往涉及龐大的人力資源調(diào)配、財(cái)力資源投入及信息資源流通，其投入、產(chǎn)出及其成果轉(zhuǎn)化還有賴于政府采購(gòu)、產(chǎn)業(yè)扶持、稅收優(yōu)惠等促進(jìn)民生的政策導(dǎo)向發(fā)揮綜合效應(yīng)。

以“智能交通系統(tǒng)”（簡(jiǎn)稱ⅠTS）⑥智能交通系統(tǒng)（Ⅰntelligent Transport System，簡(jiǎn)稱ⅠTS）是將先進(jìn)的信息技術(shù)、通訊技術(shù)、傳感技術(shù)、控制技術(shù)以及計(jì)算機(jī)技術(shù)等有效地集成運(yùn)用于整個(gè)交通運(yùn)輸管理體系，而建立起的一種在大范圍內(nèi)、全方位發(fā)揮作用的，實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確、高效的綜合的運(yùn)輸和管理系統(tǒng)。參見“百度百科”http：／／baike.baidu.com／view／1488750.htm？fr＝aladdin（2014-09-20訪問）。以及“無線射頻識(shí)別”（簡(jiǎn)稱RFⅠD）⑦無線射頻識(shí)別（Radio Frequency Ⅰdentification，簡(jiǎn)稱RFⅠD）是一種通信技術(shù)，可f通過無線電訊號(hào)識(shí)別特定目標(biāo)并讀寫相關(guān)數(shù)據(jù)，而無需識(shí)別系統(tǒng)與特定目標(biāo)之間建立機(jī)械或光學(xué)接觸。RFⅠD技術(shù)用于不停車收費(fèi)ETC系統(tǒng)有助管理高峰期進(jìn)出城車輛以緩解交通擁堵。運(yùn)輸管理方面采用射頻識(shí)別技術(shù)，只需在貨物的外包裝上的安裝電子標(biāo)簽，在運(yùn)輸檢查站或中轉(zhuǎn)站設(shè)置閱讀器，就可實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的可視化管理。同時(shí)貨主可以根據(jù)權(quán)限，訪問在途可視化網(wǎng)頁(yè)，了解貨物的具體位置，有助有效提高物流企業(yè)的服務(wù)水平。參見“百度百科”http：／／baike.baidu.com／subview／531097／13865303.htm？from＿id（2014-09-20訪問）。等技術(shù)的產(chǎn)生及其在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的推廣應(yīng)用為例，前者由于高新技術(shù)密集且產(chǎn)業(yè)鏈廣泛，在關(guān)鍵核心技術(shù)突破、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)鏈整合、市場(chǎng)培育等制約技術(shù)推廣應(yīng)用的瓶頸問題上，都有賴于政府政策法規(guī)引導(dǎo)與支持［11］；而后者作為新興技術(shù)因其技術(shù)推廣面臨認(rèn)知度、施行成本、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化等問題而面臨挑戰(zhàn)，在政府投入的推動(dòng)與政府需求的拉動(dòng)等方面出臺(tái)相應(yīng)刺激政策，往往能對(duì)其技術(shù)創(chuàng)新的擴(kuò)散引起顯著的正向影響，而政府通過稅費(fèi)優(yōu)惠及信息基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)而增加公共產(chǎn)品供給則對(duì)公眾接納其技術(shù)推廣應(yīng)用成果產(chǎn)生誘致性影響［12］。例如，德國(guó)自20世紀(jì)90年代末以來將改善民生作為其科技政策重點(diǎn)，近幾十年通過戰(zhàn)略項(xiàng)目研究模式輸出高速列車和磁懸浮列車等交通技術(shù)，于1997年正式啟動(dòng)以諸如有關(guān)“人口稠密區(qū)交通系統(tǒng)的改善”等為重點(diǎn)研究領(lǐng)域的交通科技創(chuàng)新戰(zhàn)略項(xiàng)目計(jì)劃。2007年德國(guó)聯(lián)邦內(nèi)閣通過《2006-2009年德國(guó)高技術(shù)戰(zhàn)略》進(jìn)展報(bào)告，政府據(jù)此又于2010年發(fā)布《2020高科技戰(zhàn)略》，確立其支持涉及交通運(yùn)輸領(lǐng)域的民生科技發(fā)展的行動(dòng)路線等［13］。具體包括，研究開發(fā)通信和交通管理系統(tǒng)以及交通安全的物流系統(tǒng)，推動(dòng)引進(jìn)或建設(shè)智能基礎(chǔ)設(shè)施（如智能能源網(wǎng)絡(luò)），為通信、導(dǎo)航、計(jì)費(fèi)以及電動(dòng)車電池等方面的需求提供技術(shù)支持，規(guī)劃設(shè)計(jì)未來可實(shí)現(xiàn)的安全可靠的總體交通系統(tǒng)，推進(jìn)普遍使用歐洲伽利略導(dǎo)航系統(tǒng)。

四、結(jié) 語

我國(guó)城市交通要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，首先需要確立交通科技創(chuàng)新民生化導(dǎo)向，以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步明確其民生化導(dǎo)向的法治基準(zhǔn)，并據(jù)此基準(zhǔn)既規(guī)范政府在城市交通發(fā)展規(guī)劃及科技創(chuàng)新平臺(tái)打造中的權(quán)力行使，又積極發(fā)揮政府在城市交通發(fā)展規(guī)劃及科技創(chuàng)新民生化實(shí)現(xiàn)中的公共服務(wù)與宏觀管理監(jiān)督職能，通過構(gòu)筑以交通行政管理機(jī)構(gòu)為創(chuàng)新主導(dǎo)、以交通建設(shè)與運(yùn)輸企業(yè)為創(chuàng)新主體、以交通科研院所與高校為創(chuàng)新主力、以交通科技服務(wù)中介為創(chuàng)新信息交流橋梁與成果擴(kuò)散紐帶的“官產(chǎn)學(xué)研商”合作機(jī)制，共同促進(jìn)交通科技創(chuàng)新民生化的實(shí)現(xiàn)。

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