徐智華，鄧 娜

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073）

一、工傷保險(xiǎn)基金先行支付的涵義和構(gòu)成要件

（一）工傷保險(xiǎn)基金先行支付的涵義。

工傷保險(xiǎn)基金先行支付這一概念的首次出現(xiàn)是在《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十一條和第四十二條的規(guī)定中，該制度的建立是為了更好地保障工傷職工的合法權(quán)益，使工傷職工能夠得到及時(shí)的救助。然而，法律只規(guī)定了先行支付這一制度，并未就先行支付的概念做出具體的規(guī)定與說(shuō)明。為了更好地發(fā)揮先行支付制度的積極作用，筆者認(rèn)為有必要在理論上對(duì)其概念進(jìn)行明確界定。

根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》及《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》的規(guī)定可以得出，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)屬于工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的義務(wù)主體，先行支付的內(nèi)容為工傷保險(xiǎn)待遇，請(qǐng)求先行支付的權(quán)利主體為工傷職工及其近親屬，應(yīng)當(dāng)支付工傷保險(xiǎn)待遇的第一義務(wù)主體為未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位以及導(dǎo)致工傷發(fā)生的第三人。因而，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的先行支付義務(wù)屬于一種無(wú)利益基礎(chǔ)的支付，這種支付無(wú)疑是一種墊付性支付，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)履行先行支付義務(wù)后必然獲得追償?shù)臋?quán)利。因此，工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的內(nèi)涵不僅包括先行支付，還應(yīng)包括追償，先行支付完成后必然出現(xiàn)相應(yīng)的追償關(guān)系。

綜上所述，工傷保險(xiǎn)基金先行支付是指在發(fā)生法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由用人單位或第三人向工傷職工支付工傷保險(xiǎn)待遇而其不支付的情形下，經(jīng)過(guò)工傷職工及其近親屬的申請(qǐng)，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付，先行支付后可以向用人單位或第三人進(jìn)行追償?shù)闹贫取?/p>

（二）工傷保險(xiǎn)基金先行支付的構(gòu)成要件。

根據(jù)前面有關(guān)先行支付概念的論述可以得出，構(gòu)成工傷保險(xiǎn)基金先行支付的要素主要包括以下幾個(gè)方面:1.先行支付的主體是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；2.必須發(fā)生法律規(guī)定的由工傷保險(xiǎn)基金先行支付的情形（包括未依法繳納保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位不支付及造成工傷發(fā)生的第三人不支付兩種類型）；3.受害職工必須被認(rèn)定為屬于工傷；4.必須經(jīng)過(guò)工傷職工及其近親屬的申請(qǐng)；5.因用人單位不支付而進(jìn)行先行支付的支付范圍是工傷保險(xiǎn)待遇，而因第三人導(dǎo)致的工傷所履行的先行支付范圍僅僅包括工傷醫(yī)療費(fèi)用；6.社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)履行先行支付義務(wù)后有權(quán)向用人單位及第三人追償。

二、工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度存在的缺陷及分析

（一）先行支付的行使條件不夠明確。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱暫行辦法）頒布以來(lái)，我國(guó)有部分地區(qū)已經(jīng)就細(xì)化工傷保險(xiǎn)基金先行支付實(shí)施的程序及內(nèi)容出臺(tái)了相關(guān)的管理辦法，但總體上看，明確接受并貫徹實(shí)施這一制度的地區(qū)只是少數(shù)，該制度的實(shí)施在大部分地區(qū)遇到了較大的困難。這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因之一即工傷保險(xiǎn)基金先行支付的行使條件難以明確，增加了實(shí)踐中的操作難度。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》只是籠統(tǒng)地提出了第四十一條和第四十二條規(guī)定的工傷保險(xiǎn)基金先行支付的兩種適用情形，并未就其具體的行使要件做出明確規(guī)定，需要結(jié)合工傷保險(xiǎn)立法原意，對(duì)其進(jìn)行分析。《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》雖然對(duì)先行支付的行使條件做出了進(jìn)一步地細(xì)化規(guī)定，如申請(qǐng)的主體為職工或其近親屬，用人單位不支付的具體情形等，但是仍然未解決因規(guī)定不明確而難以操作的問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善立法規(guī)定。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行立法有關(guān)工傷保險(xiǎn)基金先行支付的行使條件規(guī)定存在以下幾個(gè)方面的不足。

1.申請(qǐng)主體稱謂不統(tǒng)一。

根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)基金先行支付的主體為職工或其近親屬，《工傷保險(xiǎn)條例》與《社會(huì)保險(xiǎn)法》也都將工傷保險(xiǎn)的參保主體規(guī)定為“職工”。然而《勞動(dòng)法》與《勞動(dòng)合同法》有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定中所使用的稱謂為“勞動(dòng)者”，“職工”與“勞動(dòng)者”所代表的對(duì)象是否屬于同一范圍法律并未做出說(shuō)明。這不僅給司法實(shí)踐帶來(lái)困擾，也造成法律用語(yǔ)的不一致，影響法律的嚴(yán)肅性。

2.“不支付”和“無(wú)法確定”缺乏認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《暫行辦法》對(duì)工傷保險(xiǎn)基金先行支付適用的情形均分為兩類：未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位不支付工傷保險(xiǎn)待遇和因第三人原因造成工傷，第三人不支付工傷醫(yī)療費(fèi)或無(wú)法確定第三人的。根據(jù)上述法律法規(guī)規(guī)定可以得出，能否適用先行支付制度的一個(gè)重要前提條件是用人單位不支付或者第三人不支付或無(wú)法確定第三人。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)何為不支付或者無(wú)法確定的情形并未做出相關(guān)規(guī)定，缺乏具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與程序，使得司法實(shí)踐難以操作，并在標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定上產(chǎn)生了分歧。《暫行辦法》較《社會(huì)保險(xiǎn)法》有了一定的細(xì)化，針對(duì)用人單位不支付的情形進(jìn)行了列舉，明確規(guī)定以下幾種情形被視為用人單位不支付：（1）用人單位被依法吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記、備案的；（2）用人單位拒絕支付全部或部分費(fèi)用的；（3）依法經(jīng)仲裁或訴訟后仍不能獲得工傷保險(xiǎn)待遇，法院出具中止執(zhí)行文書(shū)的；（4）職工認(rèn)為用人單位不支付的其他情形。此外，《暫行辦法》對(duì)用人單位不支付情形的認(rèn)定還進(jìn)行了程序上的規(guī)定，如書(shū)面催告通知。

雖然《暫行辦法》較之《社會(huì)保險(xiǎn)法》而言，對(duì)“不支付”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)程序進(jìn)行了進(jìn)一步的明確，然而《暫行辦法》只針對(duì)用人單位不支付的情形做了規(guī)定，且是通過(guò)列舉形式對(duì)幾種情形進(jìn)行了確定，對(duì)列舉之外的其他應(yīng)當(dāng)視為用人單位不支付情形的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍然是空白。此外，《暫行辦法》對(duì)第三人“不支付”與“無(wú)法確定”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)程序依然沒(méi)有作出規(guī)定，第三人“不支付”是僅包括全部不支付還是也包括部分不支付不得而知。因此，《暫行辦法》并沒(méi)有解決《社會(huì)保險(xiǎn)法》有關(guān)工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度難以操作的難題。

3.先行支付的申請(qǐng)時(shí)間有待界定。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》與《暫行辦法》只規(guī)定了職工或其近親屬享有先行支付的申請(qǐng)權(quán)，卻未具體規(guī)定對(duì)該申請(qǐng)權(quán)的行使期限?！稌盒修k法》第十條規(guī)定，個(gè)人申請(qǐng)先行支付醫(yī)療費(fèi)用、工傷醫(yī)療費(fèi)或工傷保險(xiǎn)待遇，應(yīng)提交所有醫(yī)療診斷、鑒定等費(fèi)用的原始票據(jù)等證據(jù)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)保留所有證據(jù)。這一規(guī)定是否說(shuō)明申請(qǐng)人只能在所有醫(yī)療終結(jié)后才能行使工傷保險(xiǎn)基金先行支付的申請(qǐng)權(quán)？如果答案是肯定的，那么先行支付制度使工傷職工獲得及時(shí)救治的立法目的是否能夠?qū)崿F(xiàn)？如果答案是否定的，那么職工申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)基金先行支付的權(quán)利始于何時(shí)又終于何時(shí)？為了保護(hù)工傷職工的合法權(quán)益，也為了先行支付制度能夠收到好的效果，立法有必要對(duì)職工申請(qǐng)先行支付的權(quán)利期限進(jìn)行明確規(guī)定。

（二）工傷保險(xiǎn)賠償與民事侵權(quán)賠償?shù)母?jìng)合問(wèn)題。

因第三人侵權(quán)造成的工傷，導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)賠償與民事侵權(quán)損害賠償發(fā)生競(jìng)合?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》針對(duì)第三人侵權(quán)導(dǎo)致的兩種賠償競(jìng)合問(wèn)題僅規(guī)定了工傷保險(xiǎn)基金有權(quán)向第三人追償工傷醫(yī)療費(fèi)。通過(guò)法律規(guī)定可以明確得出，工傷職工從工傷保險(xiǎn)基金獲得工傷醫(yī)療費(fèi)后不能再向第三人主張工傷醫(yī)療費(fèi)的賠償。然而對(duì)于工傷醫(yī)療費(fèi)之外的其他工傷保險(xiǎn)待遇，工傷職工是否可以獲得雙份賠償，《社會(huì)保險(xiǎn)法》與《暫行辦法》均未做出明確規(guī)定。這一立法態(tài)度的不明確會(huì)導(dǎo)致司法實(shí)踐得出不一致的裁判結(jié)果，從而出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象。

（三）追償機(jī)制不健全。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定工傷保險(xiǎn)基金先行支付后獲得向未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位及第三人進(jìn)行追償?shù)臋?quán)利。然而《社會(huì)保險(xiǎn)法》只是對(duì)工傷保險(xiǎn)基金的追償權(quán)進(jìn)行了概括性的規(guī)定，對(duì)其追償?shù)木唧w程序等均未提及。在短時(shí)間內(nèi)倉(cāng)促出臺(tái)的《暫行辦法》也未對(duì)具體的追償機(jī)制做出合理的設(shè)置。根據(jù)《暫行辦法》第十三條的規(guī)定，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在向工傷職工先行支付工傷保險(xiǎn)待遇后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令用人單位在10 日內(nèi)償還，用人單位賬戶余額少于應(yīng)當(dāng)償還的數(shù)額的，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以要求其提供擔(dān)保，簽訂延期還款協(xié)議?！稌盒修k法》第十二條規(guī)定，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先行支付工傷醫(yī)療費(fèi)后，有關(guān)部門(mén)確定了第三人責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)要求第三人按照責(zé)任大小償還先行支付數(shù)額中的相應(yīng)部分。從上述規(guī)定可以得出，《暫行辦法》對(duì)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的追償僅僅規(guī)定了責(zé)令支付、簽訂協(xié)議、要求償還等方式，這些方式的強(qiáng)制力度顯然不高，且缺少切實(shí)有效的追償手段及程序，不利于工傷保險(xiǎn)基金利益的返還，進(jìn)而會(huì)阻礙工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的穩(wěn)健、可持續(xù)運(yùn)行。

（四）基金安全存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

我國(guó)工傷保險(xiǎn)基金實(shí)行以支定收、收支平衡的原則，基金主要來(lái)源于用人單位繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)、利息收入、滯納金、罰款等。由于我國(guó)工傷保險(xiǎn)的強(qiáng)制力度不高，工傷參保率低，且工傷保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)率整體水平偏低，導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)基金的收入來(lái)源并不充足。根據(jù)以支定收的原則，年末基本做到收支相抵，略有結(jié)余。據(jù)《中國(guó)人力資源和社會(huì)保障事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)在2009 年和2010年期間，工傷保險(xiǎn)基金的收入分別為240 億和270億，支出分別為156 億和179 億；年末累計(jì)結(jié)存額為404 億和547 億，結(jié)存儲(chǔ)備金分別為65 億和91億，基本做到收支相抵。[1](p47)這說(shuō)明在實(shí)行工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度之前，基金收入與支出已經(jīng)達(dá)到基本平衡的狀態(tài)，而先行支付制度是由工傷保險(xiǎn)基金墊付原本不屬于工傷保險(xiǎn)基金支付的內(nèi)容，該部分基金支出不存在對(duì)應(yīng)的基金資金收入來(lái)源。由于我國(guó)工傷保險(xiǎn)參保率不高，未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位大量存在，這就容易導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)基金支出大于收入，造成基金赤字，引發(fā)基金安全風(fēng)險(xiǎn)。

此外，如前文所述，由于我國(guó)立法并未設(shè)置健全的先行支付追償機(jī)制，容易產(chǎn)生工傷保險(xiǎn)基金先行支付的費(fèi)用無(wú)法追回的風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，不支付工傷保險(xiǎn)待遇的用人單位主要包括：被依法吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記、備案的；拒絕支付全部或部分費(fèi)用的；依法經(jīng)仲裁或訴訟后仍不能獲得工傷保險(xiǎn)待遇，法院出具中止執(zhí)行文書(shū)的。其中第一種和第三種情形本身就存在無(wú)法追回的風(fēng)險(xiǎn)，而針對(duì)用人單位拒絕支付全部或部分費(fèi)用的情形，《暫行辦法》只規(guī)定社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在3 個(gè)工作日內(nèi)向用人單位發(fā)出書(shū)面催告通知，要求其在5 個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行支付，并告知如不按時(shí)支付將由工傷保險(xiǎn)基金先行支付并取得向其追償?shù)臋?quán)利。催告程序并不具有強(qiáng)制力和威懾力，無(wú)法從源頭上減少先行支付的產(chǎn)生，從而加大了工傷保險(xiǎn)基金的支出壓力。而對(duì)于第三人侵權(quán)造成工傷的情形，先行支付的產(chǎn)生往往是因?yàn)榈谌藷o(wú)法支付工傷醫(yī)療費(fèi)用或者無(wú)法確定第三人，這種情形本身也加大了基金利益追回的難度。

總之，一方面工傷保險(xiǎn)基金支出增加，另一方面基金利益追回難度大，共同引發(fā)了基金安全風(fēng)險(xiǎn)。如果不解決基金安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，不僅無(wú)法繼續(xù)推行工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度，還會(huì)影響工傷保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行，損害依法繳納了工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位工傷職工的合法利益。

三、完善工傷保險(xiǎn)基金先行支付立法的對(duì)策及建議

（一）完善先行支付行使條件的立法規(guī)定。

1.統(tǒng)一規(guī)定先行支付的申請(qǐng)主體為勞動(dòng)者。

對(duì)于“勞動(dòng)者”與“職工”所指范圍是否一致，實(shí)踐中存在不同的看法。有學(xué)者認(rèn)為，“職工”的范圍比“勞動(dòng)者”的范圍更小，前者僅指與用人單位簽訂正式書(shū)面勞動(dòng)合同的有編制的那部分雇員，而“勞動(dòng)者”是指與用人單位存在合法勞動(dòng)關(guān)系的所有雇員，不僅包括簽訂書(shū)面勞動(dòng)合同的勞動(dòng)者，也包括與用人單位形成事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的那部分勞動(dòng)者。另有學(xué)者認(rèn)為，“職工”與“勞動(dòng)者”所指的范圍完全一致?！秳趧?dòng)合同法》第七條規(guī)定，用人單位自用工之日起即與勞動(dòng)者建立勞動(dòng)關(guān)系，用人單位應(yīng)當(dāng)建立職工名冊(cè)備查。所以從該法律規(guī)定來(lái)看兩者含義一致。筆者贊成第二種觀點(diǎn)，所謂“職工”與“勞動(dòng)者”只是稱謂不同而已，都是指與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）的自然人。但是為了保持法律用語(yǔ)的規(guī)范性、前后一致性以及維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，筆者建議將兩者統(tǒng)一規(guī)定為勞動(dòng)者，以消除實(shí)踐中的分歧。

2.“不支付”與“無(wú)法確定”的立法完善建議。

（1）未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位不支付的認(rèn)定。

根據(jù)《暫行辦法》第六條、第七條的規(guī)定，用人單位被依法吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照或撤銷登記、備案；拒絕支付全部或者部分費(fèi)用的；經(jīng)依法仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險(xiǎn)待遇，法院出具中止執(zhí)行文書(shū)的，職工可以申請(qǐng)先行支付，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)書(shū)面催告后用人單位不支付的，可以認(rèn)定為用人單位不支付，從而以工傷保險(xiǎn)基金先行支付。對(duì)于第一種和第三種情形，勞動(dòng)者提交相關(guān)材料比較容易，對(duì)于不支付的認(rèn)定比較簡(jiǎn)單。然而對(duì)于用人單位拒絕支付全部或部分費(fèi)用以及其他勞動(dòng)者認(rèn)為不支付的情形，勞動(dòng)者提交相關(guān)材料并不是很容易。筆者建議，對(duì)于提交材料有難度的情形，可以免除勞動(dòng)者提交材料的義務(wù)，勞動(dòng)者請(qǐng)求用人單位支付被拒絕后可以直接向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)用人單位進(jìn)行書(shū)面通知，如果用人單位明確表示會(huì)支付，則規(guī)定一定期限，過(guò)了規(guī)定的期限用人單位仍未支付則進(jìn)行先行支付。

（2）第三人原因引起先行支付的立法完善。

工傷保險(xiǎn)遵循的一大原則即為無(wú)過(guò)失補(bǔ)償原則，只要?jiǎng)趧?dòng)者被認(rèn)定為工傷，就應(yīng)當(dāng)向其支付工傷補(bǔ)償。所以當(dāng)用人單位依法繳納了工傷保險(xiǎn)費(fèi)，勞動(dòng)者因第三人侵權(quán)發(fā)生了事故傷害時(shí)，只要事故傷害被認(rèn)定為工傷，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)從工傷保險(xiǎn)基金中支付工傷勞動(dòng)者所有工傷保險(xiǎn)待遇。但鑒于第三人侵權(quán)應(yīng)當(dāng)向工傷勞動(dòng)者承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，所以侵權(quán)損失賠償?shù)淖罱K責(zé)任者應(yīng)當(dāng)是第三人，在此賠償范圍內(nèi)工傷保險(xiǎn)基金支付屬于先行支付，是一種墊付，先行支付后可以取得向第三人追償?shù)臋?quán)利。而當(dāng)用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，盡管因第三人侵權(quán)造成工傷，只要?jiǎng)趧?dòng)者被鑒定為工傷，就能依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十一條的規(guī)定向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出先行支付申請(qǐng)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先行支付后取得分別向用人單位和第三人追償?shù)臋?quán)利。

綜上所述，建議立法直接取消前置條件“第三人不支付工傷醫(yī)療費(fèi)用或無(wú)法確定第三人”的規(guī)定，并將《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十一條和四十二條合并，直接明確規(guī)定：第三人的原因造成工傷，由工傷保險(xiǎn)基金先行支付。工傷保險(xiǎn)基金先行支付后，有權(quán)向第三人追償。職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇。用人單位不支付的，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付。從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付的工傷保險(xiǎn)待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還，用人單位不償還的，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先行支付后取得向用人單位和第三人分別追償?shù)臋?quán)利。依照上述思路修改條文后，既可以解決難以認(rèn)定第三人不支付或無(wú)法確定的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，也有益于實(shí)踐應(yīng)用和操作。

3.明確規(guī)定先行支付的申請(qǐng)時(shí)間。

規(guī)定先行支付的申請(qǐng)時(shí)間不僅能夠讓工傷職工得到及時(shí)的救治，還能通過(guò)申請(qǐng)的截止期限輔助判斷用人單位是否履行了支付義務(wù)，為先行支付提供判斷依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》第136 條的規(guī)定可以得知，身體受到傷害要求賠償?shù)脑V訟時(shí)效為1 年。勞動(dòng)者受到工傷事故傷害也屬于一種身體傷害，可以參照1 年的訴訟時(shí)效進(jìn)行規(guī)定。然而，對(duì)于申請(qǐng)先行支付的起始時(shí)間該定為何時(shí)是值得探討的。

大連市在《關(guān)于基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金先行支付有關(guān)問(wèn)題的通知》中規(guī)定，先行支付的申請(qǐng)時(shí)間應(yīng)為首次住院醫(yī)療終結(jié)之日起1 年內(nèi)。以首次住院醫(yī)療終結(jié)之日的次日為先行支付的申請(qǐng)起始日是否科學(xué)合理值得商榷。如果工傷職工家庭貧困無(wú)法支付住院治療費(fèi)用的，上述先行支付申請(qǐng)起始期限的規(guī)定將達(dá)不到及時(shí)救助工傷職工的功效。因此立法可明確規(guī)定，在用人單位不支付的情形下，將先行支付的申請(qǐng)時(shí)間規(guī)定為工傷職工或其近親屬首次向用人單位申請(qǐng)支付工傷保險(xiǎn)待遇被拒絕之日起1年內(nèi)；在第三人侵權(quán)且用人單位依法繳納了工傷保險(xiǎn)費(fèi)的情形下，先行支付的申請(qǐng)時(shí)間應(yīng)為職工被認(rèn)定為工傷之日起1 年內(nèi)；在第三人侵權(quán)且用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的情形下，先行支付的申請(qǐng)時(shí)間應(yīng)為工傷職工或其近親屬首次向用人單位申請(qǐng)支付工傷保險(xiǎn)待遇被拒絕之日起1 年內(nèi)。

（二）工傷保險(xiǎn)賠償與侵權(quán)賠償競(jìng)合的立法完善。

我國(guó)可以借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)分析各種立法模式的利弊，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，選擇適合我國(guó)立法背景與立法目的的模式，對(duì)工傷保險(xiǎn)待遇與民事侵權(quán)損害賠償競(jìng)合的處理辦法做出明確統(tǒng)一的規(guī)定。

國(guó)外有關(guān)工傷保險(xiǎn)待遇與民事侵權(quán)賠償競(jìng)合的處理模式主要有以下幾種：1.單一模式，又稱免除模式。是指工傷職工只能向工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)請(qǐng)求工傷保險(xiǎn)待遇，而不能再依侵權(quán)責(zé)任法向侵權(quán)人主張損害賠償。這種模式的適用有一定條件：僅適用于特定人、特定事故、特定損害及特定意外事故發(fā)生原因。采取這種模式的國(guó)家主要有法國(guó)、德國(guó)、瑞士等。2.選擇模式，是指工傷職工只能在兩種賠償之間擇其一，選擇一種的同時(shí)不能再行使另外一種。英國(guó)和其他英聯(lián)邦國(guó)家早先采用這種模式，但后來(lái)都已廢止。3.疊加模式，又稱兼得模式。是指工傷職工可以同時(shí)獲得工傷保險(xiǎn)待遇及民事賠償。[2](p63)采用此種模式的國(guó)家很少，最典型的為英國(guó)。4.補(bǔ)充模式，指工傷職工對(duì)工傷保險(xiǎn)待遇及民事賠償都可以行使請(qǐng)求權(quán)，但最終獲得數(shù)額不得超過(guò)其實(shí)際所受的損失。如日本、智力等國(guó)采用此種模式。[3](p366)筆者比較贊同采用前文所述四種模式中的補(bǔ)充模式。首先，因用人單位不支付而引起先行支付的情形下，應(yīng)區(qū)分用人單位是否存在主觀過(guò)錯(cuò)而區(qū)別對(duì)待。當(dāng)用人單位不存在過(guò)錯(cuò)時(shí)，工傷職工只能請(qǐng)求工傷賠償，不能再向用人單位主張民事賠償；當(dāng)用人單位存在過(guò)錯(cuò)，而工傷賠償不能填補(bǔ)工傷職工所受損失時(shí)，職工還可向用人單位主張民事賠償，但所獲賠償不得超過(guò)所受損失。其次，因第三人侵權(quán)引起先行支付的情形，工傷職工申請(qǐng)先行支付后，先行支付范圍內(nèi)對(duì)第三人的債權(quán)請(qǐng)求權(quán)全部轉(zhuǎn)移給工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，工傷職工不再享有對(duì)第三人的民事侵權(quán)賠償請(qǐng)求權(quán)，但如果工傷先行支付的待遇不足以填補(bǔ)工傷職工所受損失時(shí)，職工還可行使對(duì)第三人的民事侵權(quán)賠償請(qǐng)求權(quán)，所得賠償總額不得超過(guò)其所受損失?？傊ㄗh法律明確規(guī)定工傷職工不得獲得雙份賠償。

（三）建立和完善先行支付制度的追償機(jī)制。

追償機(jī)制是否完善關(guān)系到工傷保險(xiǎn)基金的安全，會(huì)影響工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度是否能夠正常運(yùn)行進(jìn)而發(fā)揮其功效，所以必須對(duì)我國(guó)工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的追償機(jī)制做出嚴(yán)格、合理的設(shè)置。

1．應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的追償程序。建議在社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專門(mén)處理先行支付問(wèn)題的部門(mén)，配備專業(yè)人才，并賦予該部門(mén)一定的強(qiáng)制權(quán)力、罰款權(quán)力等。與此同時(shí)，明確追償?shù)木唧w期限為與申請(qǐng)人向第三人主張民事侵權(quán)賠償權(quán)利的訴訟時(shí)效相同，從確定先行支付之日起算。

2．明確追償中的責(zé)任。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能否順利完成追償任務(wù)，有賴于多方主體的積極配合，包括工傷職工、用人單位、第三人及社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作人員。法律應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)主體的責(zé)任做出明確規(guī)定，如對(duì)于不積極提供證據(jù)的申請(qǐng)人可以從以后支付的待遇中扣減相應(yīng)的數(shù)額；對(duì)于惡意申請(qǐng)先行支付的申請(qǐng)主體和惡意拖延賠償?shù)牡谌私o予罰款等懲罰；加大對(duì)不依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位的處罰力度，并對(duì)有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行罰款等處罰；明確規(guī)定社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員在審核、支付、追償過(guò)程中的責(zé)任，對(duì)于不嚴(yán)格依法履行職責(zé)的工作人員給予警告等行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的依法追究其刑事責(zé)任。

（四）完善工傷保險(xiǎn)基金的管理。

工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的一個(gè)負(fù)面效應(yīng)即引發(fā)基金安全風(fēng)險(xiǎn)，基金安全是先行支付制度有效運(yùn)行的前提，完善基金管理，解決基金安全問(wèn)題勢(shì)在必行。從司法實(shí)踐來(lái)看，采取完善基金追償制度、明確相關(guān)主體法律責(zé)任等措施，都能起到維護(hù)基金安全的作用，除此之外，我們建議還可以從下列幾個(gè)方面完善工傷保險(xiǎn)基金管理，解決基金安全問(wèn)題。

1．強(qiáng)化政府責(zé)任的承擔(dān)。

工傷保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)理念是通過(guò)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)組成工傷保險(xiǎn)基金池來(lái)分散工傷事故風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)工傷風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。所以基金承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)之邊界應(yīng)嚴(yán)格限定于資金池的構(gòu)建主體，即保費(fèi)繳納者內(nèi)部，不得擴(kuò)張至該群體之外，造成保費(fèi)本身的制度外負(fù)擔(dān)，而回避國(guó)家應(yīng)為的照護(hù)義務(wù)與財(cái)政責(zé)任。[4](p310)想讓原本未履行保費(fèi)繳納義務(wù)的群體納入保險(xiǎn)共同體的唯一道路是政府之責(zé)的實(shí)際承擔(dān)，即財(cái)政資金的注入。[4](p310)所以工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的實(shí)施應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的承擔(dān)，政府一方面應(yīng)當(dāng)監(jiān)督用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，懲治該制度運(yùn)行過(guò)程中的各種違法行為；另一方面應(yīng)當(dāng)在每年的財(cái)政預(yù)算中提供專項(xiàng)資金用于支持工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的實(shí)施，保障該制度的有效運(yùn)行。

2．設(shè)立專項(xiàng)支付基金，?？顚Ｓ?。

工傷保險(xiǎn)基金先行支付屬于工傷補(bǔ)償先行支付制度的一種形式，該制度的實(shí)施容易引發(fā)基金安全風(fēng)險(xiǎn)，為了解決基金安全問(wèn)題，我們可以效仿臺(tái)灣的工傷補(bǔ)償先行支付制度，即由中央主管機(jī)關(guān)編列專項(xiàng)預(yù)算，成立專項(xiàng)基金，實(shí)施?？顚Ｓ?，專門(mén)對(duì)未參保工傷職工予以補(bǔ)償。該專項(xiàng)基金獨(dú)立于工傷保險(xiǎn)基金，其主要來(lái)源于政府的財(cái)政預(yù)算，以及對(duì)未參保單位的追償所得和罰款所得等。設(shè)立專項(xiàng)基金，以罰充養(yǎng)，一方面能突出政府責(zé)任的回歸，實(shí)現(xiàn)政府提供社會(huì)保障的職責(zé)，另一方面能保障工傷保險(xiǎn)基金安全，同時(shí)為未參保工傷職工提供及時(shí)的救治，發(fā)揮先行支付制度的積極作用。

3．完善工傷保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)法律規(guī)定。

我國(guó)目前的工傷保險(xiǎn)基金主要以定期存款的形式存入銀行，而根據(jù)2010 年的相關(guān)數(shù)據(jù)，“國(guó)家在2010 年的物價(jià)漲幅目標(biāo)控制在4%，社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資收益率一般只有2%左右”。[5](p245)由于我國(guó)目前缺乏對(duì)工傷保險(xiǎn)基金進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，使得基金保值增值的壓力巨大，一定程度上增加了基金的安全風(fēng)險(xiǎn)。因而，有必要完善基金投資運(yùn)營(yíng)的相關(guān)法律規(guī)定，充實(shí)工傷保險(xiǎn)基金資金來(lái)源，推動(dòng)先行支付制度的穩(wěn)健運(yùn)行。

（1）建立準(zhǔn)入制度。

工傷保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)即基金運(yùn)營(yíng)準(zhǔn)入的管理。準(zhǔn)入管理包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是工傷保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)所需具備的資格標(biāo)準(zhǔn)，如注冊(cè)資本、組織機(jī)構(gòu)等；二是準(zhǔn)入運(yùn)營(yíng)的內(nèi)容，主要通過(guò)限制基金投資運(yùn)營(yíng)的投資范圍、投資金額、投資方式等保障基金安全。通過(guò)準(zhǔn)入制度的建立，可以將一些可能造成基金損失的機(jī)構(gòu)拒之門(mén)外，達(dá)到降低基金運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（2）細(xì)化預(yù)算、決算制度。

定期編制符合實(shí)際的預(yù)算和決算是對(duì)工傷保險(xiǎn)基金進(jìn)行有效財(cái)政調(diào)控和監(jiān)督的重要前提。目前我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》只是對(duì)預(yù)算的概念、編制、審批和執(zhí)行做了簡(jiǎn)要規(guī)定，我國(guó)對(duì)基金預(yù)算、決算的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，有必要對(duì)其進(jìn)行細(xì)化，以實(shí)現(xiàn)對(duì)工傷保險(xiǎn)基金的監(jiān)管目標(biāo)，控制基金運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）實(shí)施多元化投資方式。

工傷保險(xiǎn)基金能否實(shí)現(xiàn)保值增值很大程度上取決于投資制度是否合理。目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金以儲(chǔ)蓄為主的單一投資模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)國(guó)際社會(huì)保險(xiǎn)基金投資的潮流。為了確保工傷保險(xiǎn)基金的長(zhǎng)治久安，實(shí)現(xiàn)基金保值增值，應(yīng)該建立科學(xué)謹(jǐn)慎的多元化投資模式，同時(shí)完善各種投資限制制度，如審計(jì)制度、投資信托制度、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度、資產(chǎn)評(píng)估制度等。

除前文所述立法完善建議外，我們認(rèn)為還可以通過(guò)加大對(duì)未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位的懲罰力度、對(duì)保險(xiǎn)欺詐行為規(guī)定嚴(yán)格的責(zé)任制度，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任、加大對(duì)人民群眾工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的宣傳與教育等措施，來(lái)推動(dòng)我國(guó)工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的高效、可持續(xù)運(yùn)行。

[1]李亞男.我國(guó)工傷保險(xiǎn)參保率較低之原因分析與對(duì)策探討[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(2).

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[3]程琥.工傷保險(xiǎn)前沿問(wèn)題審判實(shí)務(wù)[M].北京：中國(guó)法制出版社，2014.

[4]鄭曉珊.工傷保險(xiǎn)法體系——從理念到制度的重塑與回歸[M].北京：清華大學(xué)出版社,2014.

[5]鄭瑩.社會(huì)保險(xiǎn)法制的理論重構(gòu)與制度創(chuàng)新研究[M].北京：法律出版社,2013.