□文字整理 / 本刊記者 周洋

《煤矸石綜合利用管理辦法》新政解讀

□文字整理 / 本刊記者 周洋

為引導和規(guī)范煤矸石綜合利用行為，減少其對土地資源占用和環(huán)境影響，促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，推進生態(tài)文明建設(shè)，國家發(fā)展改革委等10個部門以聯(lián)合令的形式發(fā)布了《煤矸石綜合利用管理辦法（2014年修訂版）》（以下簡稱《管理辦法》），自2015年3月1日起施行。1998年原國家經(jīng)貿(mào)委等八部門聯(lián)合發(fā)布的《煤矸石綜合利用管理辦法》（國經(jīng)貿(mào)資［1998］80號）同時廢止。

我國煤矸石綜合利用的現(xiàn)狀

1998年原國家經(jīng)貿(mào)委、煤炭工業(yè)部、財政部等8部門聯(lián)合發(fā)布了《煤矸石綜合利用管理辦法》，界定了煤矸石綜合利用的范圍，提出堅持“因地制宜、積極利用”的指導思想，明確了相關(guān)優(yōu)惠政策及管理措施，促進了煤矸石綜合利用健康發(fā)展。近年來，在國家產(chǎn)業(yè)政策引導和相關(guān)優(yōu)惠政策扶持下，極大地推動了我國煤矸

石綜合利用事業(yè)的發(fā)展。

一是綜合利用規(guī)模穩(wěn)步增長。煤矸石綜合利用率由1998年的41%提高至2013年的64%。2013年，我國煤矸石產(chǎn)生量約7.5億噸，綜合利用量4.8億噸。其中，煤矸石等低熱值燃料發(fā)電機組總裝機容量達3000萬千瓦，年利用煤矸石1.5億噸，綜合利用發(fā)電企業(yè)達400多家，年發(fā)電量1600億千瓦時，占利用總量的32%；生產(chǎn)建材利用煤矸石量5600多萬噸，占利用總量的12%；土地復墾、筑路等利用煤矸石2.6億噸，占利用總量的56%。

二是利用領(lǐng)域不斷擴寬。我國煤矸石綜合利用從“以儲為主”發(fā)展到“儲用結(jié)合”，目前煤矸石綜合利用途徑除在建筑工程、生產(chǎn)建材產(chǎn)品、綜合利用發(fā)電、土地復墾、筑路外，還擴展到井下充填、回收礦產(chǎn)品、制取化工產(chǎn)品等方面，涉及建材、建筑、冶金、農(nóng)業(yè)等多個領(lǐng)域。

三是技術(shù)裝備水平不斷提升。煤矸石生產(chǎn)建材產(chǎn)品技術(shù)裝備達到國際先進水平。高參數(shù)、高效率、大容量循環(huán)流化床鍋爐燃燒技術(shù)廣泛應用于煤矸石發(fā)電機組，13.5萬千瓦及以上單機容量煤矸石發(fā)電機組占煤矸石發(fā)電總裝機容量70%以上?！绊肥涮钪脫Q煤關(guān)鍵技術(shù)研究與應用”項目獲國家科學技術(shù)進步二等獎。煤矸石生產(chǎn)增白和超細高嶺土、氯化鋁和特種硅鋁鐵合金等新產(chǎn)品，煤矸石深加工技術(shù)取得突破。

《管理辦法》的修訂背景

近年來煤矸石綜合利用雖然取得了一定成效，但我國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)沒有改變，且隨著潔凈煤技術(shù)的發(fā)展，煤炭洗選量不斷增加，洗矸產(chǎn)量增加的壓力逐步增大，同時隨著國家政策調(diào)整，新形勢、新要求尤其是資源和環(huán)境的約束都對深入推動煤矸石綜合利用持續(xù)發(fā)展提出了挑戰(zhàn)，原有管理辦法已不適應客觀現(xiàn)實發(fā)展的

需要，亟待修改完善。這次修訂主要是綜合考慮以下三方面因素作出的。

一是適應大力推進生態(tài)文明建設(shè)的要求?！笆濉币詠恚瑖H上對于節(jié)能減排和氣候變化的關(guān)注度不斷提高，黨的十八大報告中也將生態(tài)文明建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略高度。但隨著近幾年霧霾天氣的頻繁出現(xiàn)，大氣污染防控形勢異常嚴峻。煤矸石作為煤炭生產(chǎn)的副產(chǎn)物，其堆積不僅占用大量土地資源，而且自燃的矸石山排放大量SO2和粉塵，對周邊生態(tài)環(huán)境造成污染。面對日趨嚴格的節(jié)能環(huán)保要求，單純對于煤矸石的堆存、排放等末端環(huán)節(jié)提出環(huán)保要求已經(jīng)不能滿足煤炭產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展的需要，應從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度，依據(jù)減量化、再利用、資源化的要求提出新的管理模式。需要針對政策、法規(guī)、技術(shù)、市場等多方面新變化，在更高的起點上進行頂層設(shè)計，促進煤矸石綜合利用良性發(fā)展。

二是應對煤矸石產(chǎn)量不斷增長的需要。隨著國民經(jīng)濟發(fā)展對于煤炭需求的增長，煤炭產(chǎn)量逐年提高，2013年我國煤炭產(chǎn)量約37億噸，較2005年增長近70%，同年煤矸石排放總量達到7.5億噸，較2005年增長近1倍，預計2015年煤矸石排放量將接近8億噸，累計堆存量45億噸，形成的煤矸石山2600多座，占地1.3萬公頃。隨著潔凈煤技術(shù)的發(fā)展及采煤機械化水平的提高，煤矸石的比例還將逐步增加，煤矸石綜合利用仍面臨較大壓力和挑戰(zhàn)，要在管理上制定新措施，進行有序引導和規(guī)范，切實提高煤矸石綜合利用量。

三是理順現(xiàn)有管理體制的需要。原有管理辦法由國家經(jīng)貿(mào)委會同煤炭部、財政部、電力工業(yè)部、建設(shè)部、稅務總局、土地管理局、建材工業(yè)局等8部門聯(lián)合發(fā)布，隨著行政體制改革的深入，其中多個部門已經(jīng)撤銷或進行職能轉(zhuǎn)變。因此，應當通過修訂《管理辦法》進一步明確煤矸石綜合利用管理主體，理順相關(guān)部門在煤矸石綜合利用管理中的職責，形成完善有效的管理體制和框架。目前，煤矸石綜合利用工作涉及國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、稅務總局、質(zhì)檢總局、國家安監(jiān)總局等部門。因此，上述部門共同修訂發(fā)布了《管理辦法》。

《管理辦法》修訂的主要內(nèi)容

此次修訂主要在立項審批、土地約束、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等方面強化了對企業(yè)和各級人民政府有關(guān)部門的要求，相應的鼓勵和處罰措施也更加明確。同時，進一步建立完善了煤矸石產(chǎn)生和利用情況的統(tǒng)計體系，對煤矸石綜合利用發(fā)電也強化了相關(guān)技術(shù)指標和環(huán)境保護要求。

一是明確了煤矸石綜合利用應堅持減少排放和擴大利用相結(jié)合，實行就近利用、分類利用、大宗利用、高附加值利用，加強全過程管理，提高煤矸石利用量和利用率的總體要求。

二是建立完善了煤矸石產(chǎn)生和利用情況的統(tǒng)計機制。明確地市級環(huán)境保護部門、資源綜合利用主管部門會同煤炭行業(yè)管理部門負責統(tǒng)計和發(fā)布本地區(qū)煤矸石產(chǎn)生、貯存、流向、利用、處置等數(shù)據(jù)信息。各?。▍^(qū)、市）環(huán)境保護部門和資源綜合利用主管部門將本地區(qū)上年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)報環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委。

三是在立項審批、土地、環(huán)境保護等方面建立了相應約束機制和指標要求。規(guī)定煤炭開發(fā)規(guī)劃和建設(shè)項目的可行性研究報告中須編制煤矸石綜合利用和治理方案，明確煤矸石綜合利用途徑和處置方式。禁止新建煤礦及選煤廠建設(shè)永久性煤矸石堆場，確需建設(shè)臨時堆場（庫），其占地規(guī)模要與煤炭生產(chǎn)和洗選加工能力相匹配，原則上占地規(guī)模按不超過3年儲矸量設(shè)計，且應有后續(xù)綜合利用方案。煤矸石臨時性堆放場（庫）選址、設(shè)計、建設(shè)及運行管理應當符合《一般工業(yè)固體廢物貯存、處置場污染控制標準》、《煤炭工程項目建設(shè)用地指標》等相關(guān)要求。煤矸石發(fā)電要嚴格執(zhí)行《火電廠大氣污染物排放標準》等相關(guān)標準規(guī)定的限值要求和總量控制要求。煤矸石使用量要不低于入爐燃料的60%（重量比），且收到基低位發(fā)熱量不低于1200千卡/千克。

四是對煤炭產(chǎn)量超億噸的產(chǎn)煤省份提出進一步要求。明確提出主要產(chǎn)煤的省份（內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東、新疆、貴州、安徽、云南等）資源綜合利用主管部門要會同有關(guān)部門組織編制本行政區(qū)域煤矸石綜合利用發(fā)展規(guī)劃。

五是鼓勵措施和處罰更加明確。

通過國家科技計劃（基金、專項）等，對煤矸石高附加值利用關(guān)鍵共性技術(shù)的自主創(chuàng)新研究和產(chǎn)業(yè)化推廣給予支持。煤矸石利用單位可根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定申請享受并網(wǎng)運行、財稅等資源綜合利用鼓勵扶持政策。對符合燃煤發(fā)電機組環(huán)保電價及環(huán)保設(shè)施運行管理的煤矸石綜合利用發(fā)電（含熱電聯(lián)產(chǎn)）企業(yè)，可享受環(huán)保電價政策。對弄虛作假、不符合質(zhì)量標準和安全要求、超標排放的，取消其享受國家財稅、價格等鼓勵扶持政策資格，對已享受國家鼓勵扶持政策的，將按照有關(guān)法律和相關(guān)規(guī)定予以處罰和追繳。

□責任編輯/周洋