文 張克

清華大學(xué)公共管理學(xué)博士，擔任清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究中心、北京大學(xué)財經(jīng)法

研究中心研究人員

如何協(xié)同治理？互聯(lián)網(wǎng) 金融監(jiān)管思維

文 張克

清華大學(xué)公共管理學(xué)博士，擔任清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究中心、北京大學(xué)財經(jīng)法

研究中心研究人員

近日，人民銀行等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，總體上對互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)持“鼓勵創(chuàng)新”態(tài)度，同時也提出了“防范風險、趨利避害、健康發(fā)展”的要求?！吨笇?dǎo)意見》的發(fā)布單位并不僅限于金融監(jiān)管機構(gòu)“一行三會”，還有包括工信部、財政部、法制辦等7家正部級單位聯(lián)合行文。因此，這一意見被視為中央政府針對互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的整體性政策框架，凸顯了互聯(lián)網(wǎng)金融在當前我國經(jīng)濟發(fā)展中的重要性以及其衍生風險問題的復(fù)雜性。

在改革開放以來我國政府職能轉(zhuǎn)變過程中，我們常用“九龍治水”來比喻市場監(jiān)管領(lǐng)域中的多頭管理和政府失靈現(xiàn)象。在城市管理、食品藥品安全、環(huán)境保護等領(lǐng)域中，“九龍治水”常常意味著多個的監(jiān)管主體職能交叉、重復(fù)，“軟柿子都去捏，硬骨頭沒人啃”，導(dǎo)致監(jiān)管績效低下。當前，我國管理互聯(lián)網(wǎng)金融的中央部委有十個之多，比“九龍治水”還多一家，為確保這些部門在監(jiān)管與服務(wù)過程中各司其職、形成合力，應(yīng)當以“協(xié)同治理”的新思維構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的新范式。

協(xié)同治理是全世界各國政府治理的主要趨勢之一，它指的是兩個或以上的部門通過信息共享、資源互動、能力互補和共同行動來實現(xiàn)單一部門無法達成的目標，其具有跨越政府層級以及政府、企業(yè)和社會邊界的特征，多類型主體共同參與決策與執(zhí)行過程?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的協(xié)同治理，首先應(yīng)要求相關(guān)的十個部委劃清監(jiān)管責任界限，避免職能交叉或監(jiān)管空白；此外，更需要讓互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)和消費者等利益相關(guān)者參與到?jīng)Q策過程中。所有的參與者不論是政府部門還是企業(yè)、公民與社會組織都應(yīng)通過正式渠道進行多邊交流和研討，形成建設(shè)一個健康、穩(wěn)定、有活力的互聯(lián)網(wǎng)金融生態(tài)的共識。

在各部委監(jiān)管責任分配方面，《指導(dǎo)意見》體現(xiàn)了“協(xié)同治理”新思維，明確劃定了人民銀行和銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會的監(jiān)管業(yè)務(wù)范圍。在此之前，針對互聯(lián)網(wǎng)金融新產(chǎn)品、新現(xiàn)象和新交易模式，“一行三會”缺乏明確分工，從各自職能出發(fā)進行了不少監(jiān)管嘗試。例如，央行、銀監(jiān)會和地方金融辦都曾對P2P網(wǎng)貸行業(yè)開展過摸底檢查和風險預(yù)警，重慶金融辦還開展了專項清理整頓?！吨笇?dǎo)意見》明確將互聯(lián)網(wǎng)支付、網(wǎng)絡(luò)借貸和股權(quán)眾籌融資等業(yè)務(wù)的監(jiān)管責任分配給了央行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會和保監(jiān)會，劃定相對清晰的職責邊界有利于監(jiān)管部門更好的執(zhí)行適度寬松、風險可控的監(jiān)管政策。另外六家部委則分別從互聯(lián)網(wǎng)金融的行業(yè)屬性、產(chǎn)品內(nèi)容、資金安全、信息披露、投資者保護等方面明確了職責分工。在科學(xué)分工的基礎(chǔ)上，協(xié)同治理還需要利用好金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，加強信息和技術(shù)共享，對監(jiān)管政策進行綜合評估。

然而，協(xié)同治理的多元主體互動方面仍需要政府轉(zhuǎn)變理念，整合市場主體和社會組織與消費者深度參與互聯(lián)網(wǎng)金融政策制定過程，進而形成政府-市場-社會多元共治的新局面。這一綱領(lǐng)性文件不是法律法規(guī)，其制定過程的透明性和公眾參與并不盡如人意。從最早傳言由黨中央、國務(wù)院發(fā)布降格為十部委聯(lián)合發(fā)文，《指導(dǎo)意見》顯然存在不少爭議，一些更為具體的政策細節(jié)也語焉不詳，如對互聯(lián)網(wǎng)非法集資的定義、第三方支付機構(gòu)資金存管業(yè)務(wù)的合法性等等。不少互聯(lián)網(wǎng)金融從業(yè)者對這一指導(dǎo)意見的原則和方向表示贊賞，但對其中多處關(guān)鍵性爭議被模糊處理而感到遺憾。文件還提出由央行會同有關(guān)部門，組建中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會。這一新生的行業(yè)協(xié)會應(yīng)當在當前深化政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，告別“二政府”傳統(tǒng)，真正成為代表互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)權(quán)益的社會組織。

更為重要的是，互聯(lián)網(wǎng)金融的協(xié)同治理主體亟待建立共同認可的制度規(guī)范與深層信任關(guān)系。當前，跨界別主體需要建立一個具有包容性的制度規(guī)范，明確各自在互聯(lián)網(wǎng)金融治理過程中的角色、定位和行為方式，以形成相對穩(wěn)定的預(yù)期?；ヂ?lián)網(wǎng)金融監(jiān)管本身也需要開放、平等與創(chuàng)新的互聯(lián)網(wǎng)思維，以開放的協(xié)同結(jié)構(gòu)容納不同意見和利益表達，從而提升監(jiān)管部門、企業(yè)和金融消費者之間的信任程度。因此，應(yīng)當鼓勵監(jiān)管部門與互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的業(yè)務(wù)交流乃至人員流動，注重從實務(wù)界遴選技術(shù)官僚負責政策制定與執(zhí)行。與此同時，加強互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品內(nèi)容和風險的信息披露，建立金融消費者與監(jiān)管部門直接互動的制度渠道。只有在治理參與者的相互信任達到較高水平時，協(xié)同治理才能充分發(fā)揮作用，以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融的燎原發(fā)展之勢。