梅光輝羅 玲

（1.湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南瀘溪416100；2.湖南省人民檢察院，湖南長沙410001）

檢察機關提起民事公益訴訟是世界不少國家的成功范例，也符合現代民事訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。2012年新修改的《民事訴訟法》特別增設了公益訴訟，這一創(chuàng)舉是我國民主法制建設的重要里程碑。但囿于《民事訴訟法》第55條規(guī)定的“法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”比較原則和籠統(tǒng)，因而司法實踐中理解不一，特別是對“檢察機關是否屬于法律規(guī)定的機關”頗有爭議。在我國，檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，擔當民事公益訴訟的提起主體，這既有域外借鑒，也有歷史傳統(tǒng)和現實依據，還有法理支撐。

一、檢察機關提起民事公益訴訟的正當性

檢察機關提起民事公益訴訟，不僅符合我國憲政體制的實際，而且契合法律監(jiān)督權的本質。更為重要的是，我國以公有制為主體的經濟制度客觀上需要檢察機關加強對國家和社會公共利益的司法保護。隨著福利國家的逐步發(fā)展，接近正義運動越來越成為當今社會的時代主流。對貧困者的法律援助、擴散利益的保護，以及超越法律教條處理糾紛等，都是接近正義運動的重要體現[1]。與少數人的“個人利益”相比，公共利益往往容易被人們所忽視，甚至無人提及。從某種意義上講，維護公共利益就是維護個人利益。檢察機關對涉及到國家或社會公共利益的民事違法行為提起訴訟，不僅有域外參考和歷史傳統(tǒng)，而且還有現實依據和法理基礎。

（一）檢察機關提起民事公益訴訟的域外借鑒

在現代社會，檢察機關對某些侵害公益的民事違法行為享有民事公益訴訟權，已是世界比較通行的做法。就世界各國立法規(guī)定的情況來看，總的不外乎兩大類型：一是不作限制，即檢察機關可以對任何類型的民事案件提起訴訟；二是限制在一定的范圍以內，即檢察機關只能對某些特定的民事案件提起民事訴訟。第一種類型最具代表性的是前蘇聯(lián)有關檢察機關提起民事訴訟的規(guī)定。第二種類型把檢察機關提起民事訴訟案件的類型限制在一定范圍以內，這是世界絕大多數國家的立法例?！睹绹?lián)邦地區(qū)法院民事訴訟規(guī)則》等規(guī)定，在涉及聯(lián)邦政府或公共利益以及有關環(huán)境保護的民事案件中，檢察官有權提起訴訟。《法國新民事訴訟法典》第421條也有類似規(guī)定。這些有益的立法例為我國檢察機關行使民事公益訴訟權提供了制度借鑒。

（二）檢察機關提起民事公益訴訟的歷史傳統(tǒng)

早在上個世紀50年代我國檢察機關對一些民事、行政訴訟案件實行了法律監(jiān)督。雖然民事行政檢察監(jiān)督的時間不長、案件不多，但是這些可貴的經驗為我國檢察機關提起民事公益訴訟奠定了歷史基礎。在我國，檢察機關代表國家行使民事公益訴訟權的立法最早可追溯到新中國成立之初。1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第5項明文規(guī)定：“檢察機關對于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之”。1950年1月29日，中共中央《關于中央人民檢察署四項規(guī)定的通報》第52項明確檢察機關的職責，為“對于社會勞動人民利益有關之民事案件及行政訴訟，得代表國家參與之”。1954年《人民檢察院組織法》第4條以及該法第2章對于人民檢察院如何行使這種職權在程序上的規(guī)定，是全國人民代表大會第一次通過法律的形式明確了人民檢察院對民事案件的起訴權和參訴權。與此同時，最高人民法院還制定了規(guī)范性司法解釋，對人民檢察院如何提起訴訟和參加訴訟的具體程序作了明確規(guī)定。近年來，面對國有資產嚴重流失的狀況，檢察機關在提起公益訴訟方面進行了大量的創(chuàng)新與嘗試。這些有益的探索，客觀上為檢察機關提起民事公益訴訟奠定了實踐基礎。

（三）檢察機關提起民事公益訴訟的組織優(yōu)勢

法律監(jiān)督的特性決定了檢察機關在國家體制中是一個獨立的國家機關?！稇椃ā返?30條從組織結構上保障了檢察機關在機構設置上的獨立性。法、美、英等國的檢察機關隸屬于司法行政機關，我國和前蘇聯(lián)檢察機關則隸屬于司法機關，在實際運作中，各國檢察機關均表現出行政權和準司法權的雙重屬性。我國檢察機關以最大限度地保護國家利益或社會公共利益為最終目標，應當有別于純粹的司法權，其職能是保證憲法和法律在全國范圍內得到統(tǒng)一正確實施。同時，檢察機關有國家來保證其辦案經費，有專業(yè)的法律人才進行訴訟，有以職權調查事實、收集證據的優(yōu)勢。與其他的公職人員相比，檢察官是國家利益和社會正義的保護者和代言人，通常擁有豐富的法律知識和公訴技能，也擁有更多的保護公共利益的資源優(yōu)勢，能夠勝任公共利益保護神的角色。檢察機關憑借自己擁有的各種權力和雄厚的人、財、物的優(yōu)勢，有利于及時、高效地對侵害公益的民事違法行為進行追訴，可以克服因普通公民多人對同類事實或行為分別起訴，法院對同一類事實或行為分別立案、多頭審理而帶來的弊端。此外，社會各界對檢察職業(yè)的認同程度，特別是遍布全國的檢察舉報控告申訴網絡能及時受理收集有關公益受損事件的線索，從而在案件來源上為檢察機關提起民事公益訴訟提供了有利條件。

（四）檢察機關提起民事公益訴訟的法理基礎

在我國，公訴權從其開始產生時就與法律監(jiān)督職能密不可分。檢察機關的公訴職責先天就具有法律監(jiān)督的屬性。它不僅僅表現為一種追訴權，而且同時還是一種法律監(jiān)督權。公訴權的行使在本質上都是以公益為基礎的，因而公訴權并不必然地局限于刑事訴訟。這種認識為我國檢察機關行使民事公益訴訟權提供了理論支持。檢察機關行使民事公益訴訟權既是基于法律監(jiān)督權的必然要求，也是保護國家和社會公共利益的現實需要。因此，將公訴權介入到刑事、民事和行政訴訟中，既是檢察機關法律監(jiān)督權的自我完善，也是維護國家和社會公共利益的重要途徑。不僅如此，隨著現代型糾紛（環(huán)境訴訟、公害訴訟、消費者訴訟等）侵害不特定多數人利益民事違法行為的大量出現，傳統(tǒng)“訴的利益”理論越來越受到法學界的質疑。在此背景下，通過擴大訴的利益由檢察機關代表國家和社會公共利益行使民事公益訴訟權，恰好契合了公共權力司法救濟公共利益的現實需求[2]。從某種角度上講，檢察機關實施法律監(jiān)督的出發(fā)點和目的正是為了國家的利益、人民的利益。因此，由檢察機關代表國家利益或社會公共利益行使民事公益訴訟權符合訴的利益理論。

二、檢察機關提起民事公益訴訟的立法建議

在法律文化多元的背景下，惟有整合社會自身的進化力量和理性建構的能動潛能，檢察機關提起民事公益訴訟才會真正成為制度變遷的重要標志。因此，修改和完善民事訴訟相關法律是實現檢察機關行使民事公益訴訟權規(guī)范化和立法化的重要環(huán)節(jié)。

（一）檢察機關民事公益訴訟權立法的模式選擇

公益訴訟是世界大多數國家解決公益沖突的重要手段。因為它是保護公共利益的最后一道防線。無論是英美法系還是大陸法系國家，他們對涉及公益的案件大多設立了比較完備的公益訴訟機制，并且不斷拓寬其受案范圍和放寬起訴主體。我國應結合公益訴訟發(fā)展的立法趨勢和司法實際，理性借鑒西方國家的立法例，在具體部門法中賦予檢察機關對涉及國家或社會公共利益的民事違法行為行使公益訴訟權?！董h(huán)境保護法》、《消費者權益保護法》、《檢察官法》、《人民檢察院組織法》等相關立法以及司法解釋應當明確檢察機關享有民事公益訴訟權，具體規(guī)定檢察機關行使民事公益訴訟權的運行條件、起訴標準、案件范圍及其相關程序，增強制度運行的司法操作性。《人民檢察院組織法》第5條第（四）項中應當增補“對于重大民事案件提起公訴，支持公訴”職權的規(guī)定。《檢察官法》第六條規(guī)定雖然能夠涵蓋檢察官的行政公訴職責，但從嚴格意義上講，該條文并未明確規(guī)定檢察官的民事公益訴訟職責。因此，檢察官法應當明確檢察官行使民事公益訴訟權的職責。

（二）立法要設定檢察機關在民事公益訴訟中的法律地位

檢察機關提起民事公益訴訟，這是由其自身的性質和任務決定的。人民檢察院提起民事公益訴訟的目的，就是為了更好地行使法律監(jiān)督權，以維護國家法律的統(tǒng)一正確實施。人民檢察院不是民事法律關系的主體，它在民事訴訟活動中無權處理當事人的實體權利，人民法院的判決對它不發(fā)生強制作用。人民檢察院不享有實體意義上的訴權，也就不能承擔實體的民事義務，被告如果不服，只能闡述自己不應承擔民事法律責任的事實根據，而不能要求檢察機關對之負民事實體義務，所提出的反訴，只能對訴訟中實際享有民事實體權利義務的人提出，人民檢察院不能成為反訴的對象。人民檢察院享有比原告更為廣泛的權利。人民檢察院在訴訟中負有特殊的使命，在訴訟中享有原告所不具有的權利。例如，有權對案件事實進行調查等。在民事公益訴訟中，檢察機關作為公訴人，既是原告，也是法律監(jiān)督者，其主體地位具有雙重性，既是訴訟程序的提起者，又是對正在進行的這一訴訟進行監(jiān)督的法律監(jiān)督者。因此，《人民檢察院組織法》應當規(guī)定：人民檢察院提起民事公訴的案件，由檢察長或者檢察員以法律監(jiān)督者的身份出席法庭，支持公訴，并且監(jiān)督審判活動是否合法；人民檢察院發(fā)現民事判決、裁定的執(zhí)行有違法情況時，應當通知執(zhí)行機關予以糾正。至于檢察機關行使職權的其他程序規(guī)定，可以參照刑事公訴的有關規(guī)定。

（三）立法要明確檢察機關在民事公益訴訟中的舉證責任

證據制度是一切訴訟的基本制度。其中，舉證責任是證據制度的重中之重。就民事公益訴訟的舉證責任而言，我國理論界眾說紛紜。主要觀點如下：一是被告舉證說。該說認為，檢察院享有調查取證權并不意味著檢察院同時負有舉證的責任，訴訟中的舉證責任仍應由被告承擔。二是檢察機關舉證說。該說認為，檢察機關作為原告，在能力、水平、經濟實力、社會關系、技術等方面基本上與被告保持平等或者遠遠超過被告的地位，也具有一定的調查取證能力，對國家法律政策也有相當的把握理解，而且在決定起訴前往往經過仔細認真研究、考慮，所以完全具備相應的舉證能力。三是舉證責任分擔說。該說認為，民事公益訴訟的原告應當承擔公共利益己經受到損害或即將因民事違法行為受到損害的舉證責任，然后由被告就其行為的合法性承擔舉證責任。前面兩種觀點雖有其合理的一面，但還是存有較大的缺陷。被告舉證說未能區(qū)分民事公訴與民事自訴證明責任之間的關系。檢察機關在民事公益訴訟中擁有一定的職權，如果不承擔任何舉證責任，勢必引發(fā)民事公益訴訟權的濫用。檢察機關舉證責任說過分強調檢察機關的舉證責任，而忽視了被告的舉證責任，可能增加檢察機關調查取證的成本。相比之下，舉證責任分擔說比較符合我國民事公益訴訟權運行的特點。

（四）立法要規(guī)定檢察機關民事公益訴訟權運行的相關制度

管轄權的確定是民事公益訴訟權運行的一個前提條件。考慮民事違法行為往往涉及到“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等社會公共利益的行為”，在現有體制基礎上提高民事案件的級別管轄，由中級人民法院、高級人民法院管轄第一審民事案件，擴大地域管轄的選擇范圍，即重大民事案件可由被告或者原告所在地人民法院管轄，如果原、被告在同一個法院轄區(qū)的，原告可以申請其所在地人民法院的上級法院指定最鄰近的法院管轄。由于民事公益訴訟案件涉及較多專業(yè)領域，前期調查取證的成本高昂，因此在制度設計時，可以考慮民事公益訴訟原告在起訴時不需繳納訴訟費用，如果敗訴則按法律規(guī)定收取極低標準的費用。勝訴與敗訴是雙方當事人的訴訟結果，也是人民法院在案件審結時對雙方當事人實體權益作出的判定。嚴格來說，就檢察機關行使民事公益訴訟權而言，對檢察官不存在勝訴與敗訴的問題。法院經過審理民事公益案件，如果檢察機關指控的事實符合法律和證據的要求，應當裁判被告承擔相應的法律責任。如果法院認為檢察機關的公訴事實不能成立，也不能裁判檢察機關承擔實體上的法律責任。此外，立法還應設置一套程序過濾機制“督促程序”或“前置程序”，即檢察機關在提起民事公益訴訟之前督促行政主體或企業(yè)等被告依法履行職責的程序。

注釋：

[1][意]莫諾·卡佩萊蒂編，劉俊祥等譯.福利國家與接近正義[M].法律出版社，2000.7-23.

[2]劉潤發(fā).檢察機關提起民事公益訴訟之構想[J].人民檢察,2013,(10):50.