袁家柱（深圳市寶安區(qū)余泥渣土管理所，廣東 深圳 518000）

環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與存在的問題及對(duì)策
——以深圳市為例

袁家柱
（深圳市寶安區(qū)余泥渣土管理所，廣東 深圳 518000）

環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與在項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)揮了巨大作用。深圳市按照國(guó)家和地方的相關(guān)要求開展了公眾參與，但仍存在參與主體缺乏代表性和廣泛性、信息公開不規(guī)范、參與方式單一、程序不健全及救濟(jì)渠道不足等問題。根據(jù)目前深圳市現(xiàn)狀，提出通過構(gòu)建統(tǒng)一的博弈平臺(tái)、完善公眾參與程序和信息公開、科學(xué)合理的選擇調(diào)查主體等措施，進(jìn)一步提高公眾參與的有效性。

公眾參與；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；存在問題；對(duì)策；深圳市

環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與就是在充分尊重公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和環(huán)境權(quán)的前提下，將規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目和相關(guān)政府決策可能造成的不良環(huán)境影響及其防治措施告知公眾，并將公眾的合理要求和科學(xué)建議引入項(xiàng)目建設(shè)和政府決策中，是公眾參與項(xiàng)目評(píng)價(jià)和決策的過程。自《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》頒布以來，深圳市按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》和《廣東省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保管理公眾參與實(shí)施意見》（以下分別簡(jiǎn)稱為《暫行辦法》和《實(shí)施意見》）等相關(guān)要求開展了不同程度的公眾參與，為項(xiàng)目順利實(shí)施起到了重要的作用。

近年來，隨著公眾法制觀念和環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)，尤其是因信息公開不全面和回應(yīng)不及時(shí)導(dǎo)致的信任危機(jī)，引起公眾對(duì)部分項(xiàng)目、規(guī)劃、決策發(fā)泄式的反對(duì)已影響到社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展。如何進(jìn)一步規(guī)范公眾參與，提高公眾參與的有效性，避免發(fā)生影響社會(huì)和諧的群體性事件，是十分值得思考的問題。

1 公眾參與中存在的問題

1.1 參與主體缺乏代表性和廣泛性

《暫行辦法》第十五條規(guī)定：“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)綜合考慮地域、職業(yè)、專業(yè)知識(shí)背景、表達(dá)能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見的公民、法人或者其他組織。被征求意見的公眾必須包括受建設(shè)項(xiàng)目影響的公民、法人或者其他組織的代表?！?，其中“綜合考慮”和“合理選擇”給予實(shí)施單位太大的操作空間?！秾?shí)施意見》對(duì)參與問卷調(diào)查、論證會(huì)、聽證會(huì)的公眾范圍和數(shù)量做出了進(jìn)一步的規(guī)定，但是對(duì)如何界定有關(guān)專家和公眾二者的關(guān)系，如何界定有利害關(guān)系和地緣關(guān)系人群，仍存在模糊性。

實(shí)踐中公眾參與的對(duì)象多由評(píng)價(jià)單位確定，為了項(xiàng)目順利實(shí)施，有些單位在選取公眾代表時(shí)，為減少反對(duì)意見，存在回避利益受損者的現(xiàn)象。如在道路交通類項(xiàng)目中，沒有充分調(diào)查直接受交通噪聲影響的臨路第一排居民的意見，而選取較遠(yuǎn)位置的能夠享受交通便利和生活便利而不受或較少受交通噪聲影響的居民。

另外，某些單位在選取公眾代表時(shí)較少考慮其知識(shí)背景、環(huán)境意識(shí)及表達(dá)能力，較多選取平時(shí)與業(yè)務(wù)上有往來的或熟悉的專家、知識(shí)分子，忽略了普通民眾、弱勢(shì)群體的意見。如在選取調(diào)查表發(fā)放對(duì)象時(shí)，為方便直接選取項(xiàng)目所在地的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的工作人員進(jìn)行調(diào)查。因公眾參與主體界定不明，存在參與主體缺乏代表性和廣泛性的問題。

1.2 信息公開方式不規(guī)范，公開不充分

公眾的知情權(quán)直接影響公眾參與有效性，《暫行辦法》和《實(shí)施意見》對(duì)信息公開次數(shù)、時(shí)間、方式和信息公告的內(nèi)容作了相應(yīng)規(guī)定，但對(duì)于公開方式和公開內(nèi)容要求比較籠統(tǒng)。目前，深圳市多采用公共網(wǎng)站和現(xiàn)場(chǎng)張貼公告相結(jié)合的方式，對(duì)于網(wǎng)站的類型和張貼的地點(diǎn)尚無明確規(guī)定，環(huán)評(píng)單位大多選取本單位的網(wǎng)站，有的甚至發(fā)布在環(huán)保論壇上和張貼在項(xiàng)目周邊的樹木上。由于受信息公開的地點(diǎn)、時(shí)間、方式等多種因素限制，嚴(yán)重影響信息公開的廣度。

在公開內(nèi)容上，實(shí)踐中由于建設(shè)單位或評(píng)價(jià)單位為了項(xiàng)目能夠盡快順利實(shí)施，公布信息時(shí)只是簡(jiǎn)單地介紹技術(shù)指標(biāo)和建設(shè)規(guī)模，而公眾最為關(guān)心的擬建項(xiàng)目帶來的具體環(huán)境影響及其污染防治措施則未能準(zhǔn)確地向公眾傳遞。由于建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位是整個(gè)信息的掌握者，公眾在信息和能力方面處于弱勢(shì)，信息公開存在不及時(shí)、不具體、不完整等問題，在整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中公眾的知情權(quán)并沒有得到有效的保障，嚴(yán)重影響信息公開的深度。

1.3 參與方式的單一，深度不夠

公眾參與的形式有論證會(huì)、聽證會(huì)、座談會(huì)、專家咨詢、問卷調(diào)查等多種形式，深圳市目前使用最多的是問卷調(diào)查，遇到公眾反映非常強(qiáng)烈的項(xiàng)目，也會(huì)采用聽證會(huì)，參與方式相對(duì)單一。

在采用問卷調(diào)查時(shí)，很多問卷的格式和內(nèi)容往往千篇一律或大同小異，針對(duì)性不強(qiáng)，并且通常是選擇題居多，公眾只能順著問卷的設(shè)置被動(dòng)答題，由于對(duì)項(xiàng)目對(duì)自身帶來的影響了解甚少，往往很難表達(dá)自己的真實(shí)想法和意愿。對(duì)于抽取樣本數(shù)量法律、法規(guī)尚未明確，深圳市基本上都在70～100份之間，并沒有根據(jù)項(xiàng)目和周邊敏感點(diǎn)實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待；另外部分居住小區(qū)入住率低、公眾參與意識(shí)不強(qiáng)、參與者總體文化素質(zhì)不高、公眾流動(dòng)性較大、擔(dān)心受到報(bào)復(fù)等多種因素造成回收率偏低和公眾意見失真，為以后的環(huán)境糾紛埋下了隱患。

1.4 公眾參與的法律效力不明確，程序不健全

公眾參與的法律效力意味著公眾意見對(duì)于決策的影響，現(xiàn)行法律法規(guī)中僅要求建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在環(huán)境影響報(bào)告書中附具對(duì)公眾意見采納或者不采納的說明，對(duì)于公眾意見評(píng)價(jià)主體哪些是否需要回應(yīng)、采取什么樣的方式回應(yīng)及如何評(píng)價(jià)公眾意見的有效性等并沒有明確。

目前，深圳市建設(shè)單位和環(huán)評(píng)單位對(duì)公眾意見采納與不采納的情況只是在報(bào)告書中說明，公眾對(duì)于意見是否被采納和項(xiàng)目在執(zhí)行中是否真實(shí)體現(xiàn)了公眾的意見，公眾并不知情。不少環(huán)評(píng)單位在環(huán)境影響報(bào)告書的編制中往往只注重工程分析、影響分析及污染防治對(duì)策等章節(jié)，而把公眾參與章節(jié)當(dāng)作程序的需要而寫，沒有針對(duì)性地分析調(diào)查結(jié)果，未考慮當(dāng)?shù)毓娝从车木唧w明確的觀點(diǎn)和訴求，沒有按照當(dāng)?shù)毓姷囊庠钢址治稣{(diào)查和回應(yīng)。因?yàn)槌绦蛏先狈_、透明，公眾參與并沒有打消公眾的擔(dān)憂，未能真正實(shí)現(xiàn)公眾的有效監(jiān)督。

1.5 公眾參與的司法保障缺位，救濟(jì)措施不足

《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》沒有對(duì)公眾參與的司法保障做出規(guī)定，《暫行辦法》和 《實(shí)施意見》雖然規(guī)定建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)部門公開環(huán)境信息和征求公眾意見的義務(wù)，卻沒有規(guī)定有關(guān)公眾參與權(quán)利的救濟(jì)條款。公眾參與權(quán)利受到侵害、建設(shè)單位不科學(xué)考慮公眾意見及建設(shè)單位不組織公眾參與或妨礙公眾參與的法律責(zé)任都沒有涉及。缺乏強(qiáng)有力的司法保障直接影響公眾參與權(quán)利的有效行使。

2 有效推進(jìn)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)策

2.1 科學(xué)合理選擇主體，完善相關(guān)技術(shù)指引

公眾參與主體的選取是影響公眾參與有效性的重要因素，科學(xué)合理地選擇公眾參與的主體對(duì)于公眾參與具有重要意義。綜合考慮深圳市的社會(huì)現(xiàn)狀和環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與現(xiàn)階段的具體實(shí)踐情況，建議對(duì)參與公眾進(jìn)行科學(xué)合理的分類（如分為核心公眾和非核心公眾），提高調(diào)查樣本的代表性和公眾意見的真實(shí)可靠性。同時(shí)，考慮到弱勢(shì)群體掌握的資源少、對(duì)自身利益的追求能力低等因素，在公眾參與中應(yīng)給予適當(dāng)?shù)膬A斜。深圳市應(yīng)結(jié)合實(shí)際盡快編制相關(guān)技術(shù)指引，界定核心公眾和非核心公眾，結(jié)合項(xiàng)目敏感程度和周邊環(huán)境，分類分別明確公眾參與主體數(shù)量和各類主體所占的比例等問題。

2.2 構(gòu)建博弈平臺(tái)，完善信息公開

公眾參與實(shí)質(zhì)就是公眾、建設(shè)方、評(píng)價(jià)單位等主體之間一個(gè)博弈過程，一個(gè)暢通、及時(shí)、準(zhǔn)確的博弈平臺(tái)是保證公眾參與有效性的關(guān)鍵。這個(gè)平臺(tái)包括信息發(fā)布和信息收集兩個(gè)方面，通過信息發(fā)布讓公眾充分、準(zhǔn)確、及時(shí)地了解項(xiàng)目情況；同時(shí)廣泛收集相關(guān)主體之間的意見和建議，在保證公眾意見表達(dá)渠道暢通的基礎(chǔ)上，建立起“參與-反饋-再參與”的機(jī)制。相關(guān)政府部門應(yīng)依照現(xiàn)行的法律、法規(guī)和深圳市現(xiàn)狀，充分利用互聯(lián)網(wǎng)便利、高效的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步規(guī)范環(huán)評(píng)單位公眾參與的信息發(fā)布方式，建議構(gòu)建起全市統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布平臺(tái)，保證公眾和環(huán)保團(tuán)體等能夠及時(shí)準(zhǔn)確地獲得項(xiàng)目信息。

另外，需進(jìn)一步細(xì)化環(huán)評(píng)信息公開的內(nèi)容，適當(dāng)刪除與公眾利益關(guān)聯(lián)較小的內(nèi)容，如廠區(qū)內(nèi)配套設(shè)施、社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀等，更加直觀地突出建設(shè)項(xiàng)目概況、資源利用和污染物排放、環(huán)境影響預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)、環(huán)境保護(hù)措施和主要評(píng)價(jià)結(jié)論等內(nèi)容。各級(jí)環(huán)保行政管理部門應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)于那些發(fā)布不實(shí)信息的單位，必須依法追究其法律責(zé)任，從根本上解決信息不對(duì)稱問題，保證公眾參與有效地開展。

2.3 完善參與方式，科學(xué)設(shè)計(jì)調(diào)查問卷

如前所述，目前深圳市基本采用問卷調(diào)查的方式，參與方式比較單一，為充分發(fā)揮各種公眾參與方式的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，應(yīng)盡快根據(jù)各種參與方式的特點(diǎn)，對(duì)座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)的功能進(jìn)行分級(jí)，明確各種方式的實(shí)施目標(biāo)和范圍，提高公眾參與渠道的多樣性。

采用問卷調(diào)查方式的問卷設(shè)計(jì)是否科學(xué)，直接關(guān)系到最終公眾參與的有效性，在實(shí)際工作中應(yīng)盡快改變“一刀切”的現(xiàn)狀，從被調(diào)查者與項(xiàng)目的關(guān)系、調(diào)查對(duì)象所在區(qū)域?qū)Νh(huán)境現(xiàn)狀的滿意程度、項(xiàng)目對(duì)調(diào)查者所在區(qū)域或敏感單位的影響、被調(diào)查者對(duì)項(xiàng)目擬采取的防治措施是否滿意、對(duì)項(xiàng)目的總體態(tài)度和其他建議等幾個(gè)方面出發(fā)，分項(xiàng)目類型分別設(shè)計(jì)不同的調(diào)查問卷。

2.4 完善公眾參與程序，明確法律效力

公眾參與不是僅僅表達(dá)意見或是發(fā)泄情緒，而是要維護(hù)其環(huán)境權(quán)益，因此必須明確公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的效力，避免建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位僅為滿足形式上的參與要件，要真正體現(xiàn)公眾知情、參與的權(quán)利。

公眾參與環(huán)評(píng)的效力主要反映在有關(guān)單位如何回應(yīng)公眾提出的意見和問題［1］。公眾參與的回應(yīng)機(jī)制和參與的機(jī)會(huì)本身同等重要，深圳市應(yīng)盡快完善公眾意見的回應(yīng)機(jī)制，明確組織單位對(duì)公眾意見的回應(yīng)的義務(wù)和方式，避免出現(xiàn)組織單位“只聽取、不采納”的狀況。為更好地分析和理解公眾意見背后的原因，建議將公眾意見按照個(gè)體公眾（包括：參與公眾的代表性分析、參與公眾的區(qū)域分布、公眾建議及反對(duì)意見）；敏感單位意見；走訪、咨詢專家意見；座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等方式的調(diào)查意見：進(jìn)行分類匯總，在綜合分析公眾意見、國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定和政策、建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際情況以及社會(huì)文化經(jīng)濟(jì)條件等因素的基礎(chǔ)上，對(duì)各主要意見給予回應(yīng)和說明，并采取適當(dāng)方式將處理意見反饋給公眾。

2.5 完善公眾救濟(jì)渠道，避免極端事件

公眾反映的問題如果沒有得到回應(yīng)或認(rèn)為回應(yīng)不合理，公眾對(duì)項(xiàng)目就會(huì)產(chǎn)生更大的抵觸情緒，會(huì)促使公眾對(duì)項(xiàng)目方、環(huán)評(píng)方和環(huán)保管理部門產(chǎn)生信任危機(jī)，使問題更加尖銳，如果沒有合適的救濟(jì)渠道極有可能出現(xiàn)極端事件。在實(shí)際工作中應(yīng)逐漸建立起行政和司法救濟(jì)的機(jī)制，當(dāng)公眾認(rèn)為未采納公眾意見而未附理由或?qū)ξ床杉{的理由不滿等可以向環(huán)境保護(hù)部門提出申訴，尋求行政救濟(jì)，也應(yīng)允許公眾向法院提起訴訟，尋求司法救濟(jì)，這樣才能使公眾參與環(huán)評(píng)的效力得到落實(shí)。

3 結(jié)論

環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與對(duì)項(xiàng)目、規(guī)劃和政府決策的順利實(shí)施具有重要的作用，通過公眾、建設(shè)方和管理方的博弈，可使項(xiàng)目實(shí)施的方案、防治措施等更加客觀、科學(xué)，一定程度上加強(qiáng)公眾對(duì)決策的理解和認(rèn)可，為后續(xù)實(shí)施增強(qiáng)可接受性。但因?yàn)槲覈?guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)起步較晚，公眾參與制度還存在參與主體缺乏代表性和廣泛性、信息公開不規(guī)范、參與方式單一、程序不健全及救濟(jì)渠道不足等問題，尤其是因信息不對(duì)稱和回應(yīng)不及時(shí)、到位，導(dǎo)致信任危機(jī)，使許多公眾不相信任何評(píng)價(jià)結(jié)論。發(fā)泄式的反對(duì)是目前亟待解決的問題，相信隨著我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的不斷深入發(fā)展，環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與一定會(huì)日臻完善，一定會(huì)在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮越來越大的作用。

［1］許菁.公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度研究［D］，南京：南京大學(xué)法學(xué)院，2011：1-47.

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EnvironmentalImpactAssessmentontheRadiationoftheImage-forming SystemoftheX-rayFlawDetectorinAnElectriclimitedCompany

ZHANGZhao-wen
（YunnanRadiationMonitoringStation，KunmingYunnan650032，China）

TheradiationoftheX-rayflawdetectorwasmonitoredinandaroundtheworkingsiteinanelectric limitedcompany.Thenegativeimpactsthatmightcauseradiationaccidentswereanalyzed.Theradiationprotection measuresandmanagementwereinvestigated.Theassessmentresultsshowedthattheprotectionoftheworkingsite workedwell.Itssurroundingenvironmentwassafewithoutobviousradiationimpact.Theprotectionmeasures workedwelltoo.Theradiationmanagementsystemhasbeenbuiltupinthecompany.

theimage-formingsystemoftheX-rayflawdetector；radiationenvironment；impact；radiationassessment；radiationmonitoring；radiationmanagement

X82

A

1673-9655（2015）03-0095-03

2014-09-15

袁家柱（1983-），男，工程師，主要從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)審查工作。