劉怡琳

(大連財經(jīng)學院 法律與藝術系，遼寧 大連 116622)

金融申訴專員(financial ombudsman service，簡稱FOS)制度是近年來針對金融消費糾紛解決方式的一種嘗試性探討，旨在確立一種不同于調(diào)解、仲裁與訴訟的新的糾紛解決制度，來應對和改變現(xiàn)有金融消費糾紛解決機制中的諸多不足之處。該制度是公共領域用于處理一般民眾對政府部門的申訴制度在金融領域的擴展和延伸，［1］因其獨立性、高效性、易獲取性等諸多優(yōu)勢，得到了許多專家學者和業(yè)內(nèi)人士的認可，在我國引入FOS制度的呼聲也日益增多。然而由于國情的不同，其他國家的成功經(jīng)驗并不能直接適用于我國，這種新的金融消費糾紛解決制度是否能在我國建立并發(fā)揮作用，必然要歷經(jīng)探索過程，進行本土化的變革與改進。

一、金融申訴專員制度本土化的可行性分析

1.金融消費糾紛解決方式的創(chuàng)新性需求

2008年金融危機后，金融消費者保護成為各國金融監(jiān)管和金融立法的重要目標和任務。金融消費者維權的困難，金融消費糾紛的激化，折射出我國現(xiàn)有金融糾紛解決模式的缺陷。

(1)司法救濟途徑在金融消費者權益保護方面存在諸多障礙。第一，金融消費者的弱勢地位，導致金融消費者維權動因不足。如果沒有金融機構(gòu)的配合，證據(jù)的充分搜集是最大難點。而我國金融機構(gòu)歷來的強勢身份與背景，以及一般公眾對其與政府較密切關系的認知，使金融消費者對訴訟與仲裁望而卻步。第二，司法程序復雜，時間與精力耗費大，成本較高。第三，現(xiàn)有金融審判庭的專業(yè)性容易受到質(zhì)疑。在我國，由于法官的職位相對固定，與體制外的交流也較少，導致實務經(jīng)驗相對缺乏，專業(yè)知識呈現(xiàn)一定的滯后性。而金融市場的瞬息萬變、金融案件的新穎復雜更加劇了公眾對金融審判庭專業(yè)性的質(zhì)疑。

(2)已有的消費糾紛投訴處理方式不夠完善。第一，金融消費糾紛的專業(yè)性很強，行政投訴不能有效解決。國務院頒布的《信訪條例》很難對相關投訴作出具體的指導，不能從根本上解決投訴糾紛。證監(jiān)會雖然制定了《中國證券監(jiān)督管理委員會信訪工作規(guī)定》，但缺乏全面性和機制性的管理。第二，投訴解決處理所依據(jù)的文件法律效力不足。以銀行業(yè)為例，糾紛解決程序和依據(jù)仍主要依靠銀監(jiān)會2007年下發(fā)的《關于加強銀行業(yè)客戶投訴處理工作的通知》的相關規(guī)定，而該文件的法律效力顯然不足與法律法規(guī)相提并論，缺乏法定性和公信力。［2］第三，一些創(chuàng)新性糾紛解決方式適用不夠廣泛。盡管2007年上海成立了金融仲裁院，2008年6月由上海等各地銀監(jiān)局牽頭構(gòu)建了金融消費者服務投訴聯(lián)動處理機制，2012年中國證券業(yè)協(xié)會推出了證券調(diào)節(jié)機制，但上述機制仍屬于傳統(tǒng)的ADR 模式，缺乏創(chuàng)新。

2.市場利率化背景下金融機構(gòu)競爭力提高的外在動因

2013年7月20日，經(jīng)國務院批準，中國人民銀行決定全面放開金融機構(gòu)貸款利率管制，由金融機構(gòu)根據(jù)商業(yè)原則自主確定貸款利率水平。這一舉措無疑大大推動了金融機構(gòu)的市場競爭。在這樣的背景下，金融機構(gòu)提供服務的質(zhì)量將直接影響其市場競爭力。那么，能否迅速有效地解決金融消費糾紛，就必然成為金融消費者選擇服務機構(gòu)的一個重要量化標準。各金融機構(gòu)也因此具有更為便捷高效的糾紛解決方式順利建立的愿望和動力，配合FOS制度的推進，自愿接受FOS機構(gòu)管轄。

3.中國傳統(tǒng)文化背景的認可度和接受性

中國具有傳統(tǒng)的“禮治”思想，強調(diào)“以和為貴”，而現(xiàn)代司法制度的強勢性在我國普通民眾心中的認可度不高。遇到糾紛，大多數(shù)人往往愿意以一種和緩的方式解決，比如和解和調(diào)解形式。據(jù)考證，早在3000 多年前的西周官府中，就設有“司萬民之難而諧合之”的“調(diào)人”之職，專司調(diào)解糾紛、平息訴訟、維護社會秩序的工作?？鬃痈侵苯颖磉_了“無訴”的理想:“聽訟，吾猶人也。必也使無訟乎!”［3］從國外經(jīng)驗來看，F(xiàn)OS制度主要采取調(diào)解的方式來解決糾紛，非常符合我國的文化背景，容易為大多數(shù)民眾接受和認可。

4.諸多國家(地區(qū))成功的經(jīng)驗可為中國提供借鑒和參考

目前，世界上許多國家和地區(qū)都設立了類似的金融糾紛解決機制，盡管從名稱到模式都不盡相同，但是都具有FOS機制的基本特征，并取得了成功。如英國、加拿大、日本、印度、南非等國家，都有各自的成功經(jīng)驗。我國臺灣地區(qū)于2012年1月成立了“金融消費評議中心”，建立了以政府為主導的創(chuàng)新型的金融爭議解決機制，更是為我國引入FOS制度提供了現(xiàn)實的借鑒意義?？梢栽谇叭说幕A上，結(jié)合我國基本國情，構(gòu)建自己的FOS機制。

5.中國保險合同糾紛快速處理機制的同理性基礎

2007年4月16日，中國保監(jiān)會下發(fā)了《關于推進保險合同糾紛快速處理機制試點工作的指導意見》，在全國推廣保險合同糾紛快速處理機制。依據(jù)規(guī)定，建立保險合同糾紛快速處理機制的目的在于為投保人提供一種公正、專業(yè)、高效、便捷的保險合同糾紛處理服務，在保險行業(yè)協(xié)會成立調(diào)解處理機構(gòu)，主要受理事實清楚、情節(jié)簡單、適宜快速處理的小額保險合同糾紛。處理機制以保險公司自愿參與為基本原則，采用調(diào)解與裁決相結(jié)合的模式。經(jīng)調(diào)處機構(gòu)主持調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議，保險公司應當遵照執(zhí)行，而被保險人如果拒絕接受調(diào)處或調(diào)解意見或者在簽署調(diào)解協(xié)議后反悔的，其仍然可以依法申請仲裁或提起訴訟。從這些規(guī)定可以看出，保險合同糾紛快速處理機制與FOS機制具有同理性。而從實踐角度看，這種新的糾紛解決方式確實取得了較好的效果，因此其成功推行可以作為我國在整個金融領域引入這一機制的基礎。

二、金融申訴專員制度本土化的模式構(gòu)建建議

(一)本土化的FOS機構(gòu)性質(zhì)和法律地位的建議

1.現(xiàn)階段FOS機構(gòu)模式選擇的建議:行業(yè)主導下的分散式機構(gòu)模式

中國人民大學的副教授楊東將境外各國家和地區(qū)的FOS制度劃分為以下類型:完全統(tǒng)合型FOS制度模式，以英國、澳大利亞、馬來西亞、新加坡為代表;準統(tǒng)合型FOS模式，以加拿大和我國香港地區(qū)為代表，雖然有統(tǒng)合的趨勢，但是沒有形成真正意義上的統(tǒng)合FOS組織;行業(yè)型FOS模式，即分行業(yè)分散地存在著FOS機構(gòu)處理糾紛，條件成熟時將分散的FOS機構(gòu)合并為統(tǒng)合FOS，以日本、德國為代表，統(tǒng)合前的英國、澳大利亞亦是如此，因此可以理解為行業(yè)型FOS。［1］這些模式均各有其優(yōu)勢和特點，那么我國應采取何種模式?

筆者以為，行業(yè)主導下的分散式機構(gòu)模式是最適合我國目前金融市場發(fā)展情況的模式。因為我國目前采取的是金融分業(yè)經(jīng)營的體制，銀行、保險、證券等各領域間的界限較為清晰，從實務操作到金融監(jiān)管都分別由各自的監(jiān)督管理委員會總體把握，各自的領域內(nèi)也分別設立了行業(yè)協(xié)會，實踐中的金融消費糾紛也主要限定于某一特定領域，很少存在交叉。而長期以來的分業(yè)經(jīng)營，使社會公眾對分業(yè)的行業(yè)經(jīng)營模式比較熟悉，認知度較高。由各監(jiān)督管理委員會作為各金融行業(yè)的引導者來分別設立各自的消費糾紛解決機構(gòu)，專業(yè)性優(yōu)勢明顯，針對性較強，便于金融消費者的分類申訴。而且，隨著我國金融市場的逐漸成熟，當分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營發(fā)展時，已經(jīng)積累了足夠經(jīng)驗的FOS機構(gòu)也可以像英國模式一樣，從分散走向統(tǒng)合。

2.現(xiàn)階段FOS機構(gòu)組織形態(tài)的建議:社會服務性質(zhì)的獨立法人事業(yè)單位

目前各國家和地區(qū)FOS機構(gòu)的組織形態(tài)主要包括政府機構(gòu)型、公司型、財團法人型等。［1］但筆者以為，這幾種組織形態(tài)并不適應我國目前的國情。首先，若FOS機構(gòu)作為公司或是財團法人存在，難以在社會公眾中形成普遍的認可，權威性不足。公司和法人制度在我國真正發(fā)展的時間并不長，許多普通公眾和金融機構(gòu)甚至不了解其法律性質(zhì)和地位，其營利性特征更使得許多人從心理上無法相信其能夠中立、公正地作出裁決，很難在我國形成普遍公信力。第二，若FOS機構(gòu)作為行政機構(gòu)存在，由于FOS機制如何在我國適用需要經(jīng)過長時間的摸索，頻繁變幻的金融市場情況也會提出諸多挑戰(zhàn)，機構(gòu)的建立勢必會經(jīng)過多次變革。而行政機構(gòu)的增設應避免行政管理資源的浪費，加之目前國家精簡行政機構(gòu)的趨勢，探索中的FOS機構(gòu)并不適于直接作為行政機構(gòu)存在。同時，作為一種新型的糾紛解決方式，F(xiàn)OS機構(gòu)應與傳統(tǒng)的行政干預性質(zhì)濃厚的訴訟、仲裁制度有所區(qū)別，也不適于采用行政機構(gòu)這一組織形式。

那么，在筆者看來，具有中國特色的事業(yè)單位這種組織形態(tài)是比較適合我國目前的情況的。依據(jù)我國《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》中對事業(yè)單位的界定，可以將其理解為:事業(yè)單位向社會提供的是一種公共服務，一般不享有行政職權，只有在法律法規(guī)明確授權下才可以成為行政主體，享有行政權力，履行對社會公共事務的管理職責。［4］FOS機構(gòu)所提供的特殊調(diào)解職能從本質(zhì)上可以看做是一種面向公眾的服務，又具有保護金融消費者這一弱勢群體的公共性質(zhì)，由此來看符合事業(yè)單位的設立目的，獨立法人的性質(zhì)也有利于保證機構(gòu)的獨立性。同時，由于其作為中立性解決糾紛的機構(gòu)，所作出的糾紛處理意見應具有一定的約束力，得到法律的相關授權后可以較好地解決這一問題。而法律法規(guī)授權的范圍也可以根據(jù)具體情況加以適當調(diào)整。盡管我國目前在進行事業(yè)單位的改革，但是新的事業(yè)單位劃分也必然不能改變其提供公共服務的職能，由此來看，F(xiàn)OS機構(gòu)作為事業(yè)單位這一組織形式在未來的一段時間內(nèi)還是有著很大的存在空間的，也可以為未來走向統(tǒng)合打下良好基礎。

3.現(xiàn)階段FOS機構(gòu)法律地位的建議:“三會”下設的社會服務型事業(yè)單位

我國保險合同糾紛快速處理機制試點是在保險協(xié)會下單設金融申訴專員服務機構(gòu)。這種設置存在一定的問題。因為行業(yè)協(xié)會成立的目的主要在于為行業(yè)會員提供服務，然而我國目前金融行業(yè)協(xié)會的成員都是金融機構(gòu)，并沒有金融消費者。這種成員結(jié)構(gòu)決定了行業(yè)協(xié)會不可能為了金融消費者的利益與各金融機構(gòu)進行對抗，中立公正地解決問題，因此，此種模式不適合推廣。

筆者以為，在現(xiàn)有的銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會下分別設立FOS機構(gòu)是較好的選擇。原因如下:第一，三會的職能是維持各自領域內(nèi)金融市場的正常秩序，F(xiàn)OS機制所主張的糾紛解決恰是金融秩序的保證，二者從職能角度十分吻合。第二，三會本身的法律地位均為國務院直屬正部級事業(yè)單位，按照國務院授權履行行政管理職能，從級別上地位層次較高，F(xiàn)OS機構(gòu)若由三會直屬，可以較好地避免其他行政機構(gòu)的干涉。即使三會順應諸多專家學者對其法律地位重新界定的呼聲，成為行政機構(gòu)，其較高的法律地位層次也可以不影響FOS機構(gòu)的性質(zhì)和法律地位。第三，三會在各自的領域內(nèi)積累了很多的專業(yè)經(jīng)驗，能夠滿足FOS機構(gòu)在專業(yè)性方面的需求。這樣也正好符合前文所提到的建立行業(yè)主導下的分散式機構(gòu)模式的要求。

但是，需要注意的是，盡管FOS機構(gòu)具有一定的行政干預性，但基于其設立的基本目的，仍然要從各方面力保機構(gòu)的獨立性。在機構(gòu)設置之初，就應當從法律地位上確定FOS機構(gòu)運轉(zhuǎn)的獨立，三會不能干涉FOS的糾紛處理過程和結(jié)果，也不能直接干涉FOS機構(gòu)人員的任免和具體財務事項，以保證該機制能公正地為金融糾紛雙方提供糾紛解決服務。

4.現(xiàn)階段FOS機構(gòu)成本解決和收費方面的建議

經(jīng)費對任何一個組織都意義重大，能夠直接影響其運行的順暢程度。英、法、德、澳、加諸國的糾紛解決機構(gòu)均不向金融消費者收費。日本盡管在名義上由金融機構(gòu)和金融消費者共同承擔費用，但金融消費者僅負擔象征性費用，金融機構(gòu)負擔了絕大部分制度成本?？梢姡瑖H通行做法是對消費者免費，或僅收取小額費用，并主要由金融機構(gòu)承擔制度運行費用。［1］

結(jié)合國際通行做法和我國國情，筆者以為較適合我國的做法是將FOS機構(gòu)定性為差額補貼型事業(yè)單位，即由國家財政撥款支持一部分，剩余部分由金融機構(gòu)繳納和投訴者支付。具體說來:第一，由國家財政根據(jù)具體需要撥付部分資金，資金的數(shù)額可以適當調(diào)整。這有利于FOS機制建立初期的資金保障，更有利于其保護金融消費者權益的公共性的實現(xiàn)。第二，由金融機構(gòu)繳納剩余的大部分資金，包括年費和處理涉及該機構(gòu)申訴的個案處理費。繳納年費是由于FOS機構(gòu)是為其管轄范圍內(nèi)所有的金融機構(gòu)提供服務，享受該利益者應支付相應的維持費用;繳納個案處理費是由于該金融機構(gòu)具體使用了FOS機構(gòu)的資源。這也有利于促使金融機構(gòu)提高其服務質(zhì)量，盡量減少與金融消費者的沖突。第三，消費者支付個案處理費。這項收費的根本目的不在于籌措FOS機構(gòu)的資金，而是防止消費者的濫訴。但為了保證糾紛解決的易獲取性和低成本性，其收費標準應低于法院審理費用。

(二)本土化的FOS機構(gòu)管轄范圍和對象的建議

根據(jù)FOS機構(gòu)設立的目的，其管轄對象應包括兩類主體:金融機構(gòu)和金融消費者，其管轄受案的前提應是這兩類主體之間的簡單小額糾紛。

1.管轄案件的受案范圍建議:簡單、小額的金融糾紛

盡管FOS機制有諸多優(yōu)勢，但畢竟只是一種替代性的糾紛解決方式，不能試圖解決所有類型的金融糾紛。為保障其便捷高效性，那些復雜、大額的金融糾紛，以及金融機構(gòu)之間的金融糾紛，還應采取傳統(tǒng)的訴訟和仲裁方式進行解決。我國保險合同糾紛快速解決機制即采用了此種方式，規(guī)定“調(diào)處機構(gòu)受理的糾紛應當是事實清楚、情節(jié)簡單、適宜快速處理的案件”，并對具體條件進行了細化。①《關于推進保險合同糾紛快速處理機制試點工作的指導意見》(保監(jiān)法規(guī)〔2007〕427 號)規(guī)定:“為確保處理機制在程序方面不會與仲裁或訴訟產(chǎn)生沖突，受理的糾紛還應當符合以下條件:一是保險公司對合同理賠糾紛有明確處理意見而被保險人不接受，且自保險公司作出明確處理意見起未超過6個月;二是未曾就同一事實申請仲裁或提起訴訟;三是不涉及保險精算標準及生命表等問題;四是糾紛所涉保險金數(shù)額，財產(chǎn)保險不超過人民幣20 萬元、人身保險不超過人民幣10 萬元(各地區(qū)可以根據(jù)情況確定具體金額)?！苯OS機構(gòu)時可以參照此標準。

2.金融機構(gòu)的管轄模式建議:強制管轄和自愿管轄相結(jié)合

英國的金融申訴專員服務公司的管轄方式分為兩種:強制管轄和自愿管轄。強制管轄的對象是《金融服務與市場法》許可的、有著相對成熟的金融業(yè)務的金融機構(gòu)。而自愿管轄則可以涵蓋經(jīng)金融服務管理局許可公司的任何潛在金融業(yè)務或非許可公司明確規(guī)定的金融業(yè)務。［5］與英國不同，澳大利亞沒有強制性管轄，只有自愿性管轄。只有金融機構(gòu)選擇加入澳大利亞證券和投資委員會批準的“外部爭議解決計劃”，成為FOS的成員，金融消費者與該金融機構(gòu)的爭議才能提交FOS處理。任何在澳大利業(yè)開業(yè)的金融機構(gòu)都可申請加入。［6］我國保險合同糾紛快速解決機制的做法即是以保險公司自愿參與為基本原則，要求參與的保險公司簽訂自律公約，自覺接受處理機制的約束。

在FOS機制下，我國可以嘗試突破現(xiàn)有的保險合同糾紛處理領域的“金融機構(gòu)自愿”原則，借鑒英國模式，將部分金融機構(gòu)納入FOS機構(gòu)的強制管轄范圍之內(nèi)。接受強制管轄的條件可具體參考該金融機構(gòu)的注冊資本和出資人、分支機構(gòu)的設立地、在相關金融領域內(nèi)的影響力等因素。原因在于:首先，金融機構(gòu)的規(guī)模與其話語權往往成正比，對較大型金融機構(gòu)的強制管轄，可以避免它們憑借自己在相關領域內(nèi)的較大影響力，為保障自身利益而拒絕“自愿接受管轄”，甚至在整個相關領域內(nèi)形成“拒絕自愿”的風潮，從而使FOS機構(gòu)設立的保護金融消費者的初衷難以實現(xiàn);第二，結(jié)合前文的設定，我國FOS機構(gòu)將在各自的金融領域內(nèi)擁有相對獨立且強勢的地位，有足夠的權威性來保障較大型金融機構(gòu)接受其處理結(jié)果;第三，強制管轄有利于整個金融行業(yè)內(nèi)部行為方式的約束和服務質(zhì)量的提高;第四，部分強制管轄可以給一些規(guī)模較小、金融業(yè)務尚在發(fā)展之中的金融機構(gòu)一個相對寬松自由的發(fā)展環(huán)境。當然，在強制管轄之外，還可以兼采“自愿接受管轄”原則，以鼓勵各金融機構(gòu)之間的充分競爭。

3.管轄的金融消費者的范圍建議

本文無意對金融消費者的范疇做過多探討，僅希望就FOS機制管轄的金融消費者的范圍提出一點看法:

第一，不宜包括法人等機構(gòu)型金融服務的接受者。前文已經(jīng)提到，F(xiàn)OS機制應僅適用于簡單、小額的金融糾紛，側(cè)重于保護處于弱勢地位的金融消費者，而法人等機構(gòu)型金融服務的接受者與金融機構(gòu)之間的糾紛往往數(shù)額較大、案情復雜，同時該類型的機構(gòu)也往往具有較強的專業(yè)性，相對于自然人類型的金融消費者，具有更大的能力來保護自身權益。

第二，自然人身份的金融消費者都應屬于FOS機制管轄的金融消費者的范圍，具體還應當包括:(1)具備一定專業(yè)能力的自然人。我國臺灣地區(qū)《金融消費者保護法》對具有一定專業(yè)能力的自然人是不予保護的。但是，筆者同意中國人民銀行金融消費權益保護局局長焦瑾璞的觀點:專業(yè)能力在界定上存在困難，且與金融機構(gòu)之間嚴重的信息不對稱會導致金融專家也不能作出符合其理智的選擇。［7］因此，由FOS機構(gòu)對這類自然人提供保護也是應有的選擇。(2)間接因他人金融消費而與金融機構(gòu)產(chǎn)生權利義務關系的自然人。這一類自然人因利益相關人的消費行為被動地與金融機構(gòu)產(chǎn)生了利益關系，其權益也可能受到侵害，賦予他們FOS機制下的保護符合本機制設立的初衷。

第三，對“生活消費”的范圍應做擴大理解，將證券、保險等金融產(chǎn)品的自然人投資人納入FOS機構(gòu)的管轄保護范圍內(nèi)。投資股票、基金、債券等行為盡管具有營利性這一直接目的，但是在現(xiàn)代社會，這些金融產(chǎn)品已經(jīng)成為許多普通中國人家庭投資理財?shù)闹匾?，投資人并不具有職業(yè)性，也并不單純以交易為目的，而是要將金融收益作為家庭生活消費的基礎。同時，由于自然人投資者專業(yè)知識的欠缺、信息獲取的困難、風險承受能力的薄弱，以及金融機構(gòu)的相對壟斷、強大的地位，證券、保險等金融產(chǎn)品的自然人投資人天然就處于弱勢的地位，對其的保護符合FOS機構(gòu)設立的目的。

綜上，我國設立FOS機構(gòu)，所管轄的金融消費者的范圍可以概括為:購買、使用金融機構(gòu)提供的商品或接受金融機構(gòu)提供的服務的自然人。

(三)本土化的FOS機構(gòu)糾紛解決程序方面的建議

英國、澳大利亞、馬來西亞、新加坡等國家的FOS糾紛解決程序大體相同，只是在細節(jié)上和時間期限上有所差異，都是要求消費者首先將糾紛提交金融機構(gòu)先行處理，同時在處理糾紛過程中注重調(diào)解，鼓勵當事人盡量通過和解結(jié)案，只有調(diào)解不成功才進入裁決程序。［6］

我國亦可借鑒國際普遍做法，確立從金融機構(gòu)解決的前置程序到FOS非正式程序，再到FOS正式審裁程序的糾紛解決程序，同時賦予消費者對處理結(jié)果的選擇權。前置程序應設立時間期限，該期限不宜過長，以督促金融機構(gòu)盡快解決糾紛。FOS非正式程序應注重其服務性，力爭采取和解、調(diào)解等盡量靈活的方式解決糾紛，提供服務的方式也應注意多樣性和便捷性，如接受和支持雙方當事人采取電話、網(wǎng)絡等方式進行對話等。在非正式程序中，由于金融消費者專業(yè)知識的欠缺性，調(diào)解員的自主性應得到鼓勵，可以由調(diào)解員自行提出糾紛解決方案供雙方當事人選擇，而無須像訴訟一樣不得突破當事人的訴訟請求，以保證糾紛解決的靈活性和快速性。當案件通過非正式處理作出決定后，任何一方對結(jié)果不滿意，則可將該案交由申訴專員來處理，進入FOS正式程序。申訴專員應基于獨立地位與調(diào)解員進行合作，獨立認真審查案件材料或進行調(diào)查，并聽取糾紛雙方意見。當有必要時，也通過聽證和辯論等形式了解案件的事實真相，之后作出最終正式裁決。實踐中，申訴專員應以“公平合理”為原則來權衡判斷案件，其評價基準不應局限于法律規(guī)定，而應包括法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、良好的行業(yè)慣例以及良好的服務提供趨勢等，以更好地突出FOS機制對消費者的保護以及對行業(yè)發(fā)展的引導性作用。

(四)本土化的FOS機構(gòu)糾紛處理結(jié)果的法律約束力建議

對于FOS機構(gòu)作出的糾紛處理最終裁定，國際通行的做法是使其具有單方約束力，即裁決作出后，金融機構(gòu)無權選擇是否接受這一裁決，而這一裁決是否發(fā)生法律效力取決于金融消費者的決定。如果接受裁決，則該裁決對雙方都產(chǎn)生強制效力，金融消費者在金融機構(gòu)不履行裁決的情況下可以向法院直接申請執(zhí)行裁決;如果金融消費者不接受，可以尋求其他法律途徑獲得救濟。如英國、新加坡、馬來西亞、日本等國都作出了類似的法律規(guī)定。我國的保險合同糾紛快速解決處理機制對糾紛處理結(jié)果的效力也采取了相似的規(guī)定:“調(diào)處機構(gòu)受理的糾紛，如果被保險人拒絕接受調(diào)處或調(diào)解意見或者在簽署調(diào)解協(xié)議后反悔的，其仍然可以依法申請仲裁或提起訴訟。經(jīng)調(diào)處機構(gòu)主持調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議，保險公司應當遵照執(zhí)行?！?/p>

對于我國建立FOS機構(gòu)，就其糾紛處理結(jié)果也可以分為處理建議和最終裁決兩類，分別具有不同的法律效力。處理建議是非正式程序下的糾紛解決結(jié)果，只有在雙方當事人均表示接受的時候才會產(chǎn)生法律的約束力。而最終裁定則是正式程序下的處理結(jié)果，使其僅具有對金融機構(gòu)的單方約束力，而賦予金融消費者選擇權。首先，此種模式可以更大程度地保證金融消費者的權益，使其切實獲得傳統(tǒng)的法律救濟方法之外的救濟途徑;如果最終裁決不具有強制約束力，F(xiàn)OS制度將失去其存在的特殊意義。第二，此種模式對金融機構(gòu)而言并不顯失公平。表面看來，前文已經(jīng)提到了對大型金融機構(gòu)的強制管轄會使這些機構(gòu)失去選擇的權利，但由于法律所追求的并非程序公平而是實質(zhì)公平，而申訴專員在作出最終裁定時也是基于中立的態(tài)度在事實的基礎上進行審裁，事實上金融機構(gòu)可以獲得公正的處理結(jié)果。第三，為保障雙方利益，從程序上應限制金融消費者對最終裁定結(jié)果進行確認的時間和方式，以防止金融機構(gòu)陷入執(zhí)行的不確定之中?？梢越梃b的是法院一審判決生效的模式，要求金融消費者接受裁決書后一定時間內(nèi)作出某種認可或不認可裁決的意思表示，否則最終裁決不發(fā)生法律效力，金融機構(gòu)可以不予履行并尋求其他救濟方法。

三、金融申訴專員制度本土化的法律規(guī)制路徑探討

1.立法保護方式和層次選擇

FOS機構(gòu)在法律地位上區(qū)別于金融監(jiān)管機構(gòu)和消費者保護機構(gòu)，在處理金融糾紛的程序上不受金融監(jiān)管機構(gòu)和消費者保護機構(gòu)的干擾。［8］這種特殊性決定了其從設立到運行都必須得到法律的特別承認，方能保證其設立宗旨能夠真正實現(xiàn)。如何通過法律的設置使FOS機制這一萌芽中的糾紛解決方式在我國能夠更好地適應與發(fā)展，是需要探討的問題。有的學者認為我國應加緊《金融服務法》的制定，在該法中確立FOS機構(gòu)的地位和職能［8］;有的學者認為可以確立“大調(diào)解”的理念，將FOS作為專業(yè)調(diào)解的一種先行實踐，在《人民調(diào)解法》的大框架下制定《金融消費者保護法》等導入FOS制度。［9］

筆者以為，在FOS機制設立之初，應當配合機構(gòu)建設模式來制定相應的法律規(guī)范，然后隨著FOS機制的逐步成熟，再過渡到國家法律層次的漸進式立法界定，可能會取得較好的效果。具體來說，結(jié)合前文提到的我國目前FOS機構(gòu)宜下設于三會的觀點，現(xiàn)階段首先應由三會制定專門規(guī)章，明確FOS機構(gòu)的法律地位、職能、運作方式等;之后在《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》中增加金融機構(gòu)建立內(nèi)部投訴處理制度的要求，同時明確金融機構(gòu)與FOS機構(gòu)的配合義務。待我國的《金融服務法》《金融消費者權益保護法》等得以制定之時，再將FOS機制的相關規(guī)定納入其中。如此循序漸進，F(xiàn)OS機制可以順應我國的國情逐步發(fā)展成熟，避免盲目。

2.構(gòu)建相應的監(jiān)督管理機制

任何一項制度要想有效運轉(zhuǎn)，必然需要有效的監(jiān)管來保障公正。盡管在制度設計上強調(diào)FOS機構(gòu)的獨立性，但也應注重構(gòu)建相應的監(jiān)督和問責機制。第一，賦予三會從總體上和程序上監(jiān)督的權力。具體可能包括:要求FOS機構(gòu)向三會定期報告工作，但三會不能干涉其具體業(yè)務;審查FOS機構(gòu)的年度預算安排、基本財務事項，提出指導意見;對金融消費者提出的對FOS機構(gòu)的受案和審裁程序方面的異議進行問責等。第二，F(xiàn)OS機構(gòu)內(nèi)設監(jiān)督機制。如當事人認為FOS機構(gòu)提供的爭議解決服務存在問題，可向內(nèi)設監(jiān)督機制提出，由內(nèi)設監(jiān)督機構(gòu)進行調(diào)查處理。第三，建立信息公開機制。FOS機構(gòu)應每年向社會公布年報，包括申訴的數(shù)量、類型、結(jié)果分布等信息，發(fā)布典型案例及處理指引，以保證透明度，并促使金融機構(gòu)更好地改進其服務。

四、結(jié) 語

金融市場的發(fā)展，金融服務和消費活動的普及，金融消費者與金融機構(gòu)雙方權益的保護，都在呼喚一種更為專業(yè)、便捷、高效的金融糾紛解決機制出現(xiàn)。FOS機制在世界多個國家和地區(qū)都已逐步建立起來，我國也應嘗試將這一實用性很強的機制從理論上的研究轉(zhuǎn)為投入實踐，進一步探討將其本土化的具體路徑，為金融服務和消費提供更為充分有效的程序救濟，以此促進金融行業(yè)的良性發(fā)展。

［1］楊東.金融申訴專員制度之類型化研究［J］.法學評論，2013(4):77－83.

［2］楊東.日本金融ADR 制度的創(chuàng)新及其對我國的借鑒［J］.法律科學，2013(5):182－189.

［3］陶建偉.構(gòu)建我國金融申訴專員服務機制問題探討［D］.南寧:廣西大學，2011:18.

［4］鄧可祝，庾宗利.我國證監(jiān)會法律地位研究——兼論我國獨立管制機構(gòu)問題［J］.行政與法，2009(6):71－74.

［5］張?zhí)炜?英國金融消費者權益保護機制評析［J］.商業(yè)時代，2010(8):97－115.

［6］邢會強.金融督查服務(FOS)比較研究［J］.法治研究，2011(2):83－88.

［7］焦瑾璞.金融消費者概念的內(nèi)涵與外延［J］.中國金融，2013(8):56－58.

［8］孔健.論金融申訴專員機構(gòu)的法律角色定位——以英國金融申訴專員制度為研究對象［J］.經(jīng)濟與社會發(fā)展，2012(1):64－67.

［9］楊東.政府主導型金融申訴專員制度評介［J］.政法論壇，2013(3):74－180.