張恒山

（中共中央黨校 政法教研部，北京 100091）

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議作出的 《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》在闡釋了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)之后，圍繞著實現(xiàn)這個總目標(biāo)，提出必須堅持五大原則，其中首要的就是“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。為什么全面推進(jìn)依法治國必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)？黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國是否存在矛盾？如果說，二者不存在矛盾，那么在依法治國中黨如何實現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)？這是我們必須面對的問題。

一、為什么全面推進(jìn)依法治國必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)？

為了回答推進(jìn)依法治國中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的必要性，首先，必須回答在當(dāng)代中國社會主義建設(shè)的歷史進(jìn)程中堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的必要性問題。

在當(dāng)代中國，之所以要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是由中華民族所面臨的歷史任務(wù)決定的。自公元15世紀(jì)以來，伴隨著新航路開辟、新大陸發(fā)現(xiàn)、新科技發(fā)明，世界各國都被市場牽引著進(jìn)入一個統(tǒng)一的國際競爭環(huán)境中。在世界各民族、各國家激烈競爭、工業(yè)化迅猛展開的時候，因滿清王朝統(tǒng)治者的愚昧使中華民族長時間沉醉于農(nóng)耕文明的舊夢中，以致在近代飽受發(fā)達(dá)國家的強(qiáng)權(quán)的欺凌和蹂躪。

要免受它國的奴役，要保持自己的獨立發(fā)展，中華民族的首要任務(wù)就是要實現(xiàn)文明轉(zhuǎn)型——由落后的農(nóng)耕文明向先進(jìn)的商工文明轉(zhuǎn)型。①參見張恒山 《略論文明轉(zhuǎn)型》，《學(xué)術(shù)交流》2010年第12期；《論文明轉(zhuǎn)型——文明與文明類型》，《人民論壇》2010年第32期；《論文明轉(zhuǎn)型及其原因》，《人民論壇》2010年第35期；等。但這種轉(zhuǎn)型并非易事。與先行實現(xiàn)文明轉(zhuǎn)型的國家相比，后發(fā)國家不僅在科學(xué)技術(shù)、生產(chǎn)技術(shù)、管理技術(shù)、價值觀念等方面存在巨大差距，還存在著社會組織松散、人民欲求分歧、文化觀念落后等不利于對外競爭的現(xiàn)實因素。如果后發(fā)國家因循發(fā)達(dá)國家已經(jīng)走過的道路，按部就班地發(fā)展的話，它們與發(fā)達(dá)國家的差距就會越來越大、越來越遠(yuǎn)。所以后發(fā)國家要想?yún)⑴c競爭并贏得競爭，必須以超常高效的方式組織動員人力、物力、財力，凝聚自身力量，有計劃地發(fā)展自己的科學(xué)技術(shù)、生產(chǎn)技術(shù)、管理技術(shù)和建設(shè)目標(biāo)，實現(xiàn)跨越式、趕超式的發(fā)展。

后發(fā)國家組織動員起來的路徑有兩條：一條是國家政權(quán)組織直接發(fā)揮組織動員職能，凝聚自身力量，參與對外競爭；另一條是，在國家政權(quán)組織未能發(fā)揮這種職能的情況下，由本民族的精英分子們組成政黨組織，按照統(tǒng)一的綱領(lǐng)、規(guī)劃去行動，先行推翻原有的政權(quán)組織，使自己獲得在國家組織中的執(zhí)政地位，進(jìn)而利用國家政權(quán)力量組織動員本民族的力量，帶動、推動全社會成員投入跨越式、趕超式的競爭性發(fā)展。

在中國，經(jīng)過大浪淘沙式的競爭、角逐，形成了中國共產(chǎn)黨這樣的成熟的政黨組織。中國共產(chǎn)黨實際上就是由中華民族的先進(jìn)分子組成的政黨，其負(fù)有率領(lǐng)中華民族投入趕超式的競爭、實現(xiàn)把中國由落后的農(nóng)耕文明轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代商工文明狀態(tài)的歷史任務(wù)。在當(dāng)代中國，要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政，首先是由實現(xiàn)這一歷史性任務(wù)而要求和決定的。

在中國，之所以要堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，也因為中國共產(chǎn)黨自身的先進(jìn)性特點使其適宜于擔(dān)當(dāng)這樣的領(lǐng)導(dǎo)角色。一個政黨要擔(dān)當(dāng)起率領(lǐng)一個民族、一個國家應(yīng)對外部競爭、贏得趕超式發(fā)展的歷史任務(wù)，必須具備高度責(zé)任心、歷史洞察力、嚴(yán)密組織性、強(qiáng)大執(zhí)政力。中國共產(chǎn)黨從一開始建立，就以建設(shè)一個強(qiáng)大的現(xiàn)代文明國家為目標(biāo)，以堅持正義原則和全心全意地謀求全中國最廣大人民群眾的根本利益為己任。

這是一個有著強(qiáng)烈的道德意識、強(qiáng)烈的道德責(zé)任感的政黨。中國共產(chǎn)黨一直尋求以人類最先進(jìn)的理論、思想來指導(dǎo)自己的歷史性實踐，力求在對歷史的發(fā)展規(guī)律加以把握的基礎(chǔ)上對中華民族在每一歷史關(guān)頭所面臨的主要任務(wù)及時加以認(rèn)知，并相應(yīng)地提出為實現(xiàn)這些任務(wù)所要遵循的路線、方針、政策。

這是一個具有高瞻遠(yuǎn)矚的歷史洞察力的政黨。中國共產(chǎn)黨在長期的政治實踐中形成了成熟的組織結(jié)構(gòu)、嚴(yán)密的組織紀(jì)律，并不斷清除腐敗追求自身隊伍的純潔。中國共產(chǎn)黨的嚴(yán)密的組織性使其自身可以統(tǒng)一行動并帶動人民群眾行動，以致其有能力完成任何歷史性的重大任務(wù)。

中國共產(chǎn)黨在革命時代應(yīng)對各種險惡環(huán)境、在執(zhí)政時期處理各種復(fù)雜事務(wù)使之積累了豐富的執(zhí)政經(jīng)驗，并且中國共產(chǎn)黨善于從自身和他人的經(jīng)歷中學(xué)習(xí)、獲取經(jīng)驗教訓(xùn)、修正自身錯誤，這使得中國共產(chǎn)黨有著超卓的執(zhí)政能力。所以，只有中國共產(chǎn)黨才有能力帶動全中國人民前進(jìn)，只有中國共產(chǎn)黨才有能力率領(lǐng)中華民族在世界各民族的競爭中保持自己的獨立地位、實現(xiàn)自身的自由與幸福，并為世界和平與繁榮做出貢獻(xiàn)。

在世界各民族競爭壓力下的中國特色社會主義建設(shè)是一個相當(dāng)長的歷史時期，在這一整個歷史時期都必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。全面推進(jìn)依法治國是中國特色社會主義建設(shè)偉大事業(yè)中的一個重要組成部分。既然整個中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)都要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，那么，作為中國特色社會主義事業(yè)重要組成部分的法治國家建設(shè)事業(yè)也必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。所以，中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會決定指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。我國憲法確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過），http：∥news.xinhuanet.com／2014-10／28／c＿1113015330.htm （2014-10-28）.

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國是否矛盾？

中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會決定指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的。有人對此表述不滿意，堅持追問：究竟是“黨大”還是“法大”？目前的宣傳中，有人說“黨大”還是“法大”是個偽命題，有人講“‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’和 ‘依法治國’是一致的”，有人講“黨和法一樣大”。這些回答都不能令人滿意。

“黨大”還是“法大”問題不是個偽命題，而是個真命題。這里的“法”是指包含著憲法的法律體系。它是實實在在擺在我們面前的一個問題。這個問題的實質(zhì)就是“黨能不能不受憲法、法律約束”？講“‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’和 ‘依法治國’是一致的”，這一判斷沒有錯，但這并不是對“黨大”還是“法大”問題的回答。講“黨和法一樣大”，其中隱含著“黨可以不受憲法、法律約束”的意思，這顯然不是人們所能接受的回答。

無論是講“黨大”還是“法大”是個偽命題，還是講“黨和法一樣大”，都不符合我們黨的黨章、中華人民共和國憲法中關(guān)于黨—法關(guān)系的規(guī)定，也不符合自改革開放以來我們黨的重要文件、自中共十五大以來歷次黨的代表大會所通過的報告中關(guān)于黨—法關(guān)系的表述，尤其不符合習(xí)近平總書記自十八大以來的系列講話中關(guān)于黨—法關(guān)系的闡釋。

中國共產(chǎn)黨中央委員會 《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》在總結(jié)文化大革命的教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出，“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！敝泄彩簏h章規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。”此后，從十三大黨章到十八大黨章，都包含著上述規(guī)定。 《中華人民共和國憲法》（1982年制訂、2004年修正）第五條規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！薄皣揖S護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！薄耙磺蟹?、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！逼渲?，“各政黨”中包括中國共產(chǎn)黨，“任何組織”中包括中國共產(chǎn)黨各級組織。中共十五大報告中提出：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動?！敝泄彩髨蟾嬷刑岢觯骸皯椃ê头墒屈h的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。必須嚴(yán)格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)?！敝泄彩舜髨蟾嬷刑岢觯骸包h領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！?/p>

在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會 （2012年12月4日）上，習(xí)近平總書記發(fā)表講話指出，“全面貫徹實施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作”，他首先指出了憲法作為根本法，對于整個國家的法律體系具有統(tǒng)帥作用：“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性?！彼^而指出，憲法是黨和人民共同意志的體現(xiàn)，是黨的事業(yè)、人民的根本利益的具體體現(xiàn)。習(xí)近平總書記闡述：“憲法與國家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)。只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當(dāng)家作主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無法保證，黨和國家事業(yè)就會遭受挫折?！雹倭?xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》2012年12月5日。

從以上文件的精神原意來看，可以明確地說，“憲法、法律至上”“法在黨上”。承認(rèn)“憲法、法律至上”“法在黨上”，并不影響、并不動搖黨在國家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，也不影響、并不動搖黨在“依法治國”中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。如習(xí)總書記所說，憲法是黨和人民共同意志的體現(xiàn)。憲法和法律在實質(zhì)上是黨和人民對未來治國中如何處理具體政務(wù)、事務(wù)的約定，是對未來政務(wù)、事務(wù)處理先行設(shè)定的方案。黨對人民的領(lǐng)導(dǎo)，黨在國家中的執(zhí)政，依照憲法和法律來進(jìn)行，在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，遵從憲法和法律，是履行自己先行的承諾，是遵從自己先行擬定的方案。黨在領(lǐng)導(dǎo)活動中遵從憲法和法律，是遵從自己的理性意志，是摒棄感性意志的干擾。依法治國，作為一種治國事務(wù)，同樣需要中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、推動。但中國共產(chǎn)黨對依法治國事業(yè)加以領(lǐng)導(dǎo)，并不是說自己可以不受憲法、法律約束。黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國，意味著我們黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。尤其是黨的帶頭守法，是確保依法治國成功的關(guān)鍵。

在與全面推進(jìn)依法治國同步進(jìn)行的是全面深化改革。在我黨提出的全面深化改革的方案中，必然會有一些改革措施、方案與既有的憲法、法律規(guī)定相沖突。提出突破既有的憲法、法律的規(guī)定改革的措施、方案，并不意味著我們黨可以超越憲法、法律，并不意味著我們黨的這些措施、方案可以不顧我們現(xiàn)有的憲法、法律的規(guī)定立即付諸實施、貫徹、執(zhí)行。我們黨的改革措施、方案，凡是涉及突破現(xiàn)有憲法、法律內(nèi)容的，都必須經(jīng)過法定程序，在全國人大同意修憲、人大或人大常委會同意修改法律之后，才能在全國范圍內(nèi)付諸實施。這就是黨要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，進(jìn)而成為治國理政的依據(jù)。這足以體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)改革、領(lǐng)導(dǎo)依法治國，但同時也在憲法、法律的約束下進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)活動。綜上所述，黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國并不矛盾。正是在這一意義上，中共第十八屆四中全會決定強(qiáng)調(diào)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進(jìn)?！?/p>

三、在依法治國中黨如何實現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)同時亦不違背法治的要求？

黨在依法治國中要堅持領(lǐng)導(dǎo)，同時，又要使這種領(lǐng)導(dǎo)符合法治的要求，這就需要我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式作全方位的改革、改進(jìn)。

自1980年鄧小平提出關(guān)于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的思考之后，中國共產(chǎn)黨幾任領(lǐng)導(dǎo)集體對這一問題持續(xù)不斷地加以思考和探索，終于在21世紀(jì)初期形成“依法執(zhí)政”的命題。中共十六屆四中全會作出的 《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出：“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式?！敝泄彩藢盟闹腥珪Q定強(qiáng)調(diào)：“依法執(zhí)政是依法治國的關(guān)鍵?！薄耙婪▓?zhí)政”是中國共產(chǎn)黨關(guān)于改革執(zhí)政方式的思考所形成的最重要的概念之一。

四中全會對“依法執(zhí)政”的闡釋表明，新一代中央集體對“依法執(zhí)政”內(nèi)涵的思考基本成熟。四中全會決定提出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。必須堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。”

根據(jù)上述闡釋，概括起來，中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政包括：兩個方面；四大環(huán)節(jié)；三個統(tǒng)一；四個善于。

（一）黨的“依法執(zhí)政”的“兩個方面”：一方面“依據(jù)憲法法律治國理政”，另一方面“依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”?？梢愿爬?，這里包括“治國”意義上的依法執(zhí)政；“治黨”意義上的依法執(zhí)政。就“治國”意義上的“依法執(zhí)政”而言，包括：四大環(huán)節(jié)；三個統(tǒng)一；四個善于。

（二）黨 的“依 法 執(zhí) 政”的“四 大 環(huán)節(jié)”——黨“領(lǐng)導(dǎo)立法”“保證執(zhí)法”“支持司法”“帶頭守法”。

依法執(zhí)政之“四大環(huán)節(jié)”中首先是“領(lǐng)導(dǎo)立法”。這就是要加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。領(lǐng)導(dǎo)立法的主體是中國共產(chǎn)黨。為了加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，必須完善黨對立法工作中重大問題決策的程序?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）指出：“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告?！奔訌?qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是為了確保在立法中恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。并且通過立法，使黨的主張與人民的意愿相結(jié)合，把黨的路線方針政策上升為制度、法律，以至成為在執(zhí)政活動中處理政務(wù)、事務(wù)的依據(jù)。

依法執(zhí)政的第二大環(huán)節(jié)是“保證執(zhí)法”。這就是指，黨的各級組織要督促和支持國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，依法推動各項工作的開展，切實維護(hù)公民的合法權(quán)益。對國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、處理事務(wù)的行為，黨組織要給予支持，不得以其它理由、依據(jù)加以干涉；國家機(jī)關(guān)未能依法行使職權(quán)時，中國共產(chǎn)黨的自身各級組織要加以督促，對違法行使職權(quán)的要加以糾正?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，“各級人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的黨組織要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位模范遵守憲法法律，堅決查處執(zhí)法犯法、違法用權(quán)等行為?！?/p>

依法執(zhí)政的第三環(huán)節(jié)是“支持司法”。這就是要求黨的各級組織要支持人民法院、人民檢察院依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。人民法院依據(jù)憲法獨斷地?fù)碛袑徟袡?quán)，人民檢察院依據(jù)憲法獨斷地享有檢察權(quán)。確保人民法院、人民檢察院在行使職權(quán)時的獨立地位，這是司法公正的前提條件。人民法院、人民檢察院在獨立行使職權(quán)、處理案件時，以法律為依據(jù)，就是以黨和人民的共同意志為依據(jù)，就是體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。相反，凡是某級黨組織或某級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)人以黨的領(lǐng)導(dǎo)為名要求人民法院、人民檢察院違法處理案件的，實際上都是違背黨的領(lǐng)導(dǎo)，背叛人民意志。黨的十八屆四中全會 《決定》強(qiáng)調(diào)：“各級黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權(quán)。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。任何黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都不得讓司法機(jī)關(guān)做違反法定職責(zé)、有礙司法公正的事情，任何司法機(jī)關(guān)都不得執(zhí)行黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動的要求。對干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；造成冤假錯案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

依法執(zhí)政的第四環(huán)節(jié)是“帶頭守法”。這就是各級黨組織都要在憲法和法律范圍內(nèi)活動，全體黨員都要模范遵守憲法和法律。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的前提下，一個必然邏輯就是，中國共產(chǎn)黨自身要帶頭守法。由于憲法和法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，其中體現(xiàn)人民意志，也體現(xiàn)黨的主張、意志，所以，黨的各級組織、全體黨員都要遵守憲法和法律，而黨的各級組織的執(zhí)政行為、活動都要在憲法、法律范圍內(nèi)進(jìn)行。如果說，領(lǐng)導(dǎo)立法是依法執(zhí)政的前提的話，帶頭守法就是依法執(zhí)政的關(guān)鍵。黨的十八屆四中全會 《決定》指出，“各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻認(rèn)識到，維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！?/p>

（三）“依法執(zhí)政”中要堅持的“三個統(tǒng)一”，實際上是依法執(zhí)政所要堅持的三大原則。

首先，必須堅持“依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一”。這是要求黨在領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家時堅持“依法治國”這一基本方略，與之同時，由于我們黨是執(zhí)政黨，其執(zhí)政方式必須與依法治國的大的方向、戰(zhàn)略一致、適應(yīng)，所以必須以“依法執(zhí)政”為基本執(zhí)政方式。在依法治國中堅持依法執(zhí)政，通過黨的依法執(zhí)政推進(jìn)依法治國，所以，依法治國與依法執(zhí)政緊密相關(guān)，不可分離。

其次，必須堅持“黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一”。這是強(qiáng)調(diào)在“依法執(zhí)政”這一全新的執(zhí)政方式下，黨既要堅持自身的領(lǐng)導(dǎo)地位、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，又要尊重人大、政府、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照憲法、法律的規(guī)定履行法定職能，尊重政協(xié)依據(jù)章程開展工作。黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”是對黨的領(lǐng)導(dǎo)職能的概括和總結(jié)?！翱倲埲帧笔侵笇抑卫砣智闆r、國家政權(quán)組織各機(jī)構(gòu)的活動情況加以總攬性把握、了解，對全局情況要能洞若觀火、了然于胸。這才能高瞻遠(yuǎn)矚，及時發(fā)現(xiàn)問題，提出有問題針對性的路線、方針、政策?！皡f(xié)調(diào)各方”是指國家政權(quán)組織機(jī)構(gòu)在履行職權(quán)、或處理特定事務(wù)時發(fā)生運(yùn)作障礙、困境時，通過黨組織對各組織機(jī)構(gòu)加以溝通、協(xié)調(diào)，使之順暢地、協(xié)調(diào)統(tǒng)一地發(fā)揮國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的整體職能。但是，“總攬全局”不是“包攬全局”；“協(xié)調(diào)各方”不是“指揮各方”或“命令各方”。依照黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的憲法法律設(shè)定的國家政權(quán)各機(jī)構(gòu)的職能權(quán)力、地位必須得到尊重和保障，人大、政府、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照憲法、法律的規(guī)定正常地履行法定職能、開展工作時，以及人民政協(xié)依據(jù)憲法和章程開展工作時，黨組織不應(yīng)當(dāng)加以干涉。這樣才能確保黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用與人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作相統(tǒng)一。

第三，必須堅持“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一”。作為治國理政的基本依據(jù)的憲法、法律總是要由人來制定的。憲法、法律從根本上說，必須體現(xiàn)人民的意志和要求。由于人民是分化為不同的階層、不同的集團(tuán)、具有不同利益的群體的，所以，人民要形成共同性的意志在實踐中是相當(dāng)困難的。這就需要有人在對人民的共同利益加以洞察、了解的基礎(chǔ)上，對人民形成共同意志的過程加以引導(dǎo)，而在當(dāng)代中國，有能力、有條件對人民的共同利益加以洞察、了解，有能力、有條件對人民共同意志的形成加以引導(dǎo)的只有中國共產(chǎn)黨。這就是在制定憲法和法律中要有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的原因。但是，這種“領(lǐng)導(dǎo)”，一定要在“引導(dǎo)”“說服”“協(xié)調(diào)”等意義上來理解，絕不能將這種“領(lǐng)導(dǎo)”理解為將黨的意志強(qiáng)加于人民，絕不能將這種“領(lǐng)導(dǎo)”理解為對人民的命令、強(qiáng)制。在發(fā)揮黨的引領(lǐng)作用的基礎(chǔ)上，將人民中的不同的階層、不同的集團(tuán)、具有不同利益的群體的意志、要求統(tǒng)一起來，將黨的主張同人民的意志融合、統(tǒng)一起來，實現(xiàn)所制定的憲法、法律體現(xiàn)黨的主張和人民的意志要求的統(tǒng)一，從而成為治國理政的基本根據(jù)。而憲法、法律一旦在黨的引領(lǐng)下被制定出來，就成為全國各族人民、國家各組織機(jī)構(gòu)、各政黨組織和人民團(tuán)體都必須遵循的行為規(guī)范。憲法、法律一旦在黨的引領(lǐng)下被制定出來，就意味著黨自己同意了憲法、法律，意味著黨自己同意在未來的政務(wù)、事務(wù)的處理中要依據(jù)這些憲法和法律的規(guī)定，所以，黨遵守憲法和法律，黨要在憲法、法律范圍內(nèi)活動、不得違反憲法、法律就是黨依法執(zhí)政的應(yīng)有之義。絕不能把“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律”理解為“黨可以隨意地制定憲法和法律”“黨可以隨意地改變憲法和法律”“黨可以超越憲法和法律之上”。

（四）“依法執(zhí)政”的“四個善于”實際上是指黨實現(xiàn)執(zhí)政職能的四個主要方法。

其一，“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。當(dāng)中國共產(chǎn)黨處于執(zhí)政地位時，意味著黨在政權(quán)機(jī)構(gòu)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的代表們可以運(yùn)用國家政權(quán)力量處理國家的政務(wù)、事務(wù)。但是，這些代表們根據(jù)什么處理國家的各種政務(wù)、事務(wù)？他們可以根據(jù)各自的意愿去處理各種政務(wù)、事務(wù)嗎？絕對不行。這是依法執(zhí)政原則決不能允許的。那么，他們可以根據(jù)黨的決議、決定、黨的領(lǐng)導(dǎo)人講話或者其他類型的黨內(nèi)文件去處理政務(wù)、事務(wù)嗎？這同樣不行。根據(jù)現(xiàn)代國家的“人民主權(quán)”理念，國家權(quán)力屬于人民，人民是國家主人；人民一方面通過制定法律、確定未來處理國家政務(wù)事務(wù)的具體方案、方法來體現(xiàn)主人地位，另一方面，通過給執(zhí)政者授權(quán)處理國家政務(wù)、事務(wù)來體現(xiàn)主人地位。人民制訂法律，在形式上是通過人民的代表們制訂法律來完成的。人民代表們的立法被認(rèn)為是體現(xiàn)人民意志的國家意志。而作為國家意志的法律則是被授權(quán)的執(zhí)政者必須遵循的處理國家政務(wù)、事務(wù)的依據(jù)。盡管執(zhí)政者中的絕大多數(shù)是黨組織推薦的代表，但其獲得授權(quán)的根據(jù)是人民，其需要為之負(fù)責(zé)、效忠的主體是人民，其處理政務(wù)、事務(wù)的依據(jù)必須是體現(xiàn)人民意志的國家法律。在處理國家政務(wù)、事務(wù)問題上，黨當(dāng)然會有自己的主張、看法。但是，通過黨組織的決議、決定、領(lǐng)導(dǎo)人的講話或其他方式表現(xiàn)的黨的主張、看法，代表著中國共產(chǎn)黨這個組織中群體的主張、看法，在形式，它們還不是作為國家主人群體的人民的主張、看法。處理國家政務(wù)、事務(wù)涉及對全體人民的利益的處理，處理這種利益的合法依據(jù)只有體現(xiàn)人民共同體主張、意志的國家的法律。要使黨的處理政務(wù)、事務(wù)的主張、看法成為國家政治實踐中的執(zhí)政者們治國理政的依據(jù)，就必須將黨的主張、看法通過法定程序，使之上升為國家意志。這就是執(zhí)政黨必須將本黨的有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、社會管理的政策、方針、主張和決定通過法定程序提交出來，由國家立法機(jī)關(guān)代表人民討論、決定其是否可以上升為法律。這種由執(zhí)政黨提交主張、由人民代表組成的會議性機(jī)構(gòu)做出決定的過程，在實踐上就是立法的過程。在全面推進(jìn)依法治國中強(qiáng)調(diào)黨依法執(zhí)政，黨就要善于將自己的主張上升為國家意志，而不能簡單地將本黨的方針、主張、決定直接變成國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的管理活動和行為，不能簡單地以本黨的方針、政策、主張、決定作為要求全體公民服從的依據(jù)。

其二，“善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員”。執(zhí)政黨依法執(zhí)政，就要通過國家政權(quán)體系執(zhí)政，就要在國家政權(quán)體系內(nèi)部執(zhí)政——處理政務(wù)、事務(wù)。而進(jìn)入國家政權(quán)體系的只能是執(zhí)政黨的代表——黨組織推薦的本黨優(yōu)秀分子。只有在黨組織推薦的人選進(jìn)入國家政權(quán)組織、成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員的情況下，才能體現(xiàn)黨的執(zhí)政地位。這就有一個如何保證、或通過什么方法使得黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員的問題。解決這一問題的途徑、方法就是法律，就是要通過法定程序使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，這是法治原則的要求。根據(jù)中華人民共和國憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等法律規(guī)定，黨組織分別向全國人民代表大會推薦國家主席、副主席候選人，中央軍事委員會主席候選人，最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長候選人，通過當(dāng)選的國家主席向全國人民代表大會提出國務(wù)院總理人選供全國人民代表大會決定；分別向地方各級人民代表大會推薦省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長候選人，以及地方各級人民法院院長、人民檢察院檢察長候選人，只要我們黨很好地運(yùn)用既有的法定程序，精心地選擇德能才兼?zhèn)涞娜诉x，依靠在人大中黨員代表的積極活動和支持，就能夠使我們黨所信任的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，代表我們黨在政權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)執(zhí)政。當(dāng)然，按照法治原則和依法執(zhí)政的要求，共產(chǎn)黨向國家機(jī)關(guān)推薦重要干部的方式、范圍和程序還需要在制度和法律上進(jìn)一步改進(jìn)和完善，要根據(jù)不同國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職能和工作特點，將黨推薦重要干部的方式、程序制度具體化、規(guī)范化、法治化。

其三，“善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)”。在本黨的主張已經(jīng)通過法定程序上升為國家法律的情況下，在由本黨推薦當(dāng)選的領(lǐng)導(dǎo)干部掌握著國家各職能權(quán)力機(jī)構(gòu)的情況下，執(zhí)政黨就應(yīng)當(dāng)通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實施對各種政務(wù)、事務(wù)的處理，從而實現(xiàn)黨對國家、社會的領(lǐng)導(dǎo)。在法治條件下，即使是執(zhí)政黨也不應(yīng)當(dāng)直接通過政黨組織處理國家的政務(wù)、事務(wù)，否則，就會使政黨組織和國家權(quán)力組織機(jī)構(gòu)混淆不清，使政黨的職能同國家職能權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能混淆不清。這種混淆易于導(dǎo)致黨政兩大組織系統(tǒng)的權(quán)力矛盾和沖突，易于導(dǎo)致黨務(wù)、政務(wù)處理混亂無序狀態(tài)。從理論上看，只有國家政權(quán)機(jī)構(gòu)才是人民通過憲法、法律明確授權(quán)其處理國家共同體的政務(wù)、事務(wù)的機(jī)構(gòu)。只有通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)憲法、法律的授權(quán)范圍、依據(jù)憲法法律關(guān)于處理各項事務(wù)的規(guī)則規(guī)定去處理各項具體的政務(wù)、事務(wù)才是合法的，才具有普遍的強(qiáng)制效力，才能被社會成員們所接受。

其四，“善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”。在世界各民族激烈競爭的背景下，一個民族、一個國家、一個政黨要作為一個整體行動，就要牢固地維護(hù)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，就要維護(hù)中央權(quán)威。而中央權(quán)威的維護(hù)，民族、國家、政黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的基礎(chǔ)，就是這個民族、國家、政黨群體擁有“共識”。民主集中制的本質(zhì)是形成“共識”的途徑和方法?！肮沧R”的形成，要在充分尊重個人、個體意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行，這就是“民主”；在個人、個體充分表達(dá)各自的意愿、要求的基礎(chǔ)上，或者通過的特定的票決程序形成多數(shù)人的意愿、要求，或者通過特定的協(xié)商、溝通程序使個人、個體的不同意見趨向于一致，并以此多數(shù)意見或一致意見為“共識”，這就是“集中”。通過民主集中的方式形成的“共識”就是全黨、全國的共同意志，就是每一個個人、個體、下級或基層組織都應(yīng)當(dāng)服從的意志。通過民主集中的方式形成“共識”，再通過黨的組織體系、國家政權(quán)體系由中央到地方、再到基層地貫徹、執(zhí)行，就可以有效地維護(hù)中央權(quán)威，維護(hù)全黨全國的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。