龔 賢 ，陳 科

（1.西南林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，云南 昆明650224；2.四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，四川 成都611130）

重慶市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)起步于20世紀(jì)80年代中后期，大致經(jīng)歷了代耕代種——私下口頭協(xié)商流轉(zhuǎn)——大面積流轉(zhuǎn)——合同約定流轉(zhuǎn)，也經(jīng)歷了轉(zhuǎn)出土地不收費(fèi)——少收費(fèi)——按合同約定收費(fèi)等階段。為進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展，有必要對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題、原因及動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行分析，從而更好地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

一、重慶市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

近年來(lái)，重慶市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成效明顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度大幅提升，農(nóng)村種植、養(yǎng)殖專業(yè)合作社的大力發(fā)展，近郊都市觀光農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和山區(qū)生態(tài)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展等都極大地優(yōu)化了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民收入較快增長(zhǎng)，農(nóng)村居住環(huán)境較大改善。但是，重慶市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面還存在著很多不完善的地方，一些不容忽視的問(wèn)題仍然存在。

（一）土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模較小，不能滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要

2012年底，重慶市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的面積只占全市耕地總面積的37.3%，在渝東北地區(qū)的奉節(jié)、巫山、梁平等區(qū)縣，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模甚至還不到20%。按照重慶市委四屆三次全會(huì)確定的“五大功能區(qū)”發(fā)展定位，奉節(jié)、巫山、梁平等11 個(gè)區(qū)縣作為渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，其定位是國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，長(zhǎng)江流域重要生態(tài)屏障和長(zhǎng)江上游特色經(jīng)濟(jì)走廊，長(zhǎng)江三峽國(guó)際黃金旅游帶和特色資源加工基地。換句話講，在渝東北地區(qū)要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，就應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)可行的措施來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)、提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)[1]。實(shí)際上，盡管這些區(qū)縣農(nóng)村的富余勞動(dòng)力大都在外務(wù)工，但始終不愿放棄承包到戶的耕地，認(rèn)為這是國(guó)家賦予他維持生活的命根子，所以，寧愿讓農(nóng)村土地荒蕪，也不愿流轉(zhuǎn)出來(lái)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（二）政府過(guò)多地參與土地流轉(zhuǎn)，沒(méi)有“管好自己該做的事”

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部認(rèn)為，一切土地的所有權(quán)都?xì)w集體，政府有權(quán)決定土地通過(guò)什么渠道和方式流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)到哪里、流轉(zhuǎn)后干什么等，卻忽視農(nóng)民的意愿，忽視重慶集“大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)、大山區(qū)”這種人多地少的基本市情，忽視新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化在特定發(fā)展階段的一般特征，嚴(yán)重背離市場(chǎng)規(guī)律搞“運(yùn)動(dòng)式”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，通過(guò)政府的行政手段把推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的意志強(qiáng)加給農(nóng)民，甚至采取高壓手段逼迫農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重危害了農(nóng)民權(quán)益[2]。政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，把手伸得太長(zhǎng)、管得太寬，沒(méi)有分清政府和市場(chǎng)的職能，往往成為剝削農(nóng)民、擠占農(nóng)民效益的一種殘酷手段。

（三）土地流轉(zhuǎn)的目的不明確，用途發(fā)生了改變

重慶市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，對(duì)土地的需求量也越來(lái)越大，但是城市及周邊的土地供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足發(fā)展的需要，于是政府和開(kāi)發(fā)商都把目光聚焦到農(nóng)村這片廣闊的土地[3]。受“土地財(cái)政”行為的影響，地方政府依靠“賣地”來(lái)增加公共財(cái)政收入，從而出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)“非糧化”和“非農(nóng)化”傾向[4]。一些企業(yè)把大量的資金用于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，把圈占的農(nóng)地長(zhǎng)期擱置或荒蕪，造成十分稀缺的土地資源的極大浪費(fèi)。也有部分企業(yè)為了套取國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種補(bǔ)貼象征性地開(kāi)發(fā)一些農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，但最終目的還是以低廉的價(jià)格流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，以備開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)等商業(yè)項(xiàng)目，嚴(yán)重改變了農(nóng)村土地的用途。

（四）土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)不健全，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不夠規(guī)范

在經(jīng)濟(jì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)比較明顯的中心城區(qū)，土地流轉(zhuǎn)中介組織和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還比較完善，但在經(jīng)濟(jì)區(qū)位較弱的渝東北和渝東南地區(qū)，中介組織和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)就很少了，大部分由區(qū)縣國(guó)土整治中心進(jìn)行流轉(zhuǎn)信息的傳播與發(fā)布。2008年，重慶市農(nóng)村土地交易所的成立，在很大程度上規(guī)范了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度、渠道、方式等，但交易所最主要的功能是承載零星收儲(chǔ)的土地進(jìn)行土地指標(biāo)的拍賣，對(duì)農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓、出租、入股等沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義上的約束機(jī)制。因此在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際操作過(guò)程中，還存在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不良和信息不對(duì)稱等現(xiàn)象，以至于有些農(nóng)民有轉(zhuǎn)出承包地的愿望卻苦于找不到合適的承包方，而迫切需要土地的業(yè)主也難以尋覓到合適的發(fā)包方，出現(xiàn)了承包與發(fā)包“兩張皮”的現(xiàn)象[5]。

二、重慶市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題的原因分析

重慶作為我國(guó)最年輕的直轄市，面積最大、人口最多、經(jīng)濟(jì)最落后，家庭承包經(jīng)營(yíng)土地占全市國(guó)土面積8.24 萬(wàn)平方公里的28.72%，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積僅占10.7%。重慶市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)速度不快、質(zhì)量不高等原因可以歸納于以下幾個(gè)方面：

（一）自然地理特征影響農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

重慶地跨東經(jīng)105о17′～110о11′，北緯28о10′～32о13′之間，縱橫幅度東西長(zhǎng)470 公里，南北寬450 公里，位于青藏高原與長(zhǎng)江中下游平原的過(guò)渡地帶，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)與資源富集的西部地區(qū)的接合部，長(zhǎng)江上游三峽庫(kù)區(qū)及四川盆地東南部，是典型的大山區(qū)、大庫(kù)區(qū)，境內(nèi)溝壑縱橫，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件較差。在渝東北和渝東南“兩翼”地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠傳統(tǒng)的耕作方式進(jìn)行，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平相當(dāng)?shù)?，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度低、集中度不高，農(nóng)民很想把土地流轉(zhuǎn)出去，但受自然地理?xiàng)l件的影響，很少有農(nóng)業(yè)企業(yè)愿意流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（二）農(nóng)民的意識(shí)和觀念阻礙農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)到戶后，30年的承包權(quán)已經(jīng)界定并確保了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保持長(zhǎng)期穩(wěn)定，這樣農(nóng)民認(rèn)為在承包期內(nèi)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)都應(yīng)該歸自己所有，可以根據(jù)實(shí)際需要而任意處置。大多數(shù)農(nóng)民明明知道自己小片的耕種土地并不能產(chǎn)出巨大的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，也不能徹底改變貧窮落后的現(xiàn)狀，但是，農(nóng)民固有的“小農(nóng)意識(shí)”思想仍在作祟，對(duì)土地的眷戀和依附讓他們選擇暫時(shí)的撂荒也不愿意把土地流轉(zhuǎn)出去，甚至錯(cuò)誤地以為，土地承包期到了以后，國(guó)家也不會(huì)采取措施收回土地，而完全歸自己所有[6]。這些問(wèn)題的存在一定程度上制約了農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（三）缺失的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障

農(nóng)村土地的所有者是集體，集體有權(quán)對(duì)土地行使占有、使用、流轉(zhuǎn)和讓出的權(quán)利，但實(shí)際上農(nóng)民才真正對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行耕作、管理和經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)也是虛擬的，鎮(zhèn)村干部行使了轄區(qū)內(nèi)土地的所有權(quán)，農(nóng)民得到的土地使用權(quán)是無(wú)償?shù)腫7]。農(nóng)民在整個(gè)農(nóng)村土地的使用和支配上都處于弱勢(shì)狀態(tài)，合法的利益根本得不到保障。

（四）經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致農(nóng)村土地用途改變

重慶自直轄以來(lái)，空前加快的城市化進(jìn)程成為支撐市域經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的主要力量，各級(jí)政府受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)影響，大力實(shí)行“土地財(cái)政”。政府以各種形式和途徑低價(jià)征收農(nóng)民土地并收儲(chǔ)國(guó)有，再以市場(chǎng)價(jià)格出讓土地，獲得巨額的土地出讓金，從而成為地方政府財(cái)政預(yù)算收入外的最為主要的收入來(lái)源，以此來(lái)進(jìn)行大規(guī)模的城市擴(kuò)張，為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供強(qiáng)有力的資金保障，同時(shí)更能為地方政府撈取形象工程和政績(jī)工程奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，豐厚可觀的經(jīng)濟(jì)效益導(dǎo)致農(nóng)村土地用途正悄然發(fā)生著巨變。

（五）缺少法律規(guī)范的制度約束和過(guò)多的行政干預(yù)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的適用范圍、主體地位、責(zé)任分擔(dān)、權(quán)利義務(wù)、利益分配等實(shí)際操作問(wèn)題都缺乏法律的支撐，土地流轉(zhuǎn)合同的約定條件，在現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)法、土地管理法等法律法規(guī)中的表述都還沒(méi)有明確而詳細(xì)的界定，導(dǎo)致受讓雙方的履約成本過(guò)高和隨意性太大，增加了司法調(diào)解糾紛的難度和成本[8]。在當(dāng)前城市擴(kuò)張進(jìn)程中，農(nóng)村土地被政府主導(dǎo)下的短期發(fā)展行為低價(jià)、廉價(jià)征收，農(nóng)民的合法權(quán)益被侵犯卻又無(wú)法可依。

三、重慶市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)動(dòng)力機(jī)制分析

2004年以來(lái)，中央連續(xù)11年以“一號(hào)文件”形式提出農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，充分體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)政策的連續(xù)性、重要性和權(quán)威性，也顯現(xiàn)出外在的政策機(jī)制對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的巨大推動(dòng)作用。

（一）生產(chǎn)力發(fā)展水平促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

生產(chǎn)力作為創(chuàng)造財(cái)富的一種能力，總是與特定歷史時(shí)期的生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)的。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后、規(guī)模較小，而且處于分散、隔離、封閉的自然狀態(tài)。這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對(duì)生產(chǎn)資料的利用是粗放無(wú)序的，勞動(dòng)者之間相互孤立而沒(méi)有協(xié)作與分工，基本上不屬于社會(huì)勞動(dòng)[9]。1982年，中央發(fā)布《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，在“包產(chǎn)到戶、包干到戶”的政策指引下，農(nóng)民避免了吃大鍋飯帶來(lái)的利益分配不均等問(wèn)題，保障了依靠勤勞創(chuàng)造財(cái)富的農(nóng)民的利益，但也造成了大塊農(nóng)地被人為地條塊化、經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小等問(wèn)題，直接影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)步。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加，部分地理?xiàng)l件優(yōu)勢(shì)較為明顯的地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的要求越來(lái)越高，農(nóng)民對(duì)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的愿望也越來(lái)越強(qiáng)烈，這就促使了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有機(jī)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的迅猛發(fā)展。

（二）特色效益農(nóng)業(yè)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

2012年7月，重慶市提出要按照規(guī)?；?、集約化、特色化的思路，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，形成產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、需求、供應(yīng)“四鏈”協(xié)調(diào)發(fā)展的特色效益農(nóng)業(yè)。因此，在現(xiàn)代科技運(yùn)用、資源優(yōu)化配置、特色農(nóng)業(yè)培育等方面都應(yīng)圍繞市場(chǎng)導(dǎo)向和農(nóng)民增收來(lái)展開(kāi)，在堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)的前提下，遵循市場(chǎng)規(guī)律，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，突出生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)適銷對(duì)路、質(zhì)優(yōu)價(jià)高的農(nóng)產(chǎn)品，真正做到人無(wú)我有、人有我優(yōu)、人優(yōu)我強(qiáng)。經(jīng)過(guò)一年多時(shí)間的發(fā)展，重慶市結(jié)合不同區(qū)域資源稟賦，劃定農(nóng)業(yè)功能區(qū)域，重點(diǎn)發(fā)展柑橘、蔬菜、畜牧、漁業(yè)等11 項(xiàng)特色農(nóng)業(yè)，強(qiáng)有力地推動(dòng)了農(nóng)村土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)，基本形成農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，“一縣一特”“一鄉(xiāng)一業(yè)”“一村一品”的特色效益農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局。

（三）“地票”交易推動(dòng)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

2008年以來(lái)，重慶以深化土地改革為著力點(diǎn)，結(jié)合“大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)、大山區(qū)”特征，探索建立起一種新型的“地票”方式用于土地交易。按照《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》《重慶市農(nóng)村土地交易所交易流程（試行）》等法律文件和操作規(guī)程的約定，首先農(nóng)民要申請(qǐng)將零星土地用于復(fù)耕，就必須向所在集體經(jīng)濟(jì)組織提出書(shū)面材料，避免土地復(fù)耕整理交易后出現(xiàn)農(nóng)民生活困難、游離失所的問(wèn)題；其次政府在綜合考慮耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增土地有償使用費(fèi)等因素的基礎(chǔ)上，要按照當(dāng)前市價(jià)制定出統(tǒng)一的農(nóng)村土地基準(zhǔn)價(jià)格；再次就是農(nóng)民可以享有土地整理交易后總收益的85%用于獨(dú)立支配，比如購(gòu)置商品房等。這種“先造地后用地”的模式，不但可以有效保護(hù)耕地資源，而且在很大程度上緩解了城市建設(shè)用地的難題，更直接地增加了農(nóng)民和地方政府組織的收入。

（四）農(nóng)業(yè)比較效益推動(dòng)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中，由于受到本身的自然生產(chǎn)條件限制，“兩翼”地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入成本越來(lái)越高，而農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與農(nóng)業(yè)投入的反差越來(lái)越大，土地經(jīng)營(yíng)的收益越來(lái)越低，從而促使農(nóng)民向第二、三產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移。新生代的農(nóng)民工，基本上沒(méi)有掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一般技能，有些農(nóng)民工一年的務(wù)工收入達(dá)到了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的5 至7倍。因此，部分農(nóng)民已不愿再耕種土地，然而農(nóng)村的社會(huì)保障體系還處于試點(diǎn)階段，雖然國(guó)家對(duì)年滿60 歲的農(nóng)民按每月80 元支付農(nóng)村社保，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足基本的生活所需，所以他們把土地作為養(yǎng)老的最后“底牌”，不愿放棄土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這就造成了農(nóng)村土地的低效利用。農(nóng)民想要通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)獲得適當(dāng)收益以彌補(bǔ)受損利益，也希望土地流轉(zhuǎn)到從事規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)組織來(lái)獲取規(guī)模收益。因此，提高農(nóng)業(yè)比較效益，對(duì)于增加農(nóng)民收入，加速統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程，加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

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