林 瑤

（上海市奉賢區(qū)審計中心，上海市201400）

0 引言

為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，近年來，各級政府更加重視農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大了鄉(xiāng)村公路的建設(shè)與養(yǎng)護的投入，不僅安排鄉(xiāng)村公路日常的養(yǎng)護經(jīng)費，同時還設(shè)置了經(jīng)濟薄弱村道路改造等專項資金。本文結(jié)合鄉(xiāng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護的審計實踐，對鄉(xiāng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護審計中應(yīng)注意的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重要內(nèi)容和審計方法等提出粗淺的看法，以期從審計的角度倒逼鄉(xiāng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護完善制度、加強科學管理，為加快新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)。

1 鄉(xiāng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護中存在的主要問題

1.1 區(qū)域發(fā)展的不均衡，資金分布不均衡

有些地方基礎(chǔ)條件好些，財力比較好，對農(nóng)村公路的投入比較多，農(nóng)村公路的發(fā)展就快些，好一些；而有些地方基礎(chǔ)條件較薄弱，鎮(zhèn)、村提供的支持和配套及自籌資金比較少，農(nóng)村公路建設(shè)就滯后。后期的管養(yǎng)經(jīng)費又是根據(jù)設(shè)施量分配，致使基礎(chǔ)好的地區(qū)得到資金支持就越多。

1.2 投資決策主觀隨意，前期準備工作不充分

由于鄉(xiāng)村公路建設(shè)的單項工程投資額相對較小，有些建設(shè)單位在投資決策階段沒有建立項目的儲備庫，沒有優(yōu)化比選，把有限的資金運用到急需解決的項目中，發(fā)揮最大的社會效益。沒能足夠重視可行性研究工作，主觀隨意且時間倉促，投入技術(shù)力量不足。沒有進行充分的現(xiàn)場調(diào)查，未將應(yīng)該列入造價內(nèi)容的費用預(yù)計進去，造成投資估算與實際情況相差甚遠。

1.3 勘察設(shè)計工作深度不夠，設(shè)計變更時有發(fā)生

有些項目從投資立項到委托勘探設(shè)計時間短，加上前期可行性研究工作深度不足，勘察設(shè)計單位急于趕任務(wù)，來不及對現(xiàn)場作深入細致的調(diào)查工作，忽略局部的加固等，進而發(fā)生許多設(shè)計變更或增加工程內(nèi)容，設(shè)計階段不能起到有效控制造價的目的。

1.4 項目招投標不規(guī)范，合同管理不到位

有些工程急于馬上開工，在施工圖沒有完全設(shè)計出來的情況下，為趕工期進行工程量清單招標。招標文件中的控制價只是簡單按照設(shè)計概算，工程量清單也是僅供參考，不能使招投標真正起到控制造價的實質(zhì)性作用。標后簽訂合同環(huán)節(jié)，有些建設(shè)單位沒有足夠重視施工承包合同，合同只是流于形式，對人工、材料、機械單價和費率沒有進行明確，設(shè)計變更和工程量變化的簽證權(quán)限、手續(xù)也未能嚴格把關(guān)，甚至簽訂了背離中標合同實質(zhì)內(nèi)容的其他協(xié)議，造成給后期的工程結(jié)算甲乙雙方爭論不休，埋下隱患。

1.5 工程現(xiàn)場簽證不規(guī)范、隨意性強，工程監(jiān)理不到位

工程簽證對工程造價的影響很大，不少承包人會充分利用工程變更來虛增工程款。實踐中存在的主要問題：一是有些簽證涉及的工作內(nèi)容不清楚，數(shù)據(jù)缺乏可信度；二是很多簽證發(fā)生變更的原因表述不明確，很難確定造成變更的直接承擔者；三是有些簽證不及時，未在規(guī)定時間內(nèi)形成文字記錄，往往事后才突擊補辦，個別項目甚至在結(jié)算審核時還在補辦簽證手續(xù)；四是有些監(jiān)理不負責，未對簽證內(nèi)容作實質(zhì)審核就簽字認可，影響簽證單的真實性。

鄉(xiāng)村公路的路政管理不到位。部分鄉(xiāng)村公路存在路政管理跟不上的現(xiàn)象：一是農(nóng)村群眾交通安全意識、愛路護路意識淡薄，常在路上堆放雜物，將路當成堆曬場；二是一些靠路而建的項目經(jīng)常將路當成施工場地，堆放沙、石、預(yù)制板等建筑材料，阻礙交通；三是過往車輛中超限車輾壓增多，對路面造成損害。

1.6 財務(wù)管理不規(guī)范，自籌資金困難

主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是鄉(xiāng)村的建設(shè)與養(yǎng)護資金未進行單獨核算；二是存在區(qū)鎮(zhèn)配套資金不到位的情況；三是工程價款的支付未按合同約定支付；四是存在個別虛列項目套取資金的情況。

2 鄉(xiāng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護的評價標準

2.1 法定標準

主要包括：法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)政策規(guī)定的標準。具體有《中華人民共和國公路法》、《中華人民共和國公路管理條例實施細則》、《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》、《農(nóng)村公路養(yǎng)護管理暫行辦法》，以及各地方出臺的農(nóng)村公路養(yǎng)護資金使用辦法等等。

2.2 行業(yè)的管理制度

比如：上海各區(qū)縣制定的鄉(xiāng)村公路管理養(yǎng)護檢查考核辦法、鄉(xiāng)村公路大中修管理辦法、鄉(xiāng)村公路管養(yǎng)、大中修工程資金撥付辦法、鄉(xiāng)村公路橋梁養(yǎng)護管理辦法、鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護質(zhì)量檢查考核評分辦法等等。

2.3 個性化標準

具體項目的可行性研究報告、勘察設(shè)計文件、招投文件、投標文件、合同文件、驗收資料等等業(yè)內(nèi)資料。

3 開展鄉(xiāng)村公路績效審計采取的主要審計思路、方法

總體思路：以國家政策目標為指引，以項目實施為切入點，綜合評價績效。鄉(xiāng)村公路的建設(shè)與養(yǎng)護是各級政府加快推進城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，解決“三農(nóng)”問題的具體舉措。審計要想取得理想成果，需要調(diào)整思路，明確路徑和抓手，從宏觀法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)政策文件著眼，從微觀的行業(yè)管理模式、項目推進方式入手 ，以資金為主線，以問題為導向，以績效評價為落腳點，審計中注重宏觀政策內(nèi)容、目標與具體事項、項目、資金的實施、使用情況及效果的對接，做好綜合績效評價。

3.1 項目的計劃編制方面

鄉(xiāng)村公路的主管部門的年度計劃的編制是否科學，是否建立和形成滾動的項目備選庫，對備選項目從聽取建議、納入視線、前期調(diào)查、實施項目優(yōu)化、比選等方面加強科學計劃，適時實施，使各區(qū)域均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，把有限的資金運用到急需解決的項目中，發(fā)揮最大的社會效益。道路設(shè)計、規(guī)劃、建設(shè)是具有前瞻性，圍繞新農(nóng)村建設(shè)，充分考慮周邊企業(yè)的運輸承載需求，避免道路重復建設(shè)，壽命周期短的現(xiàn)象。

3.2 工程項目管理方面

結(jié)合鄉(xiāng)村公路建設(shè)項目的具體情況可以主要抓住以下幾個關(guān)鍵點。

3.2.1 項目內(nèi)控制度建立及執(zhí)行情況

審查是否按國家有關(guān)規(guī)定建立健全相關(guān)內(nèi)部管理制度；項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制等各項制度是否完備；項目建設(shè)的決策、招投標管理、合同管理、資金管理、竣工驗收等重點環(huán)節(jié)控制制度是否健全、有效；設(shè)計、監(jiān)理、財務(wù)監(jiān)理等機構(gòu)是否職責分明、履職是否到位等。

3.2.2 招投標及合同簽訂情況

審查是否存在應(yīng)招標未招標的情況；審查招投標程序的合法性及操作的規(guī)范性；審查招投標文件是否合規(guī)；審查投標、開標、定標是否合規(guī)；審查合同條款是否合規(guī)、公允，與招標文件和投標承諾是否一致。

3.2.3 工程審價情況

審查工程項目是否委托了相應(yīng)資質(zhì)的投資監(jiān)理，是否分階段對工程款進行了審核；審查工程簽證單是否具有發(fā)包人代表、監(jiān)理工程師、承包人三方的簽字和蓋章；結(jié)合招投標文件、施工合同審核工程量的真實性，是否存在重復計算工程款的情況等。

3.2.4 項目質(zhì)量安全管理情況

重點審查建設(shè)單位項目質(zhì)量管理制度的制定和執(zhí)行情況；監(jiān)理單位對設(shè)備、材料物資進場檢測等質(zhì)量控制管理情況；施工單位是否按照工程設(shè)計圖紙和施工技術(shù)規(guī)范標準組織施工，是否落實質(zhì)量安全等控制制度和措施。

3.2.5 檔案管理情況

重點審查建設(shè)單位是否按照項目立項、設(shè)計、施工準備、施工、竣工驗收順序，對各參建單位移交的全部案卷進行系統(tǒng)整理排序歸檔。

3.3 日常養(yǎng)護方面

主要結(jié)合日常養(yǎng)護的考核標準、招投標文件、合同等資料進行現(xiàn)場踏勘審查。

（1）公路路面保養(yǎng)、修理是否符合下列要求：防止路面松散、裂縫和擁包等病害的產(chǎn)生和發(fā)展；保持路面平整完好、橫坡適度、排水暢通；路面應(yīng)定期清掃，及時清除雜物。

（2）路基、防護設(shè)施養(yǎng)護是否符合下列要求：路基各部尺寸保持規(guī)定的標準要求；路肩橫坡適度，邊緣順直，表面平整堅實整潔；路肩與路面接茬平順；擋土墻、護坡等設(shè)施保持完好無損壞。

（3）橋梁結(jié)構(gòu)養(yǎng)護是否符合下列要求：橋面整潔、無雜物堆積、雜草蔓生；橋面鋪裝無裂縫、局部坑槽、波浪、碎邊、橋頭無跳車；橋面泄水孔無堵塞、破損；橋梁各部位完好、無撞壞、斷裂、松動、缺件、剝落、銹蝕等；橋孔下無堆積。

（4）排水、附屬設(shè)施養(yǎng)護是否符合下列要求：及時排除明溝涵管、雨水管堵塞，并疏浚；沿線附屬設(shè)施應(yīng)定期保養(yǎng)、及時修理和更換損壞部分。

（5）公路綠化養(yǎng)護是否符合下列要求：公路綠化主干挺直、分枝合理、無明顯病蟲害；綠地草坪內(nèi)保持清潔、無雜草生長、漂浮物、枯枝爛頭等；按時整形、修剪、扶正剝芽、挖除死樹、殘樁。

3.4 路政管理方面

路政管理人員是否到位，管理制度是否齊全。每周兩次路政巡查記錄情況、發(fā)現(xiàn)問題及時上報情況。查閱掘路、占路、道口開設(shè)、管線鋪設(shè)審批資料，對擅自掘路、占路、道口開設(shè)、管線鋪設(shè)執(zhí)法情況。審核路政執(zhí)法部門是否開出了相關(guān)職能部門統(tǒng)一監(jiān)制的專用收據(jù)，公路管理機構(gòu)收取的公路路產(chǎn)損壞賠（補）償費是否及時上繳同級財政專戶，按照收支兩條線的辦法進行管理。

3.5 靈活運用收集證據(jù)的方法，多方位印證審計結(jié)論

對于評價鄉(xiāng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護是否達到預(yù)期目標，起到一定的社會效益，可以在通過監(jiān)理總結(jié)、驗收報告與可行性研究報告對比分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合有關(guān)部門轉(zhuǎn)達的市民投訴、人大和政協(xié)代表提案、12319熱線等，還需現(xiàn)場實地踏勘，還可以召開群眾座談會、發(fā)放調(diào)查表的方式聽取群眾的意見，客觀評價群眾滿意度、社會效益。

為了擴大審計的覆蓋面，提高審計的效率，全面掌握鄉(xiāng)村公路的建設(shè)與養(yǎng)護情況可以設(shè)置表格的形式，在被審計填寫的基礎(chǔ)上，進行隨機抽樣審計，運用科學的統(tǒng)計抽樣分析方法判斷總體情況。例如全過程造價控制情況調(diào)查表（見表1）。

通過表格可以全面掌握各項目的造價情況，抽取超支嚴重的項目進行具體詳細分析。當然還可以設(shè)置資金到位、工程款的支付情況表等等。

表1 全過程造價控制情況調(diào)查表

對于工程量的計算方面，除了在常規(guī)的現(xiàn)場與圖紙的核對的基礎(chǔ)上計算工程量外，還可以采用雷達檢測、鉆心取樣、試驗檢測等手段，并借助圖文照相、攝像等影像技術(shù)實況記錄現(xiàn)場數(shù)據(jù)，充分利用現(xiàn)代科學技術(shù)獲取證據(jù)。

3.6 財務(wù)審計與工程審計全方位融合，審計內(nèi)容不留盲區(qū)

財務(wù)資料與工程審計資料相結(jié)合，緊抓住鄉(xiāng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護的資金主線核實資金是否足額下?lián)埽涮踪Y金是否及時到位，是否存在截留、擠占現(xiàn)象，通過工程審價結(jié)論可以確定工程款具體應(yīng)付金額。財務(wù)審計與工程審計有效結(jié)合，還可以發(fā)現(xiàn)以下主要錯弊風險（見表2）。

表2 財務(wù)審計與工程審計情況匯總表