●劉 敏 王 萌 馮 俊

隨著經(jīng)濟發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變對財政管理要求的不斷提高，以及預(yù)算績效管理理念的不斷深入，以年度為周期的預(yù)算管理模式越來越表現(xiàn)出其局限性，以3-5年為期限的中期預(yù)算逐漸引起社會各界的關(guān)注。2014年出臺的新預(yù)算法對年度間預(yù)算銜接、跨年度預(yù)算提出了要求，包括“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制”、“各級一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補以后年度預(yù)算資金的不足”等。本文以我國當(dāng)前預(yù)算管理現(xiàn)狀及其局限性為切入點，對開展中期預(yù)算的必要性及現(xiàn)階段試點工作中表現(xiàn)出的不足進(jìn)行探析，進(jìn)而對如何以績效思想指導(dǎo)中期預(yù)算的開展提出建議。

一、我國當(dāng)前財政預(yù)算管理現(xiàn)狀

目前，我國財政預(yù)算主要采取以年度預(yù)算為主的管理模式，即以財政年度為周期進(jìn)行預(yù)算編制，列出本年度收支預(yù)算及明細(xì)，但不對本年度之后的財政預(yù)算做事先安排，每年均須重新進(jìn)行預(yù)算編制。年度預(yù)算的周期與財政年度一致，有助于預(yù)算資金的統(tǒng)計分析。然而，隨著實踐的不斷探索，年度預(yù)算的一些局限性也逐漸顯現(xiàn)：

第一，年度預(yù)算無法有效支持國家、地區(qū)和部門中長期發(fā)展規(guī)劃的實現(xiàn)。國家整體預(yù)算源于國家整體宏觀發(fā)展政策，地區(qū)預(yù)算源于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，部門預(yù)算源于部門戰(zhàn)略目標(biāo)。無論國家、地區(qū)還是部門，其戰(zhàn)略目標(biāo)與規(guī)劃一般都以3-5年為計劃周期。而年度預(yù)算對宏觀政策及部門活動的預(yù)測僅以一年為限，主要用于支持年度工作計劃開展，與中長期的發(fā)展規(guī)劃難以匹配，對于戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的支持程度不足。

第二，以財政年度為周期的預(yù)算模式不利于跨年度工作的開展和資金管理。一般而言，重大項目的實施周期較長，往往需要跨年度開展，以一年為周期的預(yù)算管理模式不能有效支持項目的整體規(guī)劃和跨年度工作推進(jìn)。此外，許多預(yù)算項目還存在立項周期和采購流程較長、分階段撥付資金等客觀現(xiàn)象，導(dǎo)致部分預(yù)算無法在當(dāng)年執(zhí)行。但以財政年度為周期的預(yù)算重在“控制”，即控制財政收支、防止資金盜用等，例如財政國庫單一賬戶要求年底收回資金，因此預(yù)算單位需要在下一年再次申報，使得許多項目資金的跨年度可持續(xù)性較差，既影響了資金使用和管理的效率，也不利于財政持續(xù)性監(jiān)管。

第三，年度預(yù)算難以滿足當(dāng)前預(yù)算績效管理的要求。如前文所述，許多預(yù)算項目的開展不以財政年度為周期。同時，部分項目，例如公共工程建設(shè)項目，其績效難以在短期內(nèi)體現(xiàn)，對以一年為周期的預(yù)算項目開展績效評價往往不能準(zhǔn)確反映資金績效，導(dǎo)致評價結(jié)論不準(zhǔn)確、結(jié)果難以應(yīng)用，加大了財政預(yù)算績效管理難度。

第四，年度預(yù)算編制對風(fēng)險預(yù)判能力較弱，不利于實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡。部分當(dāng)年財政投入可能隱含著未來財政投入的加大或損失的風(fēng)險，而這種風(fēng)險在年度預(yù)算中難以得到體現(xiàn)和控制，待風(fēng)險發(fā)生時則需付出巨大代價，易造成財政資源配置的極大浪費。以一年為限的預(yù)算編制容易忽視隱性支出，降低年度間預(yù)算的聯(lián)系程度，難以實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡，也不能指導(dǎo)以后年度預(yù)算編制工作的開展，甚至?xí)ζ淇茖W(xué)性和準(zhǔn)確性產(chǎn)生負(fù)面影響。

二、開展中期預(yù)算的必要性分析

與年度預(yù)算不同，中期預(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向，主要著眼于適應(yīng)宏觀經(jīng)濟、部門戰(zhàn)略和財政發(fā)展趨勢的需要，以及周期性財政收支平衡目標(biāo)的實現(xiàn)，確定解決重大政策經(jīng)濟問題的財政政策框架。年度預(yù)算是中期預(yù)算的起點和基礎(chǔ)；中期預(yù)算既是年度預(yù)算在時間序列上的拓展，其實施又要具體落實到各年度預(yù)算當(dāng)中。在當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r下，開展跨年度中期預(yù)算的必要性主要表現(xiàn)為：

第一，中期預(yù)算是實現(xiàn)國家、地區(qū)和部門中長期戰(zhàn)略目標(biāo)的必要支撐。近幾年來我國國家和地區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展均緊密圍繞“五年規(guī)劃”展開，部門職能的履行也離不開“三年行動計劃”、“五年發(fā)展綱要”等戰(zhàn)略規(guī)劃。因此，中期預(yù)算以3-5年為周期對財政支出進(jìn)行預(yù)算編制與管理，與“五年計劃”聯(lián)系更緊密，能更好地滿足國家、地區(qū)和部門長期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的要求，更符合經(jīng)濟、社會發(fā)展趨勢，為最終實現(xiàn)財政預(yù)算與經(jīng)濟發(fā)展的有效結(jié)合奠定基礎(chǔ)。

第二，中期預(yù)算是實現(xiàn)財政規(guī)范化管理的重要手段。年度預(yù)算以一個年度為時間周期、以“控制”為重要功能，將預(yù)算管理的重點較多地聚焦到年度預(yù)算執(zhí)行上，難免會出現(xiàn)年底突擊花錢，為完成預(yù)算將資金用于與項目無關(guān)或與總體績效目標(biāo)聯(lián)系不高的領(lǐng)域等現(xiàn)象。而中期預(yù)算從長遠(yuǎn)的角度進(jìn)行資金分配，在對總量進(jìn)行控制的前提下，明確財政支出在未來年度的整體方向，激活預(yù)算資金的分配機制，有效防止資金亂使用現(xiàn)象，有利于規(guī)范財政預(yù)算資金支出和強化財政資金監(jiān)管。

第三，以結(jié)果為導(dǎo)向的中期預(yù)算更符合預(yù)算績效管理的要求。當(dāng)前，預(yù)算績效管理對財政資金的使用績效提出了全面評價、全過程管理等要求，年度預(yù)算模式把預(yù)算固定在財政年度內(nèi)，年度預(yù)算完成后無法衡量跨年度使用資金或者需要多年沉淀才能顯現(xiàn)的完整績效。而中期預(yù)算以“結(jié)果”為重要導(dǎo)向，要求依據(jù)國家、地區(qū)和部門的總體發(fā)展計劃和戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行預(yù)算編制，強調(diào)預(yù)算與目標(biāo)的有效匹配，將預(yù)算周期擴展至多個財政年度，有利于更科學(xué)地開展預(yù)算績效評價，以促進(jìn)我國預(yù)算績效管理工作的深化和推進(jìn)。

第四，中期預(yù)算有利于實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡。中期預(yù)算能夠?qū)ξ磥黼A段存在的隱性財政投入或存在損失風(fēng)險的當(dāng)年投入進(jìn)行較充分的風(fēng)險預(yù)判，提高預(yù)算支出安排的準(zhǔn)確、合理性；同時，中期預(yù)算能夠依據(jù)對以后年度的預(yù)算收入預(yù)測，在周期內(nèi)對各年度財政支出進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從而實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡。

三、我國中期預(yù)算試點取得的成效及表現(xiàn)出的不足

隨著政府預(yù)算績效管理理念的深入，財政部先后編制了《1998-2002年國家財政發(fā)展計劃》、《2003-2005年國家財政滾動發(fā)展計劃》和《2004-2007年國家財政滾動發(fā)展計劃》等中期滾動計劃，并已在河北省等地區(qū)開展中期預(yù)算試點，取得了初步成績，包括建立發(fā)展性支出三年滾動項目庫，體現(xiàn)了貫徹落實中長期政策規(guī)劃的長遠(yuǎn)謀劃；編制三年滾動預(yù)算建議計劃及草案，改善了年度預(yù)算模式下預(yù)算編制不連貫等問題。

然而，中期預(yù)算雖能彌補年度預(yù)算的局限，但就我國中期預(yù)算試點的情況來看，中期預(yù)算管理模式的推行還需要突破以下障礙：

一是缺乏必要的制度保證。法律保障對于中期預(yù)算作用的發(fā)揮具有重要意義，而我國一直缺乏關(guān)于中期預(yù)算法律地位的明確說法，同時也缺乏中期預(yù)算管理的規(guī)章制度。新預(yù)算法雖然對年度預(yù)算平衡、跨年度預(yù)算銜接等內(nèi)容提出了要求，但尚未對中期預(yù)算的具體實施作細(xì)化說明，使得中期預(yù)算對年度預(yù)算的約束力較小，更多的是作為年度預(yù)算制定過程中的參考，中期預(yù)算編制的意義難以得到很好的體現(xiàn)。

二是缺乏科學(xué)、準(zhǔn)確的預(yù)測基礎(chǔ)，對實踐的指導(dǎo)意義不強。從地方中期預(yù)算試點結(jié)果看，目前中期預(yù)算編制的細(xì)化程度不足，尤其表現(xiàn)為第二、三年度預(yù)算難以有效細(xì)化，對實踐的指導(dǎo)意義不強。主要原因在于，中期預(yù)算缺乏準(zhǔn)確、科學(xué)的預(yù)測方法和編制基礎(chǔ)，對未來發(fā)展趨勢和預(yù)算安排的判斷能力有限。嚴(yán)格來說，我國當(dāng)前的中期預(yù)算只是一個財政部門內(nèi)部的指導(dǎo)性計劃，不能算作嚴(yán)格的“中期預(yù)算”。

三是尚未開展有效的預(yù)算績效管理。開展中期預(yù)算的重要原因在于，中期預(yù)算以財政支出結(jié)果為導(dǎo)向，能彌補年度預(yù)算與宏觀政策聯(lián)系不緊密、難以滿足預(yù)算績效管理要求等不足，那么中期預(yù)算必須明確其預(yù)期的結(jié)果，即績效目標(biāo)。而當(dāng)前我國試點的中期預(yù)算管理側(cè)重于預(yù)算編制和執(zhí)行，尚未系統(tǒng)地對中期預(yù)算開展績效目標(biāo)管理工作，也未通過績效跟蹤和評價對中期預(yù)算編制所實現(xiàn)的績效進(jìn)行衡量，有違中期預(yù)算管理以結(jié)果為導(dǎo)向的原則，也影響了中期預(yù)算編制價值的實現(xiàn)。

四、對策建議

圍繞中期預(yù)算的功能，結(jié)合當(dāng)前我國中期預(yù)算實際，本文對中期預(yù)算的具體實施路徑提出如下建議：

一是分步明確中期預(yù)算編制期限要求。當(dāng)前我國正處于中期預(yù)算的起步階段，預(yù)測技術(shù)尚不成熟，根據(jù)我國實際情況，建議以3年期為中期預(yù)算編制期限，待預(yù)測水平較成熟后，可逐步延長至5年、10年為中長期預(yù)算期限。

二是進(jìn)一步加強中期預(yù)算的制度設(shè)計。圍繞新預(yù)算法提出的“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制”的要求，建議中央層面抓緊制定中期預(yù)算實施條例，地方加快出臺相應(yīng)的地方性管理實施辦法，落實中期預(yù)算管理模式，推進(jìn)跨年度預(yù)算平衡機制建設(shè)。

三是建立以績效為指導(dǎo)思想的全過程中期預(yù)算管理機制。中期預(yù)算以“結(jié)果”為核心，必須從預(yù)算與目標(biāo)編制、過程監(jiān)管、結(jié)果實現(xiàn)全過程對財政資金投入結(jié)果進(jìn)行把控，針對預(yù)算前、實施中、結(jié)束階段，建立有效的全過程預(yù)算績效管理體系，以體現(xiàn)預(yù)算績效。

首先，與年度預(yù)算管理相結(jié)合，科學(xué)預(yù)測編制中期預(yù)算。中期預(yù)算的科學(xué)編制是實施中期預(yù)算管理的起點，也是中期預(yù)算績效管理的核心。中期預(yù)算應(yīng)由預(yù)算單位和各級財政部門共同編制。

對于預(yù)算單位，應(yīng)整體編制本單位的三年戰(zhàn)略目標(biāo)、年度工作目標(biāo)和項目績效目標(biāo)，同時編制相應(yīng)的預(yù)算安排。第一年的預(yù)算編制內(nèi)容需與當(dāng)年部門預(yù)算編制要求相銜接，以后兩年安排的預(yù)算應(yīng)按照中期發(fā)展規(guī)劃編制，明確重點支出方向和重大項目，原則上要編列到具體項目，確實難以準(zhǔn)確細(xì)化編制的也要按照規(guī)劃要求列出項目支出方向或項目概況，待編制該年度預(yù)算時再逐年細(xì)化和落實具體項目，但必須具有實質(zhì)內(nèi)容和明確的項目資金用途。然后，由財政部門或主管部門自行組織專家評審，重點對中期預(yù)算或項目發(fā)展規(guī)劃的可行性、資金規(guī)模的合理性、績效目標(biāo)的相關(guān)性、績效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性等進(jìn)行論證，預(yù)算單位根據(jù)意見修改并完善中期發(fā)展規(guī)劃和績效目標(biāo)、調(diào)整預(yù)算。

對于財政部門，應(yīng)在各預(yù)算單位中期預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行總體編制，主要內(nèi)容包括：政府在3年預(yù)算期限內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展預(yù)期目標(biāo)分析；經(jīng)濟形勢分析預(yù)測；上一年度預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)分析；中長期預(yù)算編制指導(dǎo)思想、原則及政策說明；預(yù)算年度收支安排及預(yù)算收支平衡；預(yù)算年度重點項目、法定支出安排及預(yù)測等。

其次，開展過程跟蹤監(jiān)控和預(yù)算變更管理。實施環(huán)節(jié)，預(yù)算單位依據(jù)績效目標(biāo)對每年預(yù)算資金運行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，及時采取措施糾正項目執(zhí)行偏差。特別的，由于中期預(yù)算整體實施周期較長，對于批復(fù)的中期預(yù)算，若執(zhí)行中需調(diào)整，則還需相應(yīng)調(diào)整執(zhí)行年度后剩余年度的預(yù)算，因而應(yīng)建立和完善預(yù)算變更制度，并嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算調(diào)整審批程序。

再次，實施績效評價和結(jié)果應(yīng)用管理。實施結(jié)束階段，由財政部門委托第三方實行中期預(yù)算的項目績效評價以及整體評價，客觀反映財政資金使用效益。預(yù)算績效評價的結(jié)果應(yīng)及時反饋給預(yù)算單位，作為下一個周期項目以及預(yù)算安排的重要依據(jù)，逐步實現(xiàn)評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤。

最后，為保證中期預(yù)算的施行，財政與預(yù)算部門（單位）有必要建立滾動項目庫作為技術(shù)支撐，便于項目跨年度管理和以后階段工作的開展。項目庫常年開放，每年更新，滾動管理，在對中期項目科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對項目立項、預(yù)算安排、預(yù)算執(zhí)行、項目結(jié)項以及評價的全過程管理。■

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