中國社會科學(xué)院研究生院 馬連發(fā)

我國高速公路作為交通基礎(chǔ)性建設(shè)之一，經(jīng)過了十幾年的飛速發(fā)展，為公共服務(wù)體系做出了巨大的貢獻，2011年我國新增高速公路1.10萬公里。截至2011年底我國高速公路總里程達(dá)8.5萬公里，2012年我國高速公路總里程達(dá)9.62萬公里，2013年底我國高速公路總里程達(dá)104468公里。我國政府為了不斷提升高速公路建設(shè)的速度和質(zhì)量，加大了財政資金的投入，為了緩解高速公路建設(shè)給政府帶來的財政壓力，就需要采用一種新型的融資方式參與到其中，PPP融資模式可以使政府在不丟失控制權(quán)的情況下引入私營資本，越來越被廣泛的應(yīng)用。

一、PPP融資模式概述

(一)PPP融資模式概念

PPP融資模式是指政府部門與私營資本相互合作的模式，是公共聯(lián)合供給方式之一，它的實質(zhì)是為了滿足社會公共項目的需求，首先由政府部門或者是公共部門提出具體建設(shè)某項項目的建議，然后通過競標(biāo)或者是招標(biāo)的方式來選擇私營資本進行合作，私營資本主要負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、建設(shè)、生產(chǎn)、營運和維修等工作，最后私營資本從公共部門獲相應(yīng)的收益作為回報，例如收取公路通行費、公路相關(guān)服務(wù)設(shè)施等取得的收益。

(二)PPP融資模式的特點

運用PPP融資模式可以有以下特點：

1、融資以項目為主體

PPP融資模式以項目為融資主體，安排融資的主要依據(jù)是項目預(yù)期的收益和政府的支持力度，因為當(dāng)項目的到期需償還貸款時，其主要的資金來源是項目帶來的收益和可以獲取政府支持的政策，例如政府的稅收優(yōu)惠政策、公路沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)、貸款擔(dān)保等。

2、私營資本參與到項目的建設(shè)中去

PPP融資模式中私營資本在項目一開始就與政府簽署了協(xié)議，私營企業(yè)參與了從項目的論證、融資、建設(shè)以及到特許權(quán)期滿的全過程。

3、國家政策扶持的體現(xiàn)

采用PPP融資模式私營企業(yè)投入是有利可圖的，政府為了調(diào)動私營企業(yè)的積極性會給予一定的政策扶持，例如稅收優(yōu)惠政策、貸款擔(dān)保等，這都體現(xiàn)了在PPP模式中國家在政策上是有一些扶持政策的。

(三)PPP融資模式的優(yōu)勢分析

1、PPP融資模式給政府部門帶來的好處

PPP融資模式可以給政府部門帶來很大的好處，例如可以通過較低的成本來為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，具體表現(xiàn)在以下幾點上：

首先，PPP融資模式下，私營資本在項目的前期開發(fā)中就參與了進來，可以將自身先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗引入到項目的開發(fā)建設(shè)當(dāng)中去，降低了項目開發(fā)的風(fēng)險，使得公共產(chǎn)品的風(fēng)險責(zé)任由公共部門和私營資本共同承擔(dān)。

其次，PPP融資模式下，由于私營投資者在采購等方面可以不受政府部門的制約，在運作等方面可以靈活的操作，因此可以大大的縮短項目的建設(shè)時間，更好的為公眾服務(wù)。

再次，可以緩解政府的財政壓力。在項目委托給私營資本的過程中，政府部門可以推遲支付項目的建設(shè)款項，或者在項目建設(shè)中實施分期付款，并不需要在項目建設(shè)一開始就支付，因為私營資本大多數(shù)都會從銀行貸款來獲取項目建設(shè)的資金。

2、PPP融資模式給私營資本帶來的好處

對于私營資本來說，PPP融資模式可以為其帶來兩方面的好處：

一方面，擴大了私營資本的市場。在PPP模式下，私營部門在政府特許協(xié)議授權(quán)下建設(shè)公共設(shè)施，政府允許私營部門通過收費來獲取利潤，這就擴大了私營部門的市場，拓寬了私營部門的投資領(lǐng)域。

另一發(fā)面，有利于促進其技術(shù)革新，提升競爭力。政府部門將公共設(shè)施的設(shè)計、建設(shè)、維護通過招標(biāo)或者競標(biāo)的方式授權(quán)給私營部門，可以鼓勵他們進行技術(shù)革新，PPP模式下私營部門可以不受政府部門的干預(yù)，根據(jù)自身條件進行技術(shù)革新，提升自身競爭力。

二、高速公路融資模式的現(xiàn)狀

(一)傳統(tǒng)融資模式和新型融資模式

我國公路建設(shè)在改革開放以前從設(shè)計、建造、營運、維護等方面都是委托給國有企業(yè)來完成的，這種方式是最傳統(tǒng)的公共服務(wù)方式。隨著一系列的制度改革從1978年到20世紀(jì)末，我國的公路建設(shè)逐漸被政府委托給私人企業(yè)，主要是通過招標(biāo)的形式，也被我們稱作DBB和DB。

從20世紀(jì)末以來，我國交通運輸業(yè)的飛速發(fā)展，也促進了高速公路建設(shè)的規(guī)模，這也給政府財政帶來了很大的壓力，因此也出現(xiàn)了兩種新型的公共服務(wù)供給方式：BOT和TOT。BOT是指由我國政府發(fā)起建設(shè)高速公路項目，由中央政府審批建設(shè)，項目獲得批準(zhǔn)后，由政府通過招標(biāo)的方式轉(zhuǎn)給私營企業(yè)，并賦予他們30年的特許經(jīng)營權(quán)，以及收費權(quán)，在特許經(jīng)營權(quán)到期時政府收回經(jīng)營權(quán)；TOT通常被運用于正在建設(shè)當(dāng)中的項目，一般不被人所采用。

(二)高速公路運用PPP融資模式的可行性

在高速公路中運用PPP融資模式是有其可行性的，主要體現(xiàn)在以下幾點上：

1、有利于政府職能的轉(zhuǎn)化，彌補財政不足

由于高速公路在建設(shè)上需要投入大量資金，這筆資金如果全部由政府承擔(dān)，政府可以說是不堪重負(fù)。運用PPP融資模式，通過對特許經(jīng)營權(quán)將私營資本引入進來，使其成為公共項目的建設(shè)者，政府的職能從公共項目的提供者轉(zhuǎn)換成了監(jiān)管者，可以提高公共項目的質(zhì)量。

2、可以分擔(dān)高速公路的建設(shè)風(fēng)險

由于高速公路項目建設(shè)投資數(shù)額大、周期長、不確定因素較多，在建設(shè)過程中有著一定的風(fēng)險，因此采用PPP融資模式可以將風(fēng)險分配給適合的承擔(dān)者，與政府部門實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)的目的。

3、提高了高速公路建設(shè)的效率

由于私營資本擁有較強的資金實力和先進的技術(shù)，他們的管理理念和風(fēng)險防控能力也較強，這樣就有利于提高公路建設(shè)的效率和降低管理成本，同時，政府也可以在私營資本那獲取建設(shè)資金，私營資本也可以從政府手中獲取利潤，兩者進行合作也可以實現(xiàn)共贏。

三、高速公路采用PPP融資模式存在的問題

(一)法律法規(guī)不健全

目前，PPP融資模式在我國高速公路特許經(jīng)營領(lǐng)域好沒有一套統(tǒng)一的綱領(lǐng)性法規(guī)，由于PPP模式是一個比較復(fù)雜、風(fēng)險大、涉及面較廣的模式，需要健全的法律法規(guī)進行規(guī)范。雖然一些地方政府規(guī)定了關(guān)于PPP融資模式在高速公路建設(shè)中的法律法規(guī)，但是內(nèi)容上還不夠完整，導(dǎo)致了私營資本對特許權(quán)的合法性還不是很清晰，法規(guī)中并沒有對項目中如何分擔(dān)風(fēng)險、如何保障雙方的合法權(quán)益等問題進行詳細(xì)說明，這說明了PPP融資模式在高速公路建設(shè)中的法律法規(guī)還有待于完善。

(二)缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機制

由于我國高速公路項目在建設(shè)過程中周期較長等因素的影響，導(dǎo)致了對項目的監(jiān)管不能適應(yīng)市場的需要，在監(jiān)管的過程中并不能將國家政策落實到實處，政府對項目的監(jiān)管也是流于形式，導(dǎo)致了項目運營混亂，嚴(yán)重阻礙了PPP融資模式的廣泛運用。

(三)融資過程存在一定風(fēng)險

PPP融資模式在高速公路建設(shè)中是存在著一定的風(fēng)險的，具體的表現(xiàn)項目特定風(fēng)險、行業(yè)風(fēng)險、市場風(fēng)險、和資本市場風(fēng)險。

1、項目風(fēng)險包括了建造風(fēng)險和項目運營風(fēng)險

建造風(fēng)險指項目無法按期完工或者是成本超支，原因主要可能是由于技術(shù)和管理水平不高或者是缺少相應(yīng)的資質(zhì)證書；項目營運風(fēng)險主要包括了營運成本超支和產(chǎn)品需求風(fēng)險，其原因可能是對項目工程、施工地形不熟悉等原因。

2、行業(yè)風(fēng)險是指由于國家政策變化帶來的風(fēng)險

一個項目的盈利好壞是直接與政府的制度有著直接的關(guān)系的，政策的變化可以導(dǎo)致合同的終止，例如國家提高對項目收入的征稅稅率、制定收費上限等政策，都會影響到私營企業(yè)的收益。

3、市場風(fēng)險可能是由于國家整體經(jīng)濟環(huán)境和通貨膨脹所導(dǎo)致

由于國家整體經(jīng)濟下降和通貨膨脹就會使項目貨幣收入貶值，降低了私營企業(yè)的收入，例如1998年的金融危機對于私營資本來說是一個不小的沖擊。

4、資本市場風(fēng)險的來源主要是貨幣利率和匯率的變化

由于在PPP融資模式下政府的一部分的融資資金是要來源于國外的，PPP項目就會面臨著一定的貨幣兌換風(fēng)險，

四、完善高速公路PPP融資模式的對策

(一)不斷完善PPP融資模式的法律法規(guī)

完善的PPP融資模式的法律法規(guī)是保證PPP融資模式廣泛運用的保證，因此要從法律的角度出發(fā)，明確政府部門和私營企業(yè)之間的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險承擔(dān)的問題，進一步保護雙方的合法權(quán)益。政府部門可以從公路建設(shè)的融資、建設(shè)、運營等方面制定關(guān)于PPP融資模式的法規(guī)，以便于減少政府與私營資本進入公路建設(shè)過程中的糾紛，方便高速公路建設(shè)中的管理。同時我們也要認(rèn)識到參與PPP模式投資的私營資本大多數(shù)是國際上的財團，政府部門與他們簽訂協(xié)議的時候既要遵循國內(nèi)的法律法規(guī)，也要遵循國際的法律法規(guī)。

(二)建立嚴(yán)格的監(jiān)管機制

PPP融資模式在高速公路建設(shè)應(yīng)用中也會有缺陷，例如在政府與私營企業(yè)在合作的過程中，有時會出于利益最大化的目的，進行一些違反法律法規(guī)的交易行為，侵害了國家的利益，這時就需要政府發(fā)揮其監(jiān)督職能，執(zhí)行監(jiān)管的權(quán)利。政府部門可以建立起社會監(jiān)督組織，因為這類組織與項目建設(shè)沒有利益關(guān)系，并對PPP融資模式有一定的了解，可以參與到融資方案當(dāng)中去，正確的評價營運決策等問題。

(三)強化融資的風(fēng)險管理

針對PPP融資模式的風(fēng)險問題，政府應(yīng)該建立起正確的風(fēng)險評價，通過分析各種風(fēng)險的影響程度，對高速公路PPP項目融資的現(xiàn)狀和未來發(fā)展的目標(biāo)進行考慮，并制定相應(yīng)的風(fēng)險防控和管理的措施，結(jié)合風(fēng)險評價的結(jié)果和風(fēng)險成本，擬定出處理風(fēng)險的方案。

(四)做好高速公路項目前期和儲備工作

高速公路建設(shè)中應(yīng)用PPP融資模式的前提是做好前期和儲備工作，首先，在進行投資建設(shè)前，要研究項目實施的可行性，分析項目實施的風(fēng)險性，分析其獲得收益的能力，并做出可行性報告，這樣才能使項目獲得審批；其次，為了解決高速公路建設(shè)中邊建設(shè)邊設(shè)計、邊籌款的問題，必須在項目開工前確定好項目的投資者、項目設(shè)計等，保證施工的順利進行。

(五)提高政府扶持政策的可行性

PPP融資模式的一個特點是私營企業(yè)可以通過政府的扶持政策提高收益，為了更好的調(diào)動起民營資本對我國高速公路投資的積極性，政府可以通過出臺相應(yīng)的扶持政策來實現(xiàn)，例如在政府特許權(quán)期限內(nèi)，不在公路建設(shè)附近建設(shè)其他競爭性的公路，這樣可以避免過度競爭給私營企業(yè)帶來的影響，保證投資者可以獲取穩(wěn)定的收入；也可以給予私營資本一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，時間可以在二十年到三十年之間，期限屆滿時再收回經(jīng)營權(quán)等。

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