●華少龍
關(guān)于縣級涉農(nóng)資金整合的思考
●華少龍
2006年,山東省財政廳在多個地市開展涉農(nóng)資金整合試點。多年來,新泰市在涉農(nóng)資金整合工作中也做了許多嘗試和努力,取得了一些進展,但成效不理想。2013年8月,山東省財政廳在萊蕪召開涉農(nóng)資金整合試點會議,提出“如何有效整合涉農(nóng)資金,把有限的財力用到老百姓需求最迫切、反映最強烈、受益最直接的項目上,是擺在我們面前亟須解決的重大課題”。為此,筆者結(jié)合實際工作談幾點思路。
隨著國家各項強農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺與落實,各級財政對“三農(nóng)”的持續(xù)投入,極大地改善了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件,農(nóng)民收入也有了大幅度的提高,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“一體化”局面逐步形成,對社會各項事業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動作用。
當然,‘“三農(nóng)”對擺脫貧窮落后面貌的迫切愿望和各項事業(yè)發(fā)展的巨大需求,以及政府改變現(xiàn)狀的殷切希望與積極努力,是需要有相當財力保證的。財力不足怎么辦,就要多方籌集資金,同時要發(fā)揮好財政的職能作用,盡可能放大財政資金的效用,提高財政資金的使用效益,也就是要把有限的資金用在“刀刃上”。但是,目前涉農(nóng)資金使用分散、多頭管理的現(xiàn)象有增無減,財政資金的分散投入與示范導向作用矛盾突出,嚴重制約了資金使用效益和政策效應的發(fā)揮,主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展的巨大需求與地方財力不足的矛盾,長期積聚的全面需求與地方財力的積累不成比例。同時,發(fā)展的迫切愿望導致強農(nóng)惠農(nóng)政策全面鋪開,而地方財政沒有做好充分的準備。二是各級涉農(nóng)政策事無巨細,漸使“三農(nóng)”對政府依賴增加,各級政府為突出政策,不得不逐一應對。上級涉農(nóng)項目與資金的指導與指令性安排,調(diào)動起了地方政府、部門、集體甚至個體對上爭取的積極性,推動了地方“跑部錢進”,個別地方已經(jīng)把 “對上爭取”成果作為對部門、基層政府的重要考核指標,從而成全了政績,增加了地方財政負擔。三是各級地方財政實力與各階層了解和期望的差距太大,財政為政府政績而殫精竭慮的后果欲蓋彌彰,雖然仍有不少地方財政打腫臉充胖子,但大多數(shù)又回到了“吃飯財政”,并且難以回避矛盾集中到財政部門的現(xiàn)狀。至此,財政部門面臨非常被動的局面,都在積極想辦法來改變這種狀況,探索適合發(fā)展的制約措施。也可以說,財政在無奈之下,推出了“資金整合”的做法。
在不改變資金性質(zhì)和資金用途的前提下,把投向相近或目標一致、但來源不同的各項支農(nóng)資金統(tǒng)籌安排,集中使用。按照山東省萊蕪試點會議精神,開展涉農(nóng)資金整合的總體思路是:堅持以科學發(fā)展觀為指導,以黨的群眾路線教育實踐活動為動力,以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為核心,以建設(shè)生態(tài)文明鄉(xiāng)村為重點,更好地發(fā)揮政府引導和市場配置資源的基礎(chǔ)性作用,力爭實現(xiàn)涉農(nóng)資金“投入科學、安排規(guī)范、使用高效、運行安全”的目標,促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)全面發(fā)展。
第一,主要圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展等方面推進資金整合,除有特定地域、特定對象、特定要求的專項資金外,將財政安排和上級下達的涉農(nóng)資金,只要符合現(xiàn)行政策,能統(tǒng)籌安排的都納入整合范圍。
第二,關(guān)于涉農(nóng)資金整合的方式。以上級涉農(nóng)政策導向結(jié)合本級政府年度重點涉農(nóng)工作為依據(jù),搭建主導產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢區(qū)域和重點項目平臺,在“資金性質(zhì)不變、管理渠道不變”的前提下,遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃、分工實施,共同挖坑、分別栽樹,優(yōu)勢互補、各記其功”的原則進行涉農(nóng)資金整合。
第三,關(guān)于涉農(nóng)資金整合支持的重點。在整合資金的使用上,要形成拳頭、集中投放,做到“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”。要強力推進產(chǎn)業(yè)富民工程,突出抓好鎮(zhèn)駐地村、集中居住區(qū)、特色村三個重要節(jié)點的綜合整治,構(gòu)建鎮(zhèn)際、村際之間聯(lián)系密切、銜接順暢的“路網(wǎng)、水網(wǎng)、管網(wǎng)”體系,推動區(qū)域性項目的連片綜合整治,打造一批“特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展好、基礎(chǔ)配套條件好、公共服務保障好、生態(tài)宜居環(huán)境好、管理運行機制好”的新型鎮(zhèn)村。達到農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)同步提升、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件與城鎮(zhèn)公共服務水平同步改善、農(nóng)民收入與鎮(zhèn)級財政實力同步增長的“三同步”目標。
(一)打破部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益格局
首先,地方政府部門有政績考核要求,而這種“以GDP論英雄”的考核方式是不科學的。其次,各級政府鼓勵對上爭取項目,至于該項目給地方財政帶來什么影響,對地方重點工作規(guī)劃造成怎樣的沖擊,考慮不多。再次,各級的行業(yè)主管部門為突出本部門工作的重要性以及提升被重視程度,或者要落實某級的工作計劃和完成工作任務而將壓力轉(zhuǎn)嫁給基層。僅這三點,早已經(jīng)形成了既得利益群和部門利益,要打破這種格局是非常困難的。依靠財政部門的對接、協(xié)調(diào),以獲得部門和基層的支持與理解,是非常被動的。應該由地方政府指定的責任主體嚴格控制重復與盲目建設(shè)等項目的出臺與對上爭取、約束和控制部門以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦的局部決策(突發(fā)和應急事項除外),從源頭上控制對財政資金的需求。
(二)抓好財政內(nèi)部控制
項目與資金要整合,資金就要統(tǒng)籌使用。財政上下級、內(nèi)部各科室歸口涉農(nóng)項目資金的統(tǒng)籌至關(guān)重要。首先,上下級要聯(lián)動,下級的積極建議與爭取雖然重要,但是,根本還是要上級財政的統(tǒng)籌安排政策明確、統(tǒng)一。其次,本級財政內(nèi)部的溝通也不可忽視。目前,依靠內(nèi)部各科室間的自覺溝通與協(xié)調(diào),會出現(xiàn)很多矛盾。需要對各科室掌握的對上爭取或者新增項目審核把關(guān),審核后交由主管科室落實。如:同類項目的資金要整合、同一區(qū)域的資金要整合、重疊的項目資金要選優(yōu)、重復的項目資金要取消等。
(三)整體規(guī)劃財政職能
財政職能的局限性與 “財與政”有機統(tǒng)一的矛盾是資金整合的主要矛盾之一。涉農(nóng)各項事業(yè)的發(fā)展都有政策支持,涉農(nóng)財政政策包含不同的目標,需要協(xié)調(diào)好不同職能目標的關(guān)系。為防止顧此失彼,削弱政策效果的弊端,基層財政要嚴格執(zhí)行預算;從政府重點工作規(guī)劃入手來綜合提出資金的整合建議,做到勇于當家理財,敢于提出對某些財政資金需求的否定意見。財政的意見得到采納,資金整合也就有了基礎(chǔ)。另外,財政職能的范圍應當圍繞公共財政,除了要避免、防止盲目和重復建設(shè)外,還要避免重新進入生產(chǎn)領(lǐng)域和競爭性領(lǐng)域。避免政府過多參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營,避免造成“三農(nóng)”對政府的依賴。從而既能減輕財政壓力,又能化解陷入“三農(nóng)”矛盾的尷尬處境,也利于優(yōu)化“三農(nóng)”環(huán)境,杜絕違法違規(guī)事項的發(fā)生。
(四)優(yōu)化涉農(nóng)資金的權(quán)限與范圍
涉農(nóng)項目資金的構(gòu)成,一般來說有兩方面:一方面是財政性扶持資金;另一方面是項目單位自籌資金。財政性扶持資金大體可分為:本級財政資金和上級專項轉(zhuǎn)移支付資金。本級財政資金整合的難點是政策的全面性與資金集中使用的矛盾,上級財政資金整合的難點是“事權(quán)與財權(quán)”的脫離??h級對上爭取的資金,大多都是專項轉(zhuǎn)移支付資金,只是爭取到項目在本地實施。這部分項目正常的監(jiān)管模式是:項目分級管理,資金直接支付。而在實際工作中,各級實施的項目要委托縣級落實,資金也是通過縣級轉(zhuǎn)撥,同時要求縣級財政嚴格執(zhí)行項目資金管理辦法等。這就造成縣級項目和資金很多,但卻不能用在縣級財政急需用錢的地方,“想做的事資金不足,而大量的資金分散流出”??h級財政無能為力,只有嚴格執(zhí)行,并且要積極配合后期各級的績效考評、審計、檢查驗收等。還有一個難點是上級涉農(nóng)部門的對口管理,即存在省、市部門安排項目與地方重點規(guī)劃項目不匹配的矛盾。各級、各部門要求地方上報項目,盡快開工,并且在執(zhí)行過程中,以行政干預的方式,要求地方財政出費用、出配套資金等。地方是按照上級的指令辦事,縣、鄉(xiāng)級難以做到有選擇地爭取。
綜上所述,基層財政部門要做到有資金整合的可能性與自主權(quán),一方面要盡量爭取一般性轉(zhuǎn)移支付資金,同時要減少和控制專項轉(zhuǎn)移支付資金;另一方面要努力做到上級部門項目與縣級重點項目的有機結(jié)合。在涉農(nóng)項目自籌資金的整合方面,自籌資金大體包括項目單位自有資金、銀行貸款、投勞折資、社會投入等,嚴格地說,這部分資金也要整合,但是,目前還沒有很好的辦法來監(jiān)督自籌資金的落實。因此筆者建議,各級部門與財政不再參與項目的建設(shè)監(jiān)管,不再確定財政資金的支持環(huán)節(jié),不再限期完成項目建設(shè)內(nèi)容,而在各地某年度已完成建設(shè)項目中,按照政策導向,擇優(yōu)選取,大力宣傳推廣,再按照總投資額的一定比例安排適當獎勵或者補助。
第一,強化制度保障。根據(jù)省財政廳萊蕪涉農(nóng)資金整合試點要求,在深入調(diào)研和充分論證的基礎(chǔ)上,形成《xx縣xxx涉農(nóng)資金整合工作方案》,確定整合主體、整合原則、整合方法。一是市政府為涉農(nóng)項目整合的責任主體。由各主管部門將意見報市政府集中研究決定支持項目 (含對上爭取項目和上級安排項目)。二是市直有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為項目實施責任主體。如:屬跨區(qū)域、跨流域重大水利工程,水利局為實施主體,非跨區(qū)域的整合項目,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按市政府決定支持項目或重點方向組織實施。三是涉農(nóng)資金的整合,由財政部門牽頭,界定好財政及涉農(nóng)部門職責,建立協(xié)調(diào)配合、良性互動的工作機制。四是在資金投向上區(qū)分輕重緩急,突出支持重點,集中解決制約當前本地區(qū)‘三農(nóng)’事業(yè)發(fā)展的瓶頸問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
第二,合理確定資金整合的范圍和順序。先期可考慮財政部門管理分配的支農(nóng)資金以及部門預算中用于項目支出的資金(不包括“四防一抗”、防災救災以及各項直接補貼等特殊用途資金),均可納入支農(nóng)資金整合范圍。待條件成熟后,實現(xiàn)所有財政支農(nóng)資金的整合。
第三,涉農(nóng)資金整合的步驟與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。整合的各個環(huán)節(jié):部門提報項目申請,報責任主體審核→責任主體對照年度重點工作和上級政策導向,確定是否立項→責任主體備案,送財政部門→財政提出資金安排與整合意見→責任主體→各提報項目部門→組織申報→批復后落實。由此可見,責任主體為項目與資金整合的關(guān)鍵。
整合步驟:堅持“橫縱結(jié)合”,在整合本級支農(nóng)資金的基礎(chǔ)上,做好與上級資金的銜接和結(jié)合;堅持預算內(nèi)外統(tǒng)籌;堅持“部門與區(qū)域同步整合”,將部門與區(qū)域內(nèi)相關(guān)支農(nóng)支出按照本行業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃進行整合,再進一步把各部門與區(qū)域內(nèi)性質(zhì)和用途相近的資金進行整合。
第四,突出重點,積極打造資金整合平臺??h級財政涉農(nóng)資金的整合考慮“抓兩頭帶中間”,通過項目實施帶動支農(nóng)資金集中使用。一是要突出重點,選好示范區(qū)域。分行業(yè)優(yōu)選重點區(qū)域、特色產(chǎn)業(yè)、重點產(chǎn)業(yè)以及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),選擇特點突出與示范帶動作用強的項目重點扶持。二是幫扶發(fā)展薄弱領(lǐng)域和貧困示范點,圍繞少數(shù)民族幫扶與扶貧開發(fā)項目,集中資金與政策支持,摸索脫貧致富途徑。
第五,探索轉(zhuǎn)變投入方向與方式。首先,要圍繞公共財政范圍,積極探索有效的全方位的資金整合途徑。充分發(fā)揮資金“四兩撥千斤”的導向示范作用和市場資源配置的基礎(chǔ)性作用。把有限的資金用在重點事業(yè)上,使政府能拿出更多的資金解決農(nóng)民和農(nóng)村集體解決不了的問題(諸如社保、災害防治、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等)。其次,探索轉(zhuǎn)變財政資金的投入方式。變財政資金的“投資與準投資”扶持模式為以獎勵和貼息為主的鼓勵、激勵模式,帶動金融、民間、企業(yè)、外資等社會資金增加對農(nóng)業(yè)的投入。
第六,爭取上級財政切塊下達具體控制指標(可以注明涉農(nóng)資金的專項名稱、規(guī)模,不要批復到具體的項目),核心是“提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例,專項轉(zhuǎn)移支付項目要減少”。財政與各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦按照控制指標要求,統(tǒng)籌安排,根據(jù)資金整合的實施意見和規(guī)劃對接落實到具體項目,由項目主管部門或相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施。
第七,嚴格控制追加預算。本級的資金整合是在嚴格執(zhí)行預算的基礎(chǔ)上進行的整合,更主要的是對突發(fā)項目與隨機發(fā)生項目的資金整合,是圍繞對上爭取項目或者上級安排項目與地方重點項目的整合,是與上級部門管理資金和上級財政管理資金的整合。因此,對追加預算的控制尤為關(guān)鍵。
第八,加強協(xié)調(diào)配合、探索機制創(chuàng)新。早在2006年,省財政廳在“關(guān)于進一步推進支農(nóng)資金整合工作的實施意見”中提出工作要求:一是要建立協(xié)調(diào)工作機制;二是配套聯(lián)動,共同推進支農(nóng)資金整合;三是提倡創(chuàng)新資金整合方式。山東省財政廳長于國安在萊蕪試點會議上提出了三點要求“一是要上下聯(lián)動、加強配合;二是要加強監(jiān)管、提高資金透明度;三是要大膽創(chuàng)新、注意總結(jié)試點經(jīng)驗”。由此可見,加強協(xié)調(diào)配合與探索機制創(chuàng)新是資金整合的難點和突破口,需要付出艱辛的努力。
涉農(nóng)項目與資金的整合是一項綜合性很強的工作,責任重大、任務艱巨。需要基層財政部門不等不靠,克服困難,扎實工作,通過上下共同努力,把農(nóng)業(yè)財政工作提升到新水平,為促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)全面發(fā)展做出積極的努力?!?/p>
(作者單位:山東省新泰市財政局)
(本欄目責任編輯:范紅玉)