●華少龍

關(guān)于縣級涉農(nóng)資金整合的思考

●華少龍

2006年，山東省財政廳在多個地市開展涉農(nóng)資金整合試點。多年來，新泰市在涉農(nóng)資金整合工作中也做了許多嘗試和努力，取得了一些進展，但成效不理想。2013年8月，山東省財政廳在萊蕪召開涉農(nóng)資金整合試點會議，提出“如何有效整合涉農(nóng)資金，把有限的財力用到老百姓需求最迫切、反映最強烈、受益最直接的項目上，是擺在我們面前亟須解決的重大課題”。為此，筆者結(jié)合實際工作談幾點思路。

一、涉農(nóng)資金現(xiàn)狀

隨著國家各項強農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺與落實，各級財政對“三農(nóng)”的持續(xù)投入，極大地改善了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，農(nóng)民收入也有了大幅度的提高，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“一體化”局面逐步形成，對社會各項事業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動作用。

當然，‘“三農(nóng)”對擺脫貧窮落后面貌的迫切愿望和各項事業(yè)發(fā)展的巨大需求，以及政府改變現(xiàn)狀的殷切希望與積極努力，是需要有相當財力保證的。財力不足怎么辦，就要多方籌集資金，同時要發(fā)揮好財政的職能作用，盡可能放大財政資金的效用，提高財政資金的使用效益，也就是要把有限的資金用在“刀刃上”。但是，目前涉農(nóng)資金使用分散、多頭管理的現(xiàn)象有增無減，財政資金的分散投入與示范導向作用矛盾突出，嚴重制約了資金使用效益和政策效應的發(fā)揮，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展的巨大需求與地方財力不足的矛盾，長期積聚的全面需求與地方財力的積累不成比例。同時，發(fā)展的迫切愿望導致強農(nóng)惠農(nóng)政策全面鋪開，而地方財政沒有做好充分的準備。二是各級涉農(nóng)政策事無巨細，漸使“三農(nóng)”對政府依賴增加，各級政府為突出政策，不得不逐一應對。上級涉農(nóng)項目與資金的指導與指令性安排，調(diào)動起了地方政府、部門、集體甚至個體對上爭取的積極性，推動了地方“跑部錢進”，個別地方已經(jīng)把 “對上爭取”成果作為對部門、基層政府的重要考核指標，從而成全了政績，增加了地方財政負擔。三是各級地方財政實力與各階層了解和期望的差距太大，財政為政府政績而殫精竭慮的后果欲蓋彌彰，雖然仍有不少地方財政打腫臉充胖子，但大多數(shù)又回到了“吃飯財政”，并且難以回避矛盾集中到財政部門的現(xiàn)狀。至此，財政部門面臨非常被動的局面，都在積極想辦法來改變這種狀況，探索適合發(fā)展的制約措施。也可以說，財政在無奈之下，推出了“資金整合”的做法。

二、涉農(nóng)資金整合的總體思路

在不改變資金性質(zhì)和資金用途的前提下，把投向相近或目標一致、但來源不同的各項支農(nóng)資金統(tǒng)籌安排，集中使用。按照山東省萊蕪試點會議精神，開展涉農(nóng)資金整合的總體思路是：堅持以科學發(fā)展觀為指導，以黨的群眾路線教育實踐活動為動力，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為核心，以建設(shè)生態(tài)文明鄉(xiāng)村為重點，更好地發(fā)揮政府引導和市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，力爭實現(xiàn)涉農(nóng)資金“投入科學、安排規(guī)范、使用高效、運行安全”的目標，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)全面發(fā)展。

第一，主要圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展等方面推進資金整合，除有特定地域、特定對象、特定要求的專項資金外，將財政安排和上級下達的涉農(nóng)資金，只要符合現(xiàn)行政策，能統(tǒng)籌安排的都納入整合范圍。

第二，關(guān)于涉農(nóng)資金整合的方式。以上級涉農(nóng)政策導向結(jié)合本級政府年度重點涉農(nóng)工作為依據(jù)，搭建主導產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢區(qū)域和重點項目平臺，在“資金性質(zhì)不變、管理渠道不變”的前提下，遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃、分工實施，共同挖坑、分別栽樹，優(yōu)勢互補、各記其功”的原則進行涉農(nóng)資金整合。

第三，關(guān)于涉農(nóng)資金整合支持的重點。在整合資金的使用上，要形成拳頭、集中投放，做到“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”。要強力推進產(chǎn)業(yè)富民工程，突出抓好鎮(zhèn)駐地村、集中居住區(qū)、特色村三個重要節(jié)點的綜合整治，構(gòu)建鎮(zhèn)際、村際之間聯(lián)系密切、銜接順暢的“路網(wǎng)、水網(wǎng)、管網(wǎng)”體系，推動區(qū)域性項目的連片綜合整治，打造一批“特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展好、基礎(chǔ)配套條件好、公共服務保障好、生態(tài)宜居環(huán)境好、管理運行機制好”的新型鎮(zhèn)村。達到農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)同步提升、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件與城鎮(zhèn)公共服務水平同步改善、農(nóng)民收入與鎮(zhèn)級財政實力同步增長的“三同步”目標。

三、資金整合中可能出現(xiàn)的問題與對策

（一）打破部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益格局

首先，地方政府部門有政績考核要求，而這種“以GDP論英雄”的考核方式是不科學的。其次，各級政府鼓勵對上爭取項目，至于該項目給地方財政帶來什么影響，對地方重點工作規(guī)劃造成怎樣的沖擊，考慮不多。再次，各級的行業(yè)主管部門為突出本部門工作的重要性以及提升被重視程度，或者要落實某級的工作計劃和完成工作任務而將壓力轉(zhuǎn)嫁給基層。僅這三點，早已經(jīng)形成了既得利益群和部門利益，要打破這種格局是非常困難的。依靠財政部門的對接、協(xié)調(diào)，以獲得部門和基層的支持與理解，是非常被動的。應該由地方政府指定的責任主體嚴格控制重復與盲目建設(shè)等項目的出臺與對上爭取、約束和控制部門以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦的局部決策（突發(fā)和應急事項除外），從源頭上控制對財政資金的需求。

（二）抓好財政內(nèi)部控制

項目與資金要整合，資金就要統(tǒng)籌使用。財政上下級、內(nèi)部各科室歸口涉農(nóng)項目資金的統(tǒng)籌至關(guān)重要。首先，上下級要聯(lián)動，下級的積極建議與爭取雖然重要，但是，根本還是要上級財政的統(tǒng)籌安排政策明確、統(tǒng)一。其次，本級財政內(nèi)部的溝通也不可忽視。目前，依靠內(nèi)部各科室間的自覺溝通與協(xié)調(diào)，會出現(xiàn)很多矛盾。需要對各科室掌握的對上爭取或者新增項目審核把關(guān)，審核后交由主管科室落實。如：同類項目的資金要整合、同一區(qū)域的資金要整合、重疊的項目資金要選優(yōu)、重復的項目資金要取消等。

（三）整體規(guī)劃財政職能

財政職能的局限性與 “財與政”有機統(tǒng)一的矛盾是資金整合的主要矛盾之一。涉農(nóng)各項事業(yè)的發(fā)展都有政策支持，涉農(nóng)財政政策包含不同的目標，需要協(xié)調(diào)好不同職能目標的關(guān)系。為防止顧此失彼，削弱政策效果的弊端，基層財政要嚴格執(zhí)行預算；從政府重點工作規(guī)劃入手來綜合提出資金的整合建議，做到勇于當家理財，敢于提出對某些財政資金需求的否定意見。財政的意見得到采納，資金整合也就有了基礎(chǔ)。另外，財政職能的范圍應當圍繞公共財政，除了要避免、防止盲目和重復建設(shè)外，還要避免重新進入生產(chǎn)領(lǐng)域和競爭性領(lǐng)域。避免政府過多參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，避免造成“三農(nóng)”對政府的依賴。從而既能減輕財政壓力，又能化解陷入“三農(nóng)”矛盾的尷尬處境，也利于優(yōu)化“三農(nóng)”環(huán)境，杜絕違法違規(guī)事項的發(fā)生。

（四）優(yōu)化涉農(nóng)資金的權(quán)限與范圍

涉農(nóng)項目資金的構(gòu)成，一般來說有兩方面：一方面是財政性扶持資金；另一方面是項目單位自籌資金。財政性扶持資金大體可分為：本級財政資金和上級專項轉(zhuǎn)移支付資金。本級財政資金整合的難點是政策的全面性與資金集中使用的矛盾，上級財政資金整合的難點是“事權(quán)與財權(quán)”的脫離?？h級對上爭取的資金，大多都是專項轉(zhuǎn)移支付資金，只是爭取到項目在本地實施。這部分項目正常的監(jiān)管模式是：項目分級管理，資金直接支付。而在實際工作中，各級實施的項目要委托縣級落實，資金也是通過縣級轉(zhuǎn)撥，同時要求縣級財政嚴格執(zhí)行項目資金管理辦法等。這就造成縣級項目和資金很多，但卻不能用在縣級財政急需用錢的地方，“想做的事資金不足，而大量的資金分散流出”?？h級財政無能為力，只有嚴格執(zhí)行，并且要積極配合后期各級的績效考評、審計、檢查驗收等。還有一個難點是上級涉農(nóng)部門的對口管理，即存在省、市部門安排項目與地方重點規(guī)劃項目不匹配的矛盾。各級、各部門要求地方上報項目，盡快開工，并且在執(zhí)行過程中，以行政干預的方式，要求地方財政出費用、出配套資金等。地方是按照上級的指令辦事，縣、鄉(xiāng)級難以做到有選擇地爭取。

綜上所述，基層財政部門要做到有資金整合的可能性與自主權(quán)，一方面要盡量爭取一般性轉(zhuǎn)移支付資金，同時要減少和控制專項轉(zhuǎn)移支付資金；另一方面要努力做到上級部門項目與縣級重點項目的有機結(jié)合。在涉農(nóng)項目自籌資金的整合方面，自籌資金大體包括項目單位自有資金、銀行貸款、投勞折資、社會投入等，嚴格地說，這部分資金也要整合，但是，目前還沒有很好的辦法來監(jiān)督自籌資金的落實。因此筆者建議，各級部門與財政不再參與項目的建設(shè)監(jiān)管，不再確定財政資金的支持環(huán)節(jié)，不再限期完成項目建設(shè)內(nèi)容，而在各地某年度已完成建設(shè)項目中，按照政策導向，擇優(yōu)選取，大力宣傳推廣，再按照總投資額的一定比例安排適當獎勵或者補助。

四、涉農(nóng)資金整合的具體措施

第一，強化制度保障。根據(jù)省財政廳萊蕪涉農(nóng)資金整合試點要求，在深入調(diào)研和充分論證的基礎(chǔ)上，形成《xx縣xxx涉農(nóng)資金整合工作方案》，確定整合主體、整合原則、整合方法。一是市政府為涉農(nóng)項目整合的責任主體。由各主管部門將意見報市政府集中研究決定支持項目 （含對上爭取項目和上級安排項目）。二是市直有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為項目實施責任主體。如：屬跨區(qū)域、跨流域重大水利工程，水利局為實施主體，非跨區(qū)域的整合項目，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按市政府決定支持項目或重點方向組織實施。三是涉農(nóng)資金的整合，由財政部門牽頭，界定好財政及涉農(nóng)部門職責，建立協(xié)調(diào)配合、良性互動的工作機制。四是在資金投向上區(qū)分輕重緩急，突出支持重點，集中解決制約當前本地區(qū)‘三農(nóng)’事業(yè)發(fā)展的瓶頸問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第二，合理確定資金整合的范圍和順序。先期可考慮財政部門管理分配的支農(nóng)資金以及部門預算中用于項目支出的資金（不包括“四防一抗”、防災救災以及各項直接補貼等特殊用途資金），均可納入支農(nóng)資金整合范圍。待條件成熟后，實現(xiàn)所有財政支農(nóng)資金的整合。

第三，涉農(nóng)資金整合的步驟與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。整合的各個環(huán)節(jié)：部門提報項目申請，報責任主體審核→責任主體對照年度重點工作和上級政策導向，確定是否立項→責任主體備案，送財政部門→財政提出資金安排與整合意見→責任主體→各提報項目部門→組織申報→批復后落實。由此可見，責任主體為項目與資金整合的關(guān)鍵。

整合步驟：堅持“橫縱結(jié)合”，在整合本級支農(nóng)資金的基礎(chǔ)上，做好與上級資金的銜接和結(jié)合；堅持預算內(nèi)外統(tǒng)籌；堅持“部門與區(qū)域同步整合”，將部門與區(qū)域內(nèi)相關(guān)支農(nóng)支出按照本行業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃進行整合，再進一步把各部門與區(qū)域內(nèi)性質(zhì)和用途相近的資金進行整合。

第四，突出重點，積極打造資金整合平臺?？h級財政涉農(nóng)資金的整合考慮“抓兩頭帶中間”，通過項目實施帶動支農(nóng)資金集中使用。一是要突出重點，選好示范區(qū)域。分行業(yè)優(yōu)選重點區(qū)域、特色產(chǎn)業(yè)、重點產(chǎn)業(yè)以及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，選擇特點突出與示范帶動作用強的項目重點扶持。二是幫扶發(fā)展薄弱領(lǐng)域和貧困示范點，圍繞少數(shù)民族幫扶與扶貧開發(fā)項目，集中資金與政策支持，摸索脫貧致富途徑。

第五，探索轉(zhuǎn)變投入方向與方式。首先，要圍繞公共財政范圍，積極探索有效的全方位的資金整合途徑。充分發(fā)揮資金“四兩撥千斤”的導向示范作用和市場資源配置的基礎(chǔ)性作用。把有限的資金用在重點事業(yè)上，使政府能拿出更多的資金解決農(nóng)民和農(nóng)村集體解決不了的問題（諸如社保、災害防治、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等）。其次，探索轉(zhuǎn)變財政資金的投入方式。變財政資金的“投資與準投資”扶持模式為以獎勵和貼息為主的鼓勵、激勵模式，帶動金融、民間、企業(yè)、外資等社會資金增加對農(nóng)業(yè)的投入。

第六，爭取上級財政切塊下達具體控制指標（可以注明涉農(nóng)資金的專項名稱、規(guī)模，不要批復到具體的項目），核心是“提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，專項轉(zhuǎn)移支付項目要減少”。財政與各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦按照控制指標要求，統(tǒng)籌安排，根據(jù)資金整合的實施意見和規(guī)劃對接落實到具體項目，由項目主管部門或相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施。

第七，嚴格控制追加預算。本級的資金整合是在嚴格執(zhí)行預算的基礎(chǔ)上進行的整合，更主要的是對突發(fā)項目與隨機發(fā)生項目的資金整合，是圍繞對上爭取項目或者上級安排項目與地方重點項目的整合，是與上級部門管理資金和上級財政管理資金的整合。因此，對追加預算的控制尤為關(guān)鍵。

第八，加強協(xié)調(diào)配合、探索機制創(chuàng)新。早在2006年，省財政廳在“關(guān)于進一步推進支農(nóng)資金整合工作的實施意見”中提出工作要求：一是要建立協(xié)調(diào)工作機制；二是配套聯(lián)動，共同推進支農(nóng)資金整合；三是提倡創(chuàng)新資金整合方式。山東省財政廳長于國安在萊蕪試點會議上提出了三點要求“一是要上下聯(lián)動、加強配合；二是要加強監(jiān)管、提高資金透明度；三是要大膽創(chuàng)新、注意總結(jié)試點經(jīng)驗”。由此可見，加強協(xié)調(diào)配合與探索機制創(chuàng)新是資金整合的難點和突破口，需要付出艱辛的努力。

涉農(nóng)項目與資金的整合是一項綜合性很強的工作，責任重大、任務艱巨。需要基層財政部門不等不靠，克服困難，扎實工作，通過上下共同努力，把農(nóng)業(yè)財政工作提升到新水平，為促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)全面發(fā)展做出積極的努力?！?/p>

（作者單位：山東省新泰市財政局）

（本欄目責任編輯：范紅玉）