朱 帥

(長(zhǎng)江大學(xué) 社會(huì)工作系，湖北 荊州 430023 )

兒童權(quán)利視角下未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)體系研究

朱 帥

(長(zhǎng)江大學(xué) 社會(huì)工作系，湖北 荊州 430023 )

近年來(lái)，未成年人傷害事件不斷發(fā)生，引起社會(huì)極大的關(guān)注。作為政府，一直致力于未成年人社會(huì)保護(hù)工作，但在服務(wù)體系建立方面依舊存在政策法規(guī)不完善、缺乏操作性、部門(mén)協(xié)調(diào)不足、缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)、缺乏專業(yè)人才等困境。鑒于此，本文嘗試從兒童權(quán)利視角出發(fā)，以未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)中心為實(shí)施主體，積極完善政策法規(guī)，協(xié)調(diào)各部門(mén)職能與分工，以社區(qū)、學(xué)校與醫(yī)院為服務(wù)載體，將監(jiān)測(cè)、預(yù)防、報(bào)告、轉(zhuǎn)介、處置等工作機(jī)制貫徹其中，形成平臺(tái)為橫，過(guò)程為縱，縱橫交叉，融合成網(wǎng)的服務(wù)體系，以促使未成年人的生命權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)以及參與權(quán)得到維護(hù)。

兒童權(quán)利；未成年人；社會(huì)保護(hù)；服務(wù)體系

中華社會(huì)救助基金會(huì)兒童安全基金女童保護(hù)項(xiàng)目發(fā)布的《2014年兒童防性侵教育及性侵兒童案件統(tǒng)計(jì)報(bào)告》指出，2014年，被媒體曝光的案件高達(dá)503起，平均0.73天就曝光1起，是2013年同比的4.06倍。據(jù)上海市教科院早前的一項(xiàng)調(diào)查，兒童性侵害案件隱案率為 1∶7，即每曝光一個(gè)兒童性侵害案件,可能隱藏著 7 個(gè)未披露的同類(lèi)案件。這些僅僅涉及性侵案件的數(shù)據(jù)，被暴力傷害、被出賣(mài)、被虐待、被遺棄、被教唆、利用實(shí)施違法犯罪行為及被脅迫、誘騙、利用乞討的兒童案件還沒(méi)有明確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

這些案件的發(fā)生，凸顯了家庭和社會(huì)在兒童保護(hù)上的無(wú)力，也凸顯了政府在兒童保護(hù)問(wèn)題上的缺失，說(shuō)明我國(guó)未成年人社會(huì)保護(hù)體系不健全、有缺項(xiàng)、有漏洞、沒(méi)有延伸到社會(huì)各個(gè)角落和各個(gè)方面。尤其是當(dāng)家庭監(jiān)護(hù)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，政府力量和社會(huì)力量如何及時(shí)有效介入，已成為當(dāng)前我國(guó)未成年人保護(hù)領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)。

一、未成年人權(quán)利

1989年11月20日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《兒童權(quán)利公約》，它第一部有關(guān)保障兒童權(quán)利且具有法律約束力的國(guó)際性約定。中國(guó)于1991年12月29日批準(zhǔn)《兒童權(quán)利公約》，成為該公約的第110個(gè)批準(zhǔn)國(guó)。

在《兒童權(quán)利公約》中，對(duì)兒童的基本權(quán)利都做了具體規(guī)定。兒童是指18歲以下的任何人，除非對(duì)其適用之法律規(guī)定成年年齡低于18歲；生存權(quán)(所有兒童都有存活的權(quán)利)、發(fā)展權(quán)(接受一切形式(正規(guī)和非正規(guī)的)的教育，向兒童提供良好的道德和社會(huì)環(huán)境，以滿足兒童發(fā)展過(guò)程中的身體、心理和精神需要)、受保護(hù)權(quán)(防止兒童受到歧視、虐待和照顧不周,對(duì)失去家庭的兒童和難民兒童的保護(hù))和參與權(quán)(兒童有權(quán)對(duì)影響她/他的任何事情發(fā)表意見(jiàn))。

在《中國(guó)人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》中，對(duì)未成年人的基本權(quán)利也有具體規(guī)定。未成年人是指未滿18周歲的公民，未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)與參與權(quán)等權(quán)利，國(guó)家依據(jù)未成年人身心發(fā)展特點(diǎn)給予特殊、優(yōu)先保護(hù)，保障未成年人的合法權(quán)益不受侵犯。

對(duì)比《兒童權(quán)利公約》與《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》，不難看出，雙方均以18歲作為保護(hù)界限，因此，本文中所指兒童與未成年人均為未滿18周歲的公民。

二、我國(guó)未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)工作現(xiàn)狀

為探索建立未成年人社會(huì)保護(hù)制度，民政部于2013年5月確定20個(gè)地區(qū)開(kāi)展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作。經(jīng)過(guò)一年的試點(diǎn)探索，各地在爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)重視、整合部門(mén)資源、引導(dǎo)社會(huì)參與、拓展救助機(jī)構(gòu)職能等方面創(chuàng)造了很多有效做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，初步形成了監(jiān)測(cè)、預(yù)防、報(bào)告、轉(zhuǎn)介、處置“五位一體”的未成年人社會(huì)保護(hù)工作機(jī)制。在如何推進(jìn)機(jī)制高效運(yùn)作，民政部副部長(zhǎng)竇玉沛認(rèn)為：“首先要準(zhǔn)確把握試點(diǎn)工作的目標(biāo)任務(wù)；其次要建立未成年人社會(huì)保護(hù)工作機(jī)制；第三是積極開(kāi)展監(jiān)護(hù)支持和干預(yù)工作；第四是拓展救助保護(hù)工作職能；第五是加速培育專業(yè)社會(huì)力量:第六是強(qiáng)化試點(diǎn)工作組織保障。”

2014年8月，為進(jìn)一步推進(jìn)未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作，探索建立新型未成年人社會(huì)保護(hù)制度，切實(shí)保障未成年人合法權(quán)益，民政部決定在78個(gè)地區(qū)開(kāi)展第二批全國(guó)未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作。

三、我國(guó)未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)體系中存在的問(wèn)題

(一)相關(guān)法律法規(guī)仍舊不健全、缺乏可操作性

在《未成年人保護(hù)法》、《民法》、《婚姻法》等法律中，對(duì)未成年人社會(huì)保護(hù)的權(quán)利、責(zé)任、主體、內(nèi)容等盡管內(nèi)容很豐富，但操作性不強(qiáng)，缺乏相應(yīng)的具體制度和措施，相關(guān)人員不是不愿保護(hù)，而是不知道該如何去保護(hù)。

(二)各相關(guān)部門(mén)內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)，保護(hù)不力

我國(guó)在未成年人社會(huì)保護(hù)方面涉及國(guó)務(wù)院兒童少年工作協(xié)調(diào)委員會(huì)、民政、財(cái)政、發(fā)展改革、衛(wèi)生、教育等多個(gè)政府行政管理部門(mén)，由于各個(gè)部門(mén)有不同的側(cè)重點(diǎn)和目標(biāo)，在執(zhí)行中難免出現(xiàn)重復(fù)和缺失并存的狀況，也導(dǎo)致了難以落實(shí)和追究管理責(zé)任。

(三)未建立專門(mén)的未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)

依據(jù)《未成年人保護(hù)法》規(guī)定，只要是依法成立的社會(huì)組織，都肩負(fù)著保護(hù)未成年人的職責(zé)。這意味著未成年人的保護(hù)是國(guó)家和全社會(huì)的共同責(zé)任，但這種“泛社會(huì)化”的要求在實(shí)踐中往往就退化為相互推諉、 逃避責(zé)任的借口，造成了兒童被傷害后無(wú)處申告，也造成行政執(zhí)法主體架空和虛置的尷尬境地。

(四)服務(wù)機(jī)制尚不夠完善

經(jīng)過(guò)不斷探索與實(shí)踐，我國(guó)逐漸建立未成年人社會(huì)保護(hù)“監(jiān)測(cè)預(yù)防、發(fā)現(xiàn)報(bào)告、幫扶干預(yù)”聯(lián)動(dòng)反應(yīng)機(jī)制，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的未成年人社會(huì)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)建立“以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)、社會(huì)監(jiān)督為保障、國(guó)家監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充”的監(jiān)護(hù)制度，形成“家庭、社會(huì)、政府”三位一體的未成年人社會(huì)保護(hù)工作格局。但受地區(qū)差異、經(jīng)濟(jì)條件、文化環(huán)境與社會(huì)關(guān)注等因素的影響，各地對(duì)服務(wù)機(jī)制的貫徹與執(zhí)行受到一定程度的限制。

(五)缺乏未成年人社會(huì)保護(hù)專業(yè)人才隊(duì)伍

要持續(xù)開(kāi)展未成年人社會(huì)保護(hù)工作，除了政策完善、工作機(jī)制建立、服務(wù)體系完善外，還需要大量的專業(yè)人才作保障。目前，我國(guó)從事未成年人社會(huì)保護(hù)工作的人員偏少，大多不具備專業(yè)社工和教育學(xué)、法學(xué)與心理學(xué)等專業(yè)背景，致使專業(yè)素養(yǎng)不夠；專業(yè)機(jī)構(gòu)缺位，尤其是缺乏本土專業(yè)社會(huì)組織的參與，同時(shí)，由于人才保障機(jī)制不健全，較難吸引專業(yè)人才進(jìn)入未成年人社會(huì)保護(hù)工作中來(lái)。

四、構(gòu)建我國(guó)未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)體系

基于現(xiàn)階段我國(guó)未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)中存在的問(wèn)題，本文嘗試從兒童權(quán)利視角出發(fā)，以未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)中心為實(shí)施主體，積極完善政策法規(guī)，協(xié)調(diào)各部門(mén)職能與分工，以社區(qū)與學(xué)校為服務(wù)載體，將監(jiān)測(cè)、預(yù)防、報(bào)告、轉(zhuǎn)介、處置等工作機(jī)制貫徹其中，形成平臺(tái)為橫，過(guò)程為縱，縱橫交叉，融合成網(wǎng)的服務(wù)體系，以促使未成年人的生命權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)以及參與權(quán)得到維護(hù)。

(一)成立未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)中心

各地可獨(dú)立或依托當(dāng)?shù)鼐戎芾碚境闪⑽闯赡耆松鐣?huì)保護(hù)服務(wù)中心，負(fù)責(zé)本地區(qū)未成年社會(huì)保護(hù)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、實(shí)施與監(jiān)督工作，包括政策法規(guī)的研究與出臺(tái)、工作規(guī)劃的制定；相關(guān)部門(mén)與資源的協(xié)調(diào)；未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)工作的開(kāi)展，包括信息集散、日常管理、服務(wù)監(jiān)督、人員管理、督導(dǎo)評(píng)估及研究開(kāi)發(fā)等；監(jiān)督工作過(guò)程的管理及工作成效的評(píng)估等。同時(shí)，服務(wù)中心充分整合當(dāng)?shù)孛襟w資源，開(kāi)發(fā)服務(wù)熱線，如12355、110、120等。

(二)搭建各部門(mén)協(xié)作平臺(tái)

各地應(yīng)要積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委、政府的支持，出臺(tái)當(dāng)?shù)亍段闯赡耆松鐣?huì)保護(hù)工作實(shí)施方案》，建立和鞏固領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各部門(mén)職責(zé)、工作措施、推進(jìn)步驟等內(nèi)容。同時(shí)，成立未成年人社會(huì)保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)調(diào)委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)的未成年人社會(huì)保護(hù)工作，督促各個(gè)部門(mén)開(kāi)展工作。

(三)社區(qū)保護(hù)服務(wù)平臺(tái)

在社區(qū)，成立社區(qū)未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)站，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)流浪乞討、失學(xué)輟學(xué)、留守流動(dòng)、監(jiān)護(hù)缺失等困境兒童的排查摸底和定期走訪工作。根據(jù)未成年人需求和家庭監(jiān)護(hù)情況評(píng)估報(bào)告，為有需求的未成年人及其家庭提供臨時(shí)照料、教育輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、政策咨詢提升、幫扶轉(zhuǎn)介等服務(wù)。每個(gè)社區(qū)未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)站構(gòu)成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的集監(jiān)測(cè)、預(yù)防、報(bào)告、轉(zhuǎn)介及處置為一體的服務(wù)單元。這個(gè)單元與學(xué)校、醫(yī)院及相關(guān)部門(mén)構(gòu)成整個(gè)的未成年人基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。服務(wù)中心是以社區(qū)網(wǎng)格員和社工站社工為主體，“雙社”聯(lián)動(dòng)，互相配合，完成五大服務(wù)。其運(yùn)作沿著三條路徑進(jìn)行：

路徑一：社區(qū)或社工站在日常服務(wù)活動(dòng)過(guò)程中如“四點(diǎn)半課堂”、定期家訪等，發(fā)現(xiàn)困境未成年人，先在職責(zé)和能力范圍內(nèi)進(jìn)行處置，同時(shí)將有關(guān)情況通過(guò)熱線電話、信息系統(tǒng)報(bào)告給未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)中心，若問(wèn)題得到解決，則直接上報(bào)服務(wù)情況并在中心存檔；若需要多部門(mén)配合，則由中心或轉(zhuǎn)介或整合相關(guān)部門(mén)處置，并將處置情況及時(shí)反饋給中心。

路徑二：未成年人或其家庭直接通過(guò)熱線電話、官方網(wǎng)站向服務(wù)中心的平臺(tái)求助，如果是緊急情況，則由平臺(tái)的外展社工、未保中心會(huì)同公安等部門(mén)及時(shí)趕到現(xiàn)場(chǎng)處理，同時(shí)，通知社區(qū)工作人員或社工站社工趕往現(xiàn)場(chǎng)處置；如果是非緊急情況，則由中心平臺(tái)將信息傳遞給社區(qū)社工，由社區(qū)社工和社區(qū)網(wǎng)格員一起調(diào)查核實(shí)相關(guān)情況，報(bào)告給平臺(tái)，中心專家團(tuán)隊(duì)指導(dǎo)制定服務(wù)計(jì)劃，由社區(qū)社工與社區(qū)網(wǎng)格員共同執(zhí)行，并將服務(wù)過(guò)程及結(jié)果反饋給服務(wù)中心。

路徑三：未成年人或其家庭向社區(qū)求助，再回到第一條路徑。

(四)學(xué)校保護(hù)服務(wù)平臺(tái)

在有條件的中小學(xué)校建立學(xué)校社會(huì)工作站，由駐站社工和學(xué)校 老師共同承擔(dān)困境未成年人的監(jiān)測(cè)、發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、轉(zhuǎn)介及處置服務(wù)。

1.監(jiān)測(cè)預(yù)防

充分發(fā)揮社工站駐站社工整合資源的能力，充分調(diào)動(dòng)在校人員的積極性，構(gòu)建包括任課教師、班主任、學(xué)校行政人員、學(xué)校后勤人員在內(nèi)的未成年人監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，及時(shí)向駐校社工報(bào)告未成年人的情況。

2.發(fā)現(xiàn)報(bào)告

學(xué)校老師、行政人員將發(fā)現(xiàn)的困境未成年人信息報(bào)告給駐校社工，由駐校社工報(bào)告給服務(wù)平臺(tái)。

3.處置轉(zhuǎn)介

通過(guò)預(yù)估，駐校社工能夠提供服務(wù)的，由其整合學(xué)校內(nèi)部資源提供服務(wù)。若駐校社工不能處置，則通過(guò)服務(wù)平臺(tái)，或聯(lián)合社區(qū)社工提供服務(wù)，或轉(zhuǎn)介到相關(guān)部門(mén)，由未成年人服務(wù)平臺(tái)的社工及工作人員根據(jù)實(shí)際情況鏈接資源為其提供服務(wù)。

(五)加強(qiáng)未成年人社會(huì)保護(hù)專業(yè)服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)

1.引進(jìn)專業(yè)社工人才

各地要加強(qiáng)未成年人社會(huì)保護(hù)工作隊(duì)伍建設(shè)，選派工作能力強(qiáng)、責(zé)任心強(qiáng)的人員開(kāi)展未成年人社會(huì)保護(hù)工作；選調(diào)具有社會(huì)工作、教育、心理、法律等專業(yè)學(xué)歷的人員充實(shí)一線工作力量；通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)、設(shè)置社會(huì)工作崗位、開(kāi)發(fā)公益崗位等方式引入專業(yè)社會(huì)工作人才，優(yōu)化未成年人社會(huì)保護(hù)人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

2.積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與

各地要指導(dǎo)村(居)委會(huì)履行法律賦予的職責(zé)任務(wù)，主動(dòng)宣傳未成年人保護(hù)法律政策，配合未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)中心開(kāi)展發(fā)現(xiàn)報(bào)告、調(diào)查評(píng)估、監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、多方會(huì)商、跟蹤回訪、臨時(shí)安置等工作；通過(guò)政府委托、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、動(dòng)員志愿服務(wù)、項(xiàng)目合作等方式，積極引導(dǎo)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、公益慈善機(jī)構(gòu)、志愿者組織等社會(huì)力量參與臨時(shí)照料、心理輔導(dǎo)、情緒撫慰、監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、教育輔導(dǎo)等具體工作；積極引導(dǎo)律師事務(wù)所等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)參與調(diào)查評(píng)估、提起訴訟等具體工作。

2095-4654(2015)11-0043-03

2015-07-10

長(zhǎng)江大學(xué)社會(huì)救助研究中心資助“社工在未成年人社會(huì)保護(hù)中的角色與功能研究”(14JZ04)成果

C913.5