賀松蘭

(江西服裝學(xué)院，江西 南昌 330000)

經(jīng)濟(jì)法視野下我國(guó)“三農(nóng)”問題的政策研究

賀松蘭

(江西服裝學(xué)院，江西 南昌 330000)

從政府管理的角度，“三農(nóng)”問題首先是國(guó)家宏觀調(diào)控的問題，從國(guó)家宏觀調(diào)控的法律角度透析“三農(nóng)”問題的現(xiàn)狀及其與經(jīng)濟(jì)法之間的關(guān)系，是從制度保障及經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的方向?qū)ふ胰r(nóng)問題的解決出路，并據(jù)此提出可行性的解決辦法。

三農(nóng)問題;經(jīng)濟(jì)法視野;解決辦法

一、我國(guó)“三農(nóng)”問題的主要表現(xiàn)

(一)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低

改革開放之后，我國(guó)在廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這一土地政策暫時(shí)解決了農(nóng)民的土地和溫飽問題。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)之間經(jīng)濟(jì)差別不斷擴(kuò)大，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的問題也越來越嚴(yán)重，農(nóng)民的生活水平并未發(fā)生根本性的改善，農(nóng)民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位也未得到法律真正的保障。許多地方的農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)際上仍占其純收入的15%- 20%，而且越是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平就越低，農(nóng)村地區(qū)居民的生活壓力就越大。在我國(guó)，由于稅收管理體系不健全，農(nóng)村居民除了需要承擔(dān)自身的生活壓力之外，還要承擔(dān)各級(jí)政府部門強(qiáng)制征收的各種集資、攤派等費(fèi)用，雖然國(guó)家相繼取消了農(nóng)業(yè)稅及其他稅費(fèi)種類，但是物價(jià)也隨之不斷上漲，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲幅度很大，農(nóng)民子女非義務(wù)教育階段的教育費(fèi)用及看病醫(yī)療費(fèi)用等仍然居高不下，甚至超過了農(nóng)民收入增長(zhǎng)的幅度，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活成本依然很高，農(nóng)民生活負(fù)擔(dān)有增加的趨勢(shì)。

(二)農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化

在封閉的自然經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)壓力普遍較大，再加上傳統(tǒng)的小農(nóng)思維對(duì)生態(tài)環(huán)境重視度不夠，造成農(nóng)民片面追求農(nóng)作物產(chǎn)量的提高，而忽視了對(duì)賴以生存的生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。在廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在著過度開墾、濫用化肥、農(nóng)藥、土地荒漠化等環(huán)境問題，這些過度耕作的問題是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然方向，過度耕種造成了農(nóng)村地區(qū)生態(tài)平衡的破壞，特別是我國(guó)中西部地區(qū)的農(nóng)村普遍面臨著土地荒漠化、水土流失的生態(tài)問題，農(nóng)村可耕地面積正逐年減少，農(nóng)民的生產(chǎn)環(huán)境已遭受到嚴(yán)重的破壞。由于農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染日益嚴(yán)重，農(nóng)村居民的健康狀況也日益惡化，環(huán)境的污染使許多農(nóng)村居民罹患“環(huán)境病”，而因環(huán)境問題而重新返貧的農(nóng)村人口也在逐漸增多，嚴(yán)重影響了農(nóng)村地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)醫(yī)療保障制度不夠健全

由于農(nóng)村地區(qū)的居民經(jīng)濟(jì)收入不高，醫(yī)療水平不高，社會(huì)醫(yī)療保障制度覆蓋率低，大量農(nóng)民依然無法享受到基本醫(yī)療保障。有社會(huì)學(xué)專家認(rèn)為，現(xiàn)在在農(nóng)村地區(qū)因病死亡的人口已占到死亡人數(shù)的70%- 80%。雖然這幾年政府在農(nóng)村地區(qū)推行新農(nóng)合等社會(huì)醫(yī)療保障制度，但在一些經(jīng)濟(jì)條件較差的偏遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)施力度并不徹底，大量農(nóng)村居民未被完全納入統(tǒng)籌范圍，而且由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的差異，各地區(qū)之間醫(yī)療保障水平也存在較大差異。此外，由于財(cái)政資金的不足，目前的農(nóng)村合作醫(yī)療對(duì)大病的報(bào)銷比率依然較低，農(nóng)村合作醫(yī)療范疇內(nèi)依然有很多藥品及醫(yī)療服務(wù)無法得到覆蓋，而且報(bào)銷手續(xù)繁雜，醫(yī)療保險(xiǎn)管理制度不健全等，造成醫(yī)療保障制度的保障能力和范圍大大降低。農(nóng)村地區(qū)看病難、看病貴的難題雖有所緩解，但仍無法得到根本的解決。

二、“三農(nóng)”問題與經(jīng)濟(jì)法之間的關(guān)聯(lián)度

(一) 經(jīng)濟(jì)法的基本理念與“三農(nóng)”問題的解決辦法

從經(jīng)濟(jì)法的主要調(diào)整目標(biāo)來看，其是用來調(diào)控和規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序的法律體系。國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行必要的干預(yù)，其主要目的是以經(jīng)濟(jì)法來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。鑒于“三農(nóng)”問題的普遍性及重要性，要真正實(shí)現(xiàn)三農(nóng)問題的突破和解決，需要通過國(guó)家權(quán)利對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配，并重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予幫助。

另外，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)法在立法模式主要采取的是授權(quán)立法的模式，經(jīng)濟(jì)法的立法權(quán)限允許各個(gè)地區(qū)從實(shí)際情況出發(fā)，制定適用于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控法律法規(guī)。這種分散的授權(quán)立法方式，一方面有利于各個(gè)地方因地制宜的解決好“三農(nóng)”問題，一方面也不利于中央政府宏觀調(diào)控政策的實(shí)施效果。由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不平衡，農(nóng)村與城市發(fā)展差距較大，各地的三農(nóng)發(fā)展情況千差萬別，既要兼顧區(qū)域性，也要統(tǒng)一調(diào)控。在考慮制定“三農(nóng)”問題基本的法律規(guī)范時(shí)，確實(shí)應(yīng)當(dāng)考核適當(dāng)?shù)慕o地方政府授權(quán)，以便靈活運(yùn)用各地的資源和產(chǎn)業(yè)，盡快使我國(guó)“三農(nóng)”問題得到有效的解決。

(二)我國(guó)經(jīng)濟(jì)法的立法宗旨與“三農(nóng)”問題解決路徑的關(guān)系

1.農(nóng)村市場(chǎng)自由發(fā)展與政府宏觀調(diào)控的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)法的存在基礎(chǔ)是以市場(chǎng)運(yùn)行的缺陷作為國(guó)家調(diào)控重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)法的立法宗旨是在國(guó)家對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行合理干預(yù)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，維護(hù)社會(huì)公眾利益。我國(guó)經(jīng)濟(jì)法的主要運(yùn)行措施是通過對(duì)市場(chǎng)主體的行為進(jìn)行限制和修正，幫助市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)法所設(shè)計(jì)的理想狀態(tài)下開展經(jīng)濟(jì)行為，或者通過維護(hù)政策目標(biāo)平穩(wěn)運(yùn)行，保護(hù)社會(huì)公眾的利益。在我國(guó)的農(nóng)村地區(qū)，由于自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度較低，經(jīng)濟(jì)主體之間的行為存在較大沖突，因此必須發(fā)揮國(guó)家宏觀調(diào)控的調(diào)節(jié)功能，培育和維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展的法治環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

2.國(guó)家對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)進(jìn)行必要的干預(yù)與政府依法行政的關(guān)系

由于我國(guó)政府行政權(quán)力介入與市場(chǎng)自由運(yùn)行的邊界難以界定，因此在國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的過程中，需要對(duì)政府干預(yù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的的必要性進(jìn)行區(qū)分。由于政府的中立性，政府在解決三農(nóng)方面的存在的問題時(shí)，必須保持謹(jǐn)慎原則，嚴(yán)格限定權(quán)力職能和非權(quán)力職能的介入程度。從社會(huì)角度來看，通過經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整是對(duì)政府行政干預(yù)最好的限制，經(jīng)濟(jì)法在政府行為和市場(chǎng)自由運(yùn)行之間建立起科學(xué)的規(guī)范體系，重點(diǎn)在如何限制政府權(quán)力干預(yù)的手段以及保持必要的非權(quán)力干預(yù)的手段來協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧與快速發(fā)展。

三、經(jīng)濟(jì)法視野下的“三農(nóng)”問題主要的解決策略

(一) 完善農(nóng)村市場(chǎng)主體地位的立法

由于我國(guó)現(xiàn)行戶籍管理制度存在的局限性，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)之間存在著不可逾越的制度和法律鴻溝，使農(nóng)村地區(qū)居民難以享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程帶來的紅利。從政府調(diào)控的角度來看，政府應(yīng)加快戶籍制度改革的步伐，徹底取消城鄉(xiāng)二元之間的戶籍區(qū)別，讓廣大農(nóng)民真正擁有同樣的市場(chǎng)主體地位。從經(jīng)濟(jì)法的立法角度，應(yīng)盡快出臺(tái)《市場(chǎng)主體法》，給予農(nóng)村地區(qū)居民完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，改革現(xiàn)在的戶籍管理制度，確立農(nóng)民的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位。

(二) 完善農(nóng)業(yè)相關(guān)的宏觀調(diào)控立法

1.完善我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格保護(hù)法律，穩(wěn)定農(nóng)資市場(chǎng)價(jià)格

我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》中對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的形成機(jī)制有明確規(guī)定: 國(guó)家對(duì)糧食、食品等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格實(shí)行保護(hù)性的收購制度，以穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格。由于農(nóng)產(chǎn)品是居民生活必需品，價(jià)格的波動(dòng)對(duì)居民生活及經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的影響，因此我國(guó)應(yīng)盡快制定新的《農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)法》，通過更加科學(xué)的方式完善對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的保護(hù)原則、程序、權(quán)限以及保護(hù)價(jià)格的適用范圍等重要事項(xiàng)，并針對(duì)農(nóng)民在與政府博弈中的信息不對(duì)稱的問題，賦予農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)發(fā)展擁有的信息權(quán)，具體的制度安排為以法定的形式規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格聽證會(huì)，建立強(qiáng)制性的涉農(nóng)信息的披露制度等。

2.制定財(cái)政支援農(nóng)業(yè)法，幫助農(nóng)村地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)

三農(nóng)問題的成功解決，政府需要投入大量資金，由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后性，農(nóng)村地區(qū)無法依靠自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療保障等。農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政收入減少，農(nóng)業(yè)稅收的減少，也會(huì)帶來相應(yīng)的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)縮減。為了維持政府對(duì)三農(nóng)方面的投入資金，國(guó)家應(yīng)增加財(cái)政支農(nóng)資金，并適時(shí)推出財(cái)政支農(nóng)法，從法律的角度保障政府的資金能夠切實(shí)用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技興農(nóng)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改善、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提高等方面，確保三農(nóng)問題的順利解決。

3.完善農(nóng)村金融法律體系，優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境

首先，要進(jìn)一步完善我國(guó)金融法律法規(guī)體系的內(nèi)容，盡快建設(shè)普惠性金融市場(chǎng)，為農(nóng)村資本市場(chǎng)的發(fā)展提供好的法治環(huán)境，從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度來看，應(yīng)堅(jiān)決取締非法的民間放貸行為，保護(hù)農(nóng)村合法金融交易。其次，盡快建立和完善農(nóng)民貸款擔(dān)保制度和農(nóng)民聯(lián)保貸款制度，用法律的形式確認(rèn)農(nóng)民、農(nóng)戶聯(lián)保貸款的條件、期限、擔(dān)保物的種類等，爭(zhēng)取提高農(nóng)民獲取金融資源的比例，確保農(nóng)民能夠得到足夠的資金支持，適時(shí)進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)。第三，推進(jìn)農(nóng)村信用社的金融服務(wù)功能調(diào)整，通過明晰產(chǎn)權(quán)、增資擴(kuò)股、合并重組等方式壯大農(nóng)村信用社的實(shí)力，使其能夠?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民服務(wù)。第四，對(duì)現(xiàn)行銀行法律法規(guī)進(jìn)行整理和修改，逐步放開對(duì)城市商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)的限制條件，繼續(xù)放開和發(fā)展農(nóng)村的資本市場(chǎng)。

(三) 盡快建立起基本的社會(huì)保障制度

1.擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)的范圍

我國(guó)人口眾多，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不均衡。據(jù)不完全的統(tǒng)計(jì)，就算是一般的年份，全國(guó)也有高達(dá)1億左右的群眾遭受程度不同的自然災(zāi)害，一些重災(zāi)年可能有1.5億以上的群眾遭受各種災(zāi)害，而受災(zāi)群眾中大部分都是農(nóng)村居民。因而對(duì)災(zāi)民的生活救濟(jì)就成為農(nóng)村社會(huì)保障的重點(diǎn)。此外，我國(guó)仍有6 500萬貧困農(nóng)民沒有擺脫基本的溫飽問題，國(guó)家必須為他們提供基本的生活保障。這些需要國(guó)家提供基本社會(huì)保障的群眾，是社會(huì)救濟(jì)制度基礎(chǔ)的基本保障目標(biāo)。社會(huì)救濟(jì)范圍必須將這些群眾納入保障范圍，維護(hù)困難群眾的生存權(quán)益。

2.覆蓋全面的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)村社會(huì)保障體系的核心，也是農(nóng)村地區(qū)亟需解決的問題。由于農(nóng)村地區(qū)大量年輕勞動(dòng)力前往城市，農(nóng)村地區(qū)老齡化問題比城市要嚴(yán)重，農(nóng)村社會(huì)缺乏養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，很多老年人無法享受基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)。中國(guó)農(nóng)民一般都是“小病忍為大病，大病也得不到及時(shí)的救治”最后僅僅是為了省下昂貴的藥費(fèi)而被迫放棄寶貴的生命，以免拖垮貧困的家庭，可以說是生不起病也看不起病。所以農(nóng)村地區(qū)最迫切需要盡快建立起養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

(四)加快農(nóng)村地區(qū)的人才隊(duì)伍建設(shè)。

加快人才隊(duì)伍建設(shè)，一方面提高農(nóng)民自身素質(zhì)，培養(yǎng)新型技術(shù)性農(nóng)民；一方面是吸引優(yōu)秀人才到廣大農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)。培養(yǎng)技術(shù)性的農(nóng)民是解決農(nóng)村問題的關(guān)鍵因素。過去的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶持政策中很少有專門針對(duì)農(nóng)民素質(zhì)的培養(yǎng)計(jì)劃，對(duì)農(nóng)民的教育和培訓(xùn)方面的財(cái)政資金投入不足。應(yīng)提高政府在農(nóng)民教育方面的投入，幫助大部分的農(nóng)村居民有一技之長(zhǎng)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)收入，解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。要把提高農(nóng)民的技術(shù)能力作為新農(nóng)村建設(shè)的核心切入點(diǎn)，打造懂農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民群體。

吸引更多的大中專院校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展注入新鮮血液。現(xiàn)在的農(nóng)村不但不能吸引人才進(jìn)來，很多農(nóng)民前往城市就業(yè)，造成農(nóng)村地區(qū)的人才流失越來越嚴(yán)重，這也是造成當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的主要原因。著名教育家陶行知說的一句話很符合這個(gè)狀況，他曾經(jīng)說：“中國(guó)的鄉(xiāng)村教育走錯(cuò)了路！他教人離開鄉(xiāng)下往城里跑，他教人吃飯不種稻，穿衣不種棉，做房子不造林，他教人羨慕奢華，看不起務(wù)農(nóng)……”?，F(xiàn)在是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵時(shí)候，必須對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行改變。政府應(yīng)不斷優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，改善農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)待遇，大膽引進(jìn)高新技術(shù)人才，出臺(tái)積極的政策鼓勵(lì)外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

四、結(jié)語

從我國(guó)“三農(nóng)”問題出現(xiàn)的本質(zhì)來看，主要是舊的經(jīng)濟(jì)體制所遺留下來的經(jīng)濟(jì)體制問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，“三農(nóng)”問題的解決應(yīng)當(dāng)在政府的逐步調(diào)控中，在經(jīng)濟(jì)法的框架內(nèi)進(jìn)行。在依法治國(guó)的背景下，應(yīng)逐漸完善我國(guó)涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)法，通過政府與市場(chǎng)雙向調(diào)節(jié)來彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的種種弊端，將“農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)”的重點(diǎn)落到實(shí)處，進(jìn)而對(duì)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的發(fā)展提供支持，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國(guó)三農(nóng)問題的根本性解決。

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2095-4654(2015)11-0037-03

2015-08-15

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