◎ 王楓云 謝棋君

一、研究緣起

飛機的出現(xiàn)給交通運輸帶來了劃時代的變革。作為飛機的中轉(zhuǎn)樞紐，城市機場的功能亦日益突顯，成為各國城市至關(guān)重要的對外窗口和新的城市商業(yè)中心。同時，城市機場噪聲污染、噪音擾民等問題亦成為人們?nèi)找骊P(guān)注的焦點。英國倫敦希斯羅國際機場就因噪聲長期影響居民睡眠遭到起訴[1]；韓國首爾金浦國際機場周邊3萬多居民難忍飛機噪聲影響日常生活，對國土海洋部提起的集體訴訟獲得勝訴[2]；由于每天約510次航班量引發(fā)的大量噪聲，希臘政府主動將舊的雅典國際機場改建成公園，將新機場遷往居民相對分散的斯巴達地區(qū)[3]。美國政府專門通過《國家公園領(lǐng)空法案》限制航空噪聲以回應(yīng)民眾訴求[4]等等。

中國自20世紀80年代以來，在城市化進程的加速度發(fā)展中，城市機場也走上了快速發(fā)展的道路，隨之而來的是，機場噪音及其有效治理成為人們持續(xù)關(guān)注的焦點問題。因此，深入探討國外城市機場噪聲治理的多元路徑，對于中國城市機場噪聲的有效治理，具有積極的啟示與借鑒作用。

二、國外城市機場噪聲的多元治理路徑

國外城市機場噪聲的治理，始于20世紀40年末期的美國。最早的案例可以追溯到1946年美國農(nóng)夫關(guān)于飛機噪聲的訴訟案。1952年，美國聯(lián)邦政府在《機場和機場鄰居》的報告中，也談到了機場噪聲與土地規(guī)劃間的關(guān)系問題。[5]此后，西方發(fā)達國家紛紛開始了對城市機場噪聲治理的實踐探索，形成了包括規(guī)劃、技術(shù)、經(jīng)濟、法律、環(huán)保等手段在內(nèi)的多元路徑。

（一）以完善土地規(guī)劃為切入點的城市機場噪聲治理

國際民航組織（ICAO）認為，土地使用規(guī)劃與控制是解決機場噪聲問題的有效手段，并且是一個有待進一步開發(fā)的主要手段[6]。為了提升城市機場土地規(guī)劃的科學性，近年來國外許多城市機場的擴建和新建，都進行了系統(tǒng)的噪聲風險評估，并且還在噪聲風險評估框架的基礎(chǔ)上，對城市機場及其周圍的土地使用進行了科學的規(guī)劃[7]。 如韓國首爾的仁川國際機場，就是根據(jù)國際民航組織關(guān)于機場周邊土地劃分的標準，將機場用地劃分為A、B、C三個區(qū)域，嚴格管制不同區(qū)域土地的使用與開發(fā)，以避免在關(guān)鍵噪聲區(qū)建造噪聲敏感的建筑物。具體操作上，按照這三個等級標準，分層次地對用地進行規(guī)劃和控制。第一層次為機場保護區(qū)域。這一區(qū)域?qū)儆跈C場生產(chǎn)和運營的中心地帶，相對來說環(huán)境條件惡劣，對于城市建設(shè)用地的限制較大，所以不允許建設(shè)居住區(qū)、學校和醫(yī)院等。同時，對其他已存在建筑物則有必要增加防護，使其符合凈空限制要求。第二層次稱為限制建設(shè)區(qū)域。主要指機場的凈空限制、噪聲影響和電磁保護區(qū)。區(qū)內(nèi)環(huán)境條件一般，在不影響機場正常運營的前提下，強化噪聲防護后可以用于一定程度上的城市建設(shè)。但是同樣不建議人員匯集，對于污染嚴重區(qū)域甚至要考慮搬遷。最外圍的第三層次是開發(fā)建設(shè)區(qū)域。該區(qū)域直接為機場供給可用于開發(fā)的土地資源，或者發(fā)展與航空運輸產(chǎn)業(yè)相配套的基礎(chǔ)設(shè)施和輔助設(shè)施。與前兩個區(qū)域相比，該區(qū)域噪聲環(huán)境條件優(yōu)越，適合城市的規(guī)劃與發(fā)展，但必須對建筑物的高度進行凈空條件審核。[8]

為此，地方政府從法律上界定機場所在區(qū)周邊土地的性質(zhì)，并制定相應(yīng)的政策措施加以規(guī)制和引導，就顯得至關(guān)重要。

（二）以技術(shù)改進為切入點的城市機場噪聲治理

隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，運用先進的技術(shù)手段去治理城市機場噪聲成為人們的必然選擇。例如，美國航空航天局（NASA）的高速研究計劃項目（HSRP）就一直在反復(fù)嘗試減噪技術(shù)的不斷升級[9]。國外城市機場噪聲的技術(shù)治理，主要通過以下兩種進路實施：首先是對飛機本身的技術(shù)改進。飛機噪聲可歸納為兩種，即推進系統(tǒng)噪聲和空氣動力噪聲。前者由推進系統(tǒng)工作產(chǎn)生，后者實際上是機體噪聲，由氣流與飛機接觸摩擦所致。對于推進系統(tǒng)的噪音，因該行為與發(fā)動機的音爆密切相關(guān)，所以美國聯(lián)邦航空管理局（FAA）就要求民用飛機在美國城市領(lǐng)空范圍內(nèi)禁止以超音速飛行[10]，有調(diào)查指出美國最繁忙的50家城市機場關(guān)注的首要問題是老齡噴氣機發(fā)動機產(chǎn)生的噪聲[11]，而日本著名的大阪航空港自1969年遭受噪聲申訴以來，就通過采購新式低噪聲飛機[12]等措施，主動采用新技術(shù)從而緩和矛盾。英國航空公司也致力于通過投資更加靜音的飛機以及改進操作程序來降低城市機場噪聲的影響[13]。

對于機體噪聲的降低可通過空氣動力學實驗，不斷改良飛機外形予以減緩，如近年來包括機身與機翼一體化、機翼特殊化在內(nèi)的新技術(shù)嘗試。當前，世界各國就城市機場噪聲治理問題已達成普遍的共識，認為噪聲源的減少不應(yīng)局限于使用噪聲更低的新飛機，而是應(yīng)通過在某種機型整個生命周期內(nèi)持續(xù)的技術(shù)改進來實現(xiàn)有效的降噪。

其次，對飛機起降時段的調(diào)整。機場吞吐能力的提升是衡量其運營效率的主要標準之一,所以試圖減少飛機起降架次，用以緩解噪聲問題是不符合邏輯的。但是對飛機起降時刻的適度調(diào)整，無疑是避免沖突的明智選擇。通常夜間飛機噪聲的影響會達到極值，傍晚次之，白天最小。所以，美國聯(lián)邦航空管理局就規(guī)定，機場周邊居民區(qū)晝夜平均聲級不得超過65dB[14]，從規(guī)制上避免噪聲對居民的生活起居造成困擾的可能。法國政府也對18時至22時起降的航班加以限制并課以重稅[15]，達到對飛機起降時段調(diào)整的目的。

第三，減緩噪聲影響的措施采用。國外通用的措施主要有：第一，交替使用各跑道，以達到對特定跑道使用頻率的降低，減輕對特定區(qū)域的噪聲影響；第二，起飛后或降落前，把握好航向，盡可能避免飛越城市住宅區(qū)；第三，隔離機場內(nèi)飛機維修試驗場地；第四，使用多級進近飛行方式，起飛后快速爬升，或盡可能靠近機場后迅速下降，減輕噪聲持續(xù)時間。如，荷蘭皇家航空公司2010年嘗試的名為“固定彎道半徑”的起飛新技術(shù)，能有效避開人群聚居區(qū)，很好地印證了減噪的成功。

（三）以經(jīng)濟調(diào)節(jié)為切入點的城市機場噪聲治理

城市機場噪聲治理在經(jīng)濟學家看來，建議采用類似收費、補貼等形式的間接管制手段就能達到很好的效果。其靈感來源于“福利經(jīng)濟學之父”庇古的外部性理論，該理論認為，政府應(yīng)要求污染的產(chǎn)生者支付代價，以稅收的形式彌合邊際社會成本對邊際私人成本造成的損失。[16]

因此，城市機場周邊的居民作為噪音污染的直接受害者，由乘客提供適度經(jīng)濟補償完全符合受益者補償原則。所以相當數(shù)量國家在制定機場收費制度時，都將噪聲因素納入考慮范疇。如，美國所有的城市機場都有權(quán)向每位乘客征收機場設(shè)施使用費，其中一大部分就是用于機場減噪工程的建設(shè)。另外，美國的機場噪聲稅一般根據(jù)噪聲強度按正比例征收。也有機場將稅費與飛機重量掛鉤，認為飛機越重產(chǎn)生的噪聲越大，所以收費也越貴。還有部分機場以開征噪聲稅的形式，提倡航空公司使用靜音效果更好的飛機。像英國曼徹斯特機場為鼓勵低噪聲飛機的使用，從1975年起就對符合要求的飛機優(yōu)惠20%降落收費[17]。到2007年止，全球有24個國家對城市機場噪聲征稅，其中有18個歐洲國家、2個亞洲國家和2個北美國家[18]。

（四）以制度規(guī)制為切入點的城市機場噪聲治理

西方發(fā)達國家一般都具有優(yōu)良的法治傳統(tǒng)，通過系統(tǒng)性立法應(yīng)對城市機場噪聲問題理所當然成為一條重要的路徑，尤以美國最具代表性。1968年，美國聯(lián)邦政府在立法上對噪聲控制首開先河，頒布了《航空器減噪法案》，并由聯(lián)邦立法、州立法、判例法等構(gòu)成系統(tǒng)法律體系。1972年,美國國會又通過了《聯(lián)邦噪音控制法》，用以指導環(huán)境保護機構(gòu)（EPA）設(shè)置全國通用的噪聲標準，目的在于使所有公民免受噪聲對健康和幸福造成的威脅，該機構(gòu)則根據(jù)時段和地點不同靈活設(shè)置噪聲標準[19]。1975年，美國國家地方法律辦公室與美國環(huán)境保護機構(gòu)聯(lián)合提供了《社區(qū)噪音控制法規(guī)樣本》，供各州、地方或社區(qū)制定法規(guī)時參考[20]。

此外，德國針對城市機場噪聲的污染，也于1971年制定《飛機噪聲防治法》，較為完整地規(guī)定了防治噪聲污染要達到的目標、應(yīng)采取的措施等具體要求。同時，隨著全球經(jīng)濟的發(fā)展，城市空間的持續(xù)擴張，導致城市住區(qū)與機場間距離的縮短，使得民眾基于自身利益的考量，對機場噪聲限制的呼聲不斷高漲。相關(guān)國家政府迫于客觀壓力，不斷調(diào)整政策以提高噪聲標準。2002至2006年，美國聯(lián)邦航空管理局對噪聲標準的修訂次數(shù)達到了5次。

（五）以環(huán)境建設(shè)為切入點的城市機場噪聲治理

城市機場生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為降低飛機噪聲的既經(jīng)濟又環(huán)保舉措，受到眾多國家的青睞。有關(guān)調(diào)查顯示，植被覆蓋率高的地區(qū)相比空曠的地區(qū)，噪聲呈明顯的遞減趨勢，有效機場生態(tài)環(huán)境建設(shè)對制約噪聲污染具有積極的作用。新加坡樟宜國際機場，與市中心對接的道路兩旁以闊葉棕櫚覆蓋，連候機樓都與樹木融合為一體。馬來西亞吉隆坡國際機場的植被覆蓋率則更高，被譽為“森林中的機場，機場中的森林”。韓國仁川國際機場同樣重視建設(shè)的環(huán)境保護，其選址于遍布綠色植被的小島上，利于對投入使用后噪聲影響的擴散進行有效控制，并始終堅持建設(shè)的高標準直至正式投入使用。實踐證明，將先進環(huán)保理念植入機場建設(shè)和發(fā)展中意義非凡。

三、國外城市機場噪聲治理對中國的啟示

梳理國外城市機場噪聲治理的多元路徑，反觀中國現(xiàn)階段面臨的城市機場噪聲問題，不難發(fā)現(xiàn)國外經(jīng)驗對中國的啟示和借鑒意義。

（一）城市機場噪音治理應(yīng)以完善的規(guī)劃為先導

國外城市機場建設(shè)，一般都要經(jīng)過嚴格的前期評估，對機場建設(shè)的具體選址、面積大小、布局安排、周邊居民區(qū)情況、與城市中心區(qū)的距離等要進行全面的綜合考量，以期提高機場正式運營后的存續(xù)能力，當然，也包括應(yīng)對噪聲污染問題的能力。因此，通常會將機場噪聲影響的區(qū)域納入規(guī)劃的范圍，并就不同區(qū)域的居民就業(yè)安置、隔音設(shè)施安裝、噪聲補貼、搬遷等作出科學、可行的規(guī)劃。

反觀中國的現(xiàn)狀，許多城市在新機場規(guī)劃和舊機場改建中都未將噪聲問題作為重要的考量因素。如早在2007年南寧吳圩機場航站區(qū)擴建，環(huán)評就已明確指出機場規(guī)劃與吳圩鎮(zhèn)居民區(qū)距離太近，但到2011年新航站區(qū)建成后的環(huán)評發(fā)現(xiàn)，上一期環(huán)評給出的調(diào)整建議仍未被采納，機場噪聲對周圍居民生活的影響還將持續(xù)下去。

因此，就國內(nèi)而言，當前首先要注意新機場建設(shè)的前期論證，要在全面考慮各方影響因素下，合理規(guī)劃布局，在確保交通便捷性、可達性的前提下，盡可能與人群集中區(qū)域避開，從而減輕對居民的噪聲污染。其次，對于噪聲影響嚴重或有必要進行改造的已建成機場，可通過制定科學的改造計劃方案，對機場內(nèi)各功能區(qū)進行重新協(xié)調(diào)布置，或小范圍地進行必要性擴建，改善現(xiàn)狀。

（二）城市機場噪音治理應(yīng)以技術(shù)革新為驅(qū)動

縱觀全球城市機場的噪聲治理不難發(fā)現(xiàn)，對飛機本身所作的技術(shù)改進是最普遍也是最行之有效的一種方式，例如發(fā)動機的降噪處理技術(shù)升級、飛機外形的完善和飛行程式的改進，都能起到較理想的降噪效果。因此，應(yīng)由政府牽頭，制定相關(guān)政策，大力倡導航空公司和機場創(chuàng)新降噪技術(shù)、實施降噪措施。并對機場和航空公司采取嚴格的降噪考評機制，對于考核不達標的單位提供技術(shù)指導和幫助，督促整改；對做出成績和貢獻的要樹立典型，推廣經(jīng)驗，逐步形成降噪技術(shù)革新的動力機制。

當前，我國的首都機場就經(jīng)過兩年多的建設(shè)，于2008年將先進的噪聲監(jiān)測系統(tǒng)正式投入使用，成為國內(nèi)首個可以對噪聲進行全天候監(jiān)測的機場[21]。對于機場噪聲的治理作出了有效的探索。

（三）城市機場噪音治理應(yīng)以市場機制為手段

城市機場噪聲屬負外部性范疇，其行為后果導致他人成本上升，收益縮水。機場作為市場經(jīng)濟的主體之一，完全可以在政府的指導下借助市場機制的調(diào)控作用，實現(xiàn)噪聲治理。參照國外對城市機場噪聲收取一定的稅費, 將取得的收入用于噪聲治理的做法，國內(nèi)也可根據(jù)飛機噪聲的大小程度、日夜間起降影響程度等具體情況，分門別類地制定出相應(yīng)的稅費標準。將其中一部分收入投入周邊隔音工程建設(shè)、相關(guān)居民的補償?shù)?。另一方面，通過此種方式，既可以促進航空公司換用新式低噪聲飛機，也可以推動其主動調(diào)整起降時刻，從而使城市機場噪音的污染降至最低。當前，我國國家民航總局已提出要采用新的方式對機場噪聲進行治理，但由于缺乏征收噪聲稅費的相關(guān)法律依據(jù)，且污染問題同樣存在于鐵路、公路等領(lǐng)域，還要同稅務(wù)、物價、民航等多個部門相互溝通，因此，城市機場噪音治理市場化手段在中國的運用，尚需時日。

（四）城市機場噪聲治理應(yīng)以法制強化為支撐

國內(nèi)迄今為止，有關(guān)噪聲治理與處置的法律法規(guī)僅有1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》以及1996年頒布的《中華人民共和國噪聲污染防治法》兩部法律。二者僅限于在法律上明確了環(huán)境保護的管理主體和相關(guān)部門的職能范圍,但對于具體的機場噪聲問題卻沒有涉及。1996年頒布的《中華人民共和國民用航空法》雖然對機場環(huán)境保護問題進行了相關(guān)描述,卻未對機場噪聲問題給出明確規(guī)定。與此同時，1988年實施的《機場周圍飛機噪聲測量方法(GB9661—88)》和《機場周圍飛機噪聲環(huán)境標準(GB9660—85)》，規(guī)定了機場周圍飛機噪聲的測量標準和環(huán)境標準，是我國在機場噪聲標準制定上非常有意義的嘗試，但可操作性卻并不強，也不具備強制性[22]。為此，我國下一步應(yīng)將噪聲治理的立法作為重要立法領(lǐng)域，而且還要對現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)做出適當調(diào)整，更加注重細節(jié)和可執(zhí)行性，使噪聲治理趨于常態(tài)、規(guī)范。尤其是針對城市機場噪音的治理，應(yīng)從如下方面著手：一是對機場噪聲污染立法應(yīng)對管理主體及其相關(guān)部門的權(quán)力進行強化，從而確保執(zhí)法強制性與有效性，對其職責劃分也需更為明確，以消解多部門交叉管理的推諉和扯皮。二是應(yīng)對機場和航空公司的污染行為及其后果從立法上進行更為準確的判別，以有利于具體懲處結(jié)論的做出，也有利于機場和航空公司采取有效的整改措施。三是應(yīng)將包括直接利害人在內(nèi)的更為廣泛的社會力量納入立法過程，吸收多方意見，對于立法本身的完善會十分有益。

（五）城市機場噪聲治理應(yīng)以環(huán)境建設(shè)為基礎(chǔ)

世界各國的主要城市機場都對其區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)給予了極大的關(guān)注，有些甚至將生態(tài)理念貫穿于機場建設(shè)與運營的全過程，形成了“綠色機場”、“生態(tài)機場”、“寧靜機場”等各種特色。因此，我國的城市機場在未來的建設(shè)與發(fā)展中，要始終將環(huán)保的理念植入整個機場文化當中，做好區(qū)域內(nèi)的植樹綠化，提高植被覆蓋率，并使之常態(tài)化、持久化。同時，還要針對環(huán)境保護做好專項管理，充分考慮節(jié)能環(huán)保要素，采取合理措施，盡可能地減輕對機場噪音對環(huán)境的影響或破壞，把機場打造成可持續(xù)發(fā)展的城市“生態(tài)名片”。

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