郭名宏

(武漢商學院 思想政治理論課部，湖北 武漢 430056)

公共法律服務體系建設(shè)中存在的問題及對策——以幾起典型模式為例①

郭名宏

(武漢商學院 思想政治理論課部，湖北 武漢 430056)

摘要：構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系是一項創(chuàng)新事業(yè)，在實踐過程中，面臨著公共法律服務政策頂層設(shè)計缺失導致的服務邊界模糊、責任缺失等相對突出的問題。因此，應進一步明確公共法律服務供給責任主體；努力提高政府公共法律服務、管理能力；強化社會責任，司法、行政、公安、財政、民政、教育等相關(guān)部門，應按照職責分工，協(xié)同配合，上下聯(lián)動，形成合力，建立績效考評機制，落實各項職責任務，將公共法律服務項類納入《依法行政考評辦法》，以剛性制度規(guī)范各級行政機關(guān)的公共法律服務職責。

關(guān)鍵詞：公共法律服務體系；問題；對策建議

文章編號：分類號：D922.1；D630

文獻標識碼：：A1673-1395 (2015)11-0053-04

Abstract：The construction of public legal service system covering urban and rural residents is a new cause，in the process of practice，lacking top-level design of public legal service policy lead to relatively prominent problems，such as lack of service boundaries and lack of responsibility and so on.Therefore，we should further clarify the main body of public legal service supply，improve the government’s public legal services and management ability，strengthen social responsibility，justice，administrative，public security，finance，civil affairs，education and other related departments should follow the division of responsibilities，cooperate with each other，form a joint force，establish the performance evaluation mechanism，implement the duties and tasks.The public legal services shall be incorporated into Administrative Examination and Assessment by Law，in order to regulate the public legal services of the administrative organs at all levels of the system.

收稿日期：2015-08-20

基金項目：湖北省人民檢察院檢察理論與應用研究重點課題(HJ2014A04)

作者簡介：汪存鋒(1966—)，男，湖北廣水人，三級高級檢察官，主要從事檢察學研究。

一、公共法律服務在公共服務體系中的地位和作用

對公共法律服務在公共服務體系中的地位和作用的認識，直接受到對公共服務范圍的認知影響。理論界對于基本公共服務范圍的理解雖然存在爭議，但大體認同基本公共服務是由政府主導提供，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應，為實現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的社會基礎(chǔ)條件?；竟卜諒娬{(diào)基礎(chǔ)性、廣泛性、現(xiàn)實性和發(fā)展性，旨在保障公民基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。因此，理解基本公共服務的內(nèi)涵，應與我國憲法賦予公民的基本權(quán)利緊密聯(lián)系。完善的公共服務體系必然在關(guān)懷弱勢群體民生方面有所作為。公共服務體系建設(shè)是促進社會公平、正義的重要舉措，為促進社會公平和權(quán)利平等提供最基礎(chǔ)的支持平臺。

《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》是國家基本公共服務體系發(fā)展的頂層設(shè)計和制度安排，雖然該規(guī)劃對于基本公共法律服務的內(nèi)容模糊甚至缺失，但在國家層面的戰(zhàn)略導向和全局要求下，我國各地結(jié)合區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，制定了具有地方特色的公共服務發(fā)展規(guī)劃。例如，北京市在其公共服務發(fā)展規(guī)劃中就明確規(guī)定了法律援助等專項救助制度和矛盾調(diào)解機制。江蘇省太倉市出臺了《太倉市公共法律服務均等化規(guī)劃(2013～2015)》，這是全國首個關(guān)于推進公共法律服務均等化工作的規(guī)劃。太倉市起步早、推進積極穩(wěn)妥、創(chuàng)新多,形成了鮮明的地方特色，體現(xiàn)了地方黨委和政府對于公共法律服務體系建設(shè)意義的充分認識和創(chuàng)新精神。“應理解和容許地方基本公共服務體系的區(qū)域特色，探索包容性增長的地方公共服務體系發(fā)展模式?！盵1]

黨的十八屆四中全會指出：“建設(shè)完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設(shè)，加強民生領(lǐng)域法律服務?！惫卜煞阵w系建設(shè)應以此為契機，在理論和制度上努力創(chuàng)新。在法治成為普遍共識的今天，地方各級黨委和政府應當深刻學習和領(lǐng)會中央關(guān)于構(gòu)建公共法律服務體系的精神，力爭把公共法律服務體系建設(shè)納入當?shù)鼗竟卜瞻l(fā)展規(guī)劃之中。在這個過程中，地方司法行政機關(guān)的工作具有主導作用?！笆濉睍r期是全面建成小康社會的決定性階段，結(jié)合2020年的目標來看，“十三五”的任務將側(cè)重于提高人民生活水平和民生領(lǐng)域?！笆濉睍r期，按照健全國家基本公共服務體系的要求，“應在供給層面增域、加項、提標、擴面，使公眾廣泛享有更多基本公共服務”；[2]在公共服務國家規(guī)劃層面，應以民生性、公共性為識別因素，充分考慮地域性差異，彰顯了維護社會公平正義的公共價值取向，在公共服務體系中對公共法律服務有相當?shù)捏w現(xiàn)。在強調(diào)基本公共法律服務與非基本公共法律服務之間區(qū)別的基礎(chǔ)上，應當允許地方根據(jù)實際情況進行探索，“允許邊界的浮動性，要保持寬容，允許試錯”。[3]在一個動態(tài)的過程中構(gòu)建公共法律服務體系，尤其要注重厘清中央和地方的關(guān)系，充分尊重地方在公共法律服務體系構(gòu)建中的創(chuàng)新，努力促成公共法律服務體系中央和地方的雙重發(fā)展。

公共法律服務體系具有覆蓋廣泛性，法治意識滲透性和預防化解社會矛盾的前置性、基礎(chǔ)性，維護公平正義的必需性。公共法律服務使得公民能夠在國家力量的支持下維護和保障自身的基本權(quán)利，將大量社會矛盾消除在萌芽狀態(tài)，是服務改善民生、維護社會和諧穩(wěn)定的重要支撐。公共服務體系作為社會事業(yè)的核心內(nèi)容，其以法律為手段維護合法權(quán)利的屬性契合了民生服務、法治中國戰(zhàn)略、社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化、政府職能轉(zhuǎn)變等多重價值。在全面貫徹、實施依法治國基本方略的今天，人民群眾的教育、就業(yè)、醫(yī)療等問題本質(zhì)上常常體現(xiàn)為法律關(guān)系問題。由此可見，公共法律服務不僅是公共服務體系的重要組成部分，同時也是教育、醫(yī)療等其他公共服務體系的有力保障。

二、公共法律體系構(gòu)建與現(xiàn)有格局關(guān)系

按照國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃的邏輯，公共法律服務體系理論上應當是由一系列的內(nèi)容組成的系統(tǒng)性制度規(guī)范。主要包括基本公共法律服務的服務項目、服務對象、保障標準、支出責任、覆蓋水平等。構(gòu)建公共法律服務體系絕對不能“運動式”地將原有的司法行政職能簡單地打包整合。當前，由于公共法律服務體系構(gòu)建的頂層規(guī)劃相對模糊和滯后，一些地方司法行政管理部門在公共法律服務體系構(gòu)建中，迫于上級司法行政機關(guān)的壓力，缺乏認識和創(chuàng)新精神，公共法律服務體系構(gòu)建流于形式，不能積極、主動地爭取地方黨委、政府的支持，將地方的公共法律服務責任加以制度化約束，開創(chuàng)新的工作局面，形成鮮明的區(qū)域特色。

公共法律服務體系建設(shè)的有效推進必須強調(diào)突出重點。司法部在官方層面明確了公共法律服務的內(nèi)容構(gòu)成，充分考慮公共法律服務的民生價值取向，法律援助和司法救助應為重中之重。決策層高度重視法律援助事業(yè)的發(fā)展，強調(diào)通過加強法律援助工作，進一步構(gòu)建基本公共法律服務體系。落實政府責任，提高法律援助公眾知曉率，擴大法律援助覆蓋面，是司法部明確提出的今后一個時期內(nèi)法律援助工作的三大重點。落實政府責任應加快立法，以制度的最高形式來設(shè)計法律援助工作；創(chuàng)新法律援助供給模式，加大政府購買法律援助的力度，充分調(diào)動承援者的積極性；建立公益性法律服務補償機制，改善律師執(zhí)業(yè)環(huán)境并實行稅收優(yōu)待。針對“全國近四成受訪群眾不知道法律援助，超五成居民認為申請程序太復雜”的現(xiàn)狀，[4]加強宣傳，提高法律援助工作在農(nóng)村的知曉率；針對困難地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)的法律援助工作，整合各方資源，加強對基層法律服務工作的指導；健全司法救助體系是建設(shè)公共法律服務體系的另一個工作重點。司法救助的對象具有經(jīng)濟困難和“遭遇官司”的雙重特殊性。通過開展國家司法救助，使得被救助者獲得臨時救濟性的資金補助，擺脫困境，對于實現(xiàn)社會公平、正義，保持和諧、穩(wěn)定的社會秩序，具有十分重要的制度意義。考慮到司法救助涉及公安、檢察、人民法院等機構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各地方應在政法委的統(tǒng)一領(lǐng)導下，分工負責，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，增強司法救助主動性，擴大救助范圍，強化資金保障。

在建設(shè)公共法律服務體系的過程中，處理好與現(xiàn)有格局的關(guān)系，應注重制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新首先是觀念更新。在法律援助制度制定和實施的過程中，我們或多或少地受“有罪推定”等錯誤觀念的影響，刑事法律援助在實踐中飽受歧視，忽視了法律援助根源于刑事法律援助和“被告人有權(quán)獲得辯護”的憲法權(quán)利規(guī)定的事實，導致全國刑事案件平均辯護率不到30%。僅就2011 年而言，“刑事法律援助案件占全部法律援助案件的比例只有13.46%，而民事法律援助案件占全部法律援助案件的比例高達 86.05%，后者是前者的 6.4 倍，達到了令人觸目驚心的程度”[5]。而且，刑事法律援助的有效性也堪憂。因此，新形勢下構(gòu)建公共法律服務體系，應注重對公共法律服務經(jīng)驗的總結(jié)，更應堅持民生價值和問題導向，以觀念更新帶動制度創(chuàng)新。

三、公共法律服務體系可持續(xù)發(fā)展的制度保障

(一)進一步明確公共法律服務供給責任主體

現(xiàn)實條件的局限性迫使政府必須號召全國的律師依照律師職業(yè)道德甚至是法律義務為公共法律服務履行職業(yè)義務。但獲得基本的法律幫助作為公民權(quán)利或人權(quán)的內(nèi)容，其義務主體只能是國家。鑒于公共法律服務的基本民生價值取向和我國現(xiàn)行行政職能劃分的現(xiàn)狀，司法行政部門應肩負起主導公共法律體系建設(shè)的使命，密切關(guān)注中央關(guān)于公共法律服務體系建設(shè)的精神、政策、舉措以及各地的實踐經(jīng)驗，積極、主動地爭取地方各級黨委和政府的重視以及有關(guān)部門的支持，促使地方基本公共服務發(fā)展規(guī)劃更多地體現(xiàn)公共法律服務的內(nèi)容，防止在現(xiàn)行行政生態(tài)下，以國家和地方頂層設(shè)計的缺乏或模糊為由，在公共法律服務供給責任方面不作為。

(二)努力提高政府公共法律服務、管理能力

確定公共法律服務的供給邊界是明確公共法律服務政府供給責任的基本前提。在公共法律服務供給的初級階段，應保障基本性、民生性、普惠性。這樣，既可避免在公共法律服務領(lǐng)域的快速冒進，過度增加財政負擔，又可廓清政府公共法律服務供給責任。提高政府公共法律服務、管理能力，首先要從理論和制度上明確公共基本法律服務和公共非基本法律服務的關(guān)系、公共法律服務和其他公共服務的關(guān)系、公共和非公共的關(guān)系。實踐中，有些地方政府職能部門在處理公共基本法律服務需求和自身法律服務需求的關(guān)系時，未能充分考慮公共基本法律服務需求的優(yōu)先性。筆者認為，關(guān)鍵在于，“切實緊密結(jié)合國情、政情和社情民意，應以民眾所需為導向，以社會經(jīng)濟發(fā)展水平為支撐，找準切入點，積極、穩(wěn)妥推進”。[6]

公共法律服務相對于一般的公共服務而言，具有較強的專業(yè)性和特殊性。其特殊性體現(xiàn)為，一般的公共服務在專業(yè)支持下即可有效地實現(xiàn)服務目的，而公共法律服務目的的實現(xiàn)則還依賴于綜合的行政或司法體制及個案的特殊性。因此，鑒于公共法律服務公益性與法律服務市場機制調(diào)解的矛盾性，在志愿部分失靈的局面下，改變政府對于公共法律服務供給不足和專業(yè)局限的現(xiàn)狀，應充分利用市場來配置公共法律服務資源，促使政府由服務的供給責任主體向購買、管理角色轉(zhuǎn)變，促使公共法律服務的運行機制更加合理、高效。政府購買公共法律服務作為一種新的國家治理模式，在國內(nèi)外都得到了實踐探索，體現(xiàn)了對法律服務的尊重。業(yè)界目前較為認可的人民調(diào)解“福田模式”，就是通過政府在公開市場上向適格的律師事務所購買調(diào)解法律服務，充分發(fā)揮律師事務所的專業(yè)優(yōu)勢，優(yōu)化了傳統(tǒng)調(diào)解組織的人員結(jié)構(gòu)，有力地促進了人民調(diào)解工作向社會化、專業(yè)化方向發(fā)展，創(chuàng)新了社會管理的新模式。武漢的“社區(qū)律師”模式，把社區(qū)建設(shè)作為實現(xiàn)政府公共法律服務的平臺，取得了一定的成效，但其在工作制度化、規(guī)范化、長效化、均等化，尤其是保證充分競爭參與購買等方面有待改進。中山市先試先行，“中山模式”在公共法律服務市場化方面具有樣板價值，但其在公共法律服務的基本和非基本問題上需要更加明確區(qū)分，應在確保滿足基本需求的前提下，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展水平，逐步提高公共法律服務供給水平。在公共法律服務成本控制和實效評估等問題上制定和采取更加有力的措施。對于現(xiàn)行司法行政體制下公共法律服務已有路徑和政府購買公共法律服務的關(guān)系問題需厘清，防止“可能造成法定職能機構(gòu)的‘懶政’現(xiàn)象，也可能會造成財政預算的重復”。[7]

公共法律服務提供方式的改變使得政府管理職能發(fā)生了相應的變化。政府向社會讓渡公共法律服務的供給，但與之相適應，要集中精力制定科學的購買規(guī)劃，保證充分競爭的購買過程，全程監(jiān)督公共法律服務過程，客觀評估法律服務實效，并采取相應的調(diào)整措施。為避免市場失靈和“運動式”的過場，需要通過強有力的制度保障和法律規(guī)范，促使公共法律服務體系切實發(fā)揮作用。應以標準化為基礎(chǔ)，以均等化為核心，以方便可及為公共法律服務體系構(gòu)建的具體方向。

(三)強化社會責任

構(gòu)建公共法律服務體系是一個歷時性的系統(tǒng)民生工程，涉及司法、行政、財政、民政等多個環(huán)節(jié)。公共法律服務的有效性不僅取決于服務承接者的服務質(zhì)量及政府對公共法律服務的管理質(zhì)量，更依賴于行政機關(guān)的依法行政和司法機關(guān)的公正司法。一方面，政府主導公共法律服務供給；另一方面，政府各職能部門在涉及底線民生事務的管理和服務過程中更應嚴格執(zhí)法、規(guī)范管理。司法、行政、公安、財政、民政、教育等相關(guān)部門，作為構(gòu)建公共法律服務體系的重要參與者、推動者，應按照職責分工，協(xié)同配合，上下聯(lián)動，形成合力，建立績效考評機制，落實各項職責任務，將公共法律服務項類納入《依法行政考評辦法》，以剛性制度規(guī)范各級行政機關(guān)的公共法律服務職責。司法的權(quán)威在于公正?！八痉ǖ墓δ芏ㄎ粸槎娭範?，還定位為權(quán)利救濟、制約公權(quán)。”因此，當前的司法改革應堅持“審判中心主義”，讓審理者裁判，讓裁判者負責。在接受公共法律服務的過程中，接受者親歷司法實踐，全程參與，既充分接受法律服務者的專業(yè)法律服務；同時，經(jīng)過涉案行政機關(guān)或司法機關(guān)的以案析法，對關(guān)系到自己切身利益的證據(jù)和法律以及程序和實體都有較為充分的了解，因此，對于裁判結(jié)果自然會更大可能地理性接受，而且對于法律的態(tài)度也會有相應的調(diào)整。

參考文獻：

[1]姜曉萍，陳朝兵.我國基本公共服務體系的共同趨勢與地區(qū)差異——基于國家和地方基本公共服務“十二五”規(guī)劃的比較[J].上海行政學院學報，2013(6).

[2]邢偉.健全基本公共服務體系的總體思路[J].宏觀經(jīng)濟管理，2015(2).

[3]賀婷,常鐵威,龔楨梽.推進基本公共服務體系建設(shè)的突出問題及對策建議[J].宏觀經(jīng)濟管理，2014(12).

[4]司法部法律援助中心.農(nóng)村法律援助工作調(diào)研報告[J].中國司法，2007(12).

[5]陳永生.刑事法律援助的中國問題與域外經(jīng)驗[J].比較法研究，2014(1).

[6]項顯生.我國政府購買公共服務邊界問題研究[J].中國行政管理，2015(6).

[7]迮瀅瀅,徐栩.政府購買公共法律服務產(chǎn)品問題探討[J].金陵法律評論，2014(秋季卷).

責任編輯 葉利榮E-mail:yelirong@126.com

Problems and Countermeasures in the Construction of

Public Legal Service System

——Taking Several Typical Models as an Example

Guo Minghong

(DepartmentofIdeologicalandPoliticalTheory，WuhanBusinessUniversity，Wuhan430056)

Key words：public legal service system；problems；countermeasures and suggestions