饒振賓，蔡嗣經

(1.北京科技大學土木與環(huán)境學院，北京 100083)

(2.金屬礦山高效開采與安全教育部重點實驗室，北京 100083)

稀土是不可再生的重要自然資源，中國以23%的稀土資源承擔了世界90%以上的市場供應。中國稀土為全球稀土供應作出了重要貢獻，也承受了資源過度開發(fā)、生態(tài)環(huán)境嚴重破壞、價格嚴重背離價值等不良后果［1］。為了保護資源和環(huán)境，實現可持續(xù)發(fā)展，中國政府加強了稀土開采、生產、流通、進出口等環(huán)節(jié)的管理，先后采取了減少稀土礦采礦權和探礦權、下達生產指標和控制開采總量、調整稀土礦資源稅稅額標準、征收出口關稅、實行出口配額、成立大集團整合稀土資源等措施。2014 年8 月7 日，WTO 公布了美國、歐盟、日本訴中國稀土、鎢、鉬相關產品出口管理措施案(即稀土案)上訴機構報告，維持了此前WTO 專家關于中方涉案產品的出口關稅、出口配額措施不符合有關世貿規(guī)則和中方加入世貿組織承諾的裁決［2］。中國稀土出口配額加關稅的政策調整在所難免。因此，組建大集團全面整合國內的稀土礦山資源和冶煉分離企業(yè)，把稀土綜合利用項目納入生產總量控制的計劃管理迫在眉睫。

1 中國稀土資源的特點

中國稀土資源以地域和類型分成三大類:北方為混合型稀土礦;南方是具特色的以離子吸附型稀土礦為主;西部四川冕寧和山東微山兩地的稀土礦以氟炭鈰礦為主［3］。中國稀土產品生產企業(yè)大多為資源指向型的，基本形成了北、南兩大生產體系:北方以包鋼稀土高科公司和甘肅稀土公司為軸心，構成了以包頭稀土資源為主，四川資源為輔的輕稀土生產體系;南方構成了以江西、廣東兩省離子型稀土礦為主要資源，以江蘇、廣東兩地稀土冶煉加工企業(yè)為主體的中重稀土生產體系;形成了內蒙古包頭混合礦、南方離子型礦、四川單一氟碳鈰礦三足鼎立、優(yōu)勢互補的格局［4］。中國稀土礦產品主要由混合型稀土礦、離子型稀土礦和氟碳鈰礦構成，這3 種稀土礦占我國稀土資源總儲量的比例分別是84%、3%和10% 左右［5］。

2 中國稀土資源的整合

2.1 中國稀土礦資源的整合

2012 年末，中國國土資源部將全國稀土采礦權由113 個減少至67 個，其中江西擁有45 個、四川擁有7 個、福建5 個，廣東3 個，云南2 個，湖南、廣西和山東各有1 個，如表1 所示。

表1 全國主要礦區(qū)的稀土資源

擁有稀土采礦權的企業(yè)僅為包鋼稀土、中鋁、五礦、贛州稀土礦業(yè)、廣晟、廈門鎢業(yè)、中國鋼研、四川江銅、云南奧斯迪龍、西昌志能實業(yè)、四川冕寧礦業(yè)有限公司等10 余家。其中包鋼稀土等8 家企業(yè)證內儲量占全國比重高達99.97%;南方離子吸附型稀土礦采礦權由贛州稀土、中鋁、廣晟、五礦、廈門鎢業(yè)5 家企業(yè)整合，且證內儲量前三家合計占比超過90%(如表1 所示)。從采礦權人及證內儲量指標來看，在礦山環(huán)節(jié)，實際上已經完成了稀土礦產整合的預期目標。

2.2 中國稀土冶煉分離產業(yè)的整合

由工信部牽頭制定的稀土大集團方案，獲得國務院批復同意。按照方案，形成“1 +5”的格局，即包鋼稀土組建成立的北方稀土集團，五礦和中鋁兩大央企以及贛州稀土、廣晟有色、廈門鎢業(yè)等3 家地方稀土集團。在六大集團的基礎上，全面整合國內的稀土礦山冶煉分離企業(yè)。整合過程中，要將稀土的開采、冶煉分離、綜合利用三大環(huán)節(jié)全部包括在內。將把稀土綜合利用項目納入生產總量控制的計劃管理，重點配置新組建的六大集團。目前行業(yè)排名前十企業(yè)的礦山產品和冶煉分離生產能力已分別占到全國總量的80%和60%，未來稀土冶煉分離企業(yè)將由130 余家減為20 家左右。

3 中國稀土資源整合存在的問題

3.1 中央政府和地方政府在稀土資源整合中的博弈

如表1 所示，具有稀土礦資源的省份均指定了地方國企為本省稀土資源整合主體。包鋼稀土基本完成了內蒙古自治區(qū)的稀土資源整合;福建省明確指出［6］“以廈門鎢業(yè)為主體，加快推進已建礦山的資源整合;通過資產兼并重組和資源整合，2012 年底前完成以廈門鎢業(yè)為核心的福建稀有稀土集團公司的組建，形成大企業(yè)引領稀土產業(yè)發(fā)展格局，將廈門鎢業(yè)培育成為具有完整稀土產業(yè)鏈、具有國際競爭力的稀土龍頭企業(yè)”。江西省贛州市成立了贛州稀土，負責稀土資源整合，擁有43 張稀土采礦證。央企中國五礦稀土在贛州經營十多年，中重離子型稀土冶煉分離產能最大，卻拿不到一張采礦證。五礦稀土甚至到江西省政府控告贛州稀土不給分離企業(yè)配額(原料)。江西省國企江西銅業(yè)在四川以4.3 億元的價格奪得冕寧牦牛坪稀土礦2.94 km2的采礦權。四川省經信委表示由江銅一家主導重組四川稀土，而工信部強調中鋁公司是國務院會議明確的四川稀土整合的牽頭企業(yè)。江銅稀土控股的四川金攀西稀土(集團)有限責任公司與贛州稀土集團合作，欲組建中國南方大型稀土集團。2011 年11 月，江西贛州率先成立了稀土交易所。2012 年8 月，包頭稀土交易所掛牌成立。中國南北稀土爭奪稀土的定價，呈現暗戰(zhàn)局面。

南方稀土礦區(qū)分散，利益主體多元，采礦權與林權矛盾突出，監(jiān)管難度大。央企的優(yōu)勢是冶煉分離加工，地方國企的優(yōu)勢是掌握開采權。由于我國分稅制特點，央企的大部分稅收將上繳給中央，地方稅收損失頗大，這是地方政府支持本省企業(yè)整合當地稀土資源的重要因素之一。工信部作為牽頭整合稀土資源的部門，在行業(yè)準入、指令性生產指標、打擊黑色稀土產業(yè)等方面具有監(jiān)督審批權，但具體的執(zhí)行還得依靠地方政府。如何在國家戰(zhàn)略、地方利益和企業(yè)的對峙中找到一種新的平衡，協(xié)調央企、地方國企和地方政府的利益糾葛，成為稀土資源整合的關鍵。

3.2 產能過剩

2013 年，中國繼續(xù)實施稀土礦產品生產總量控制計劃，計劃總量與2012 年持平，為9.38 萬t，如表2、表3 所示。

表2 2009～2013 年中國稀土礦產品開采總量控制計劃、冶煉分離產品生產指令性計劃 (單位:REO，t)

表3 2013 年中國稀土礦產品開采總量計劃、冶煉分離產品生產指令性計劃 (單位:REO，t)

中國繼續(xù)實施稀土冶煉分離產品生產指令性計劃，2013 年計劃總量與2012 年持平，為9.03 萬t，如表3 所示。

2008 年，世界稀土消費量約13 萬t，中國實際稀土冶煉分離能力已超過20 萬t，其中江西、廣東、福建3 省的離子型稀土冶煉分離能力合計約達6 萬t，產能嚴重過剩。目前中國有稀土冶煉企業(yè)130 多家，冶煉分離產能達40 萬t，每年的冶煉、分離量在12 萬t 以上，遠高于9.03 萬t 的冶煉配額。盡管計劃外生產得到遏制，但估計2013 年中國稀土冶煉分離產品實際產量為11.05 萬t，超出計劃22.37%。如表3 所示。

表4 2007～2013 年稀土礦產品指令性計劃和稀土產量(單位:REO，t)

3.3 黑色稀土產業(yè)鏈

受國家稀土指令性生產計劃的影響，稀土開采企業(yè)采礦受限，稀土分離冶煉產能過剩，稀土分離企業(yè)面臨“無米下鍋”的境況，因此購買私挖盜采提供的非法稀土礦產品。供給短缺及高額利潤空間滋生了大量非法生產。因私采稀土也給地方帶來了很大的財政和經濟貢獻，在顧及地方GDP 的情況下，官商勾結，形成黑色產業(yè)鏈。受到地方保護和監(jiān)管難度大的影響，稀土黑色產業(yè)鏈猖獗。因為可以偷逃資源稅、增值稅、所得稅等，合法企業(yè)虧本的價格，對于稀土黑色產業(yè)而言仍然有非?？捎^的利潤。黑色產業(yè)鏈不但擠占了合規(guī)企業(yè)的市場份額，造成供給過剩沖擊商品價格，更為重要的是其資源利用效率低下、危廢隨意排放，嚴重破壞了自然生態(tài)。2006 年至2008 年，國外海關統(tǒng)計的從中國進口稀土量，比中國海關統(tǒng)計的出口量分別高出35%、59% 和36%，2011 年更是高出1.2 倍。2013 年全國稀土指令性生產指標為9.38 萬t(氧化物)，業(yè)內評估當年實際生產約16 萬t(氧化物)。根據稀土上下游產品推算，2013 年共生產氧化鏑1 600 t，由此估算大概需要南方離子礦5 萬t，但是稀土行業(yè)協(xié)會企業(yè)數據顯示南方礦開采僅為0.4 萬t。2013 年黑色產業(yè)鏈的生產規(guī)模超過2 萬t。

4 中國稀土資源整合政策對市場的影響

稀土礦的無序開采浪費資源，破壞環(huán)境。中國保護資源、環(huán)境的政策目標不會改變，也將繼續(xù)以符合世貿組織規(guī)則的方式加強對資源類產品的管理。目前，中國正在制定《稀有金屬管理條例》，以將戰(zhàn)略資源的管理納入法律范疇;并擬聯(lián)合12 個部委成立部級稀有金屬協(xié)調機制，旨在建立和完善稀有金屬管理的長效機制。中國組建大集團整合稀土資源完成后，將從源頭減少稀土礦的開采，同時加強稀土產業(yè)的環(huán)保監(jiān)督，淘汰落后產能，減少稀土冶煉分離產能過剩。

目前全球稀土的供應主要來自中國。隨著國外稀土礦山的開發(fā)和中國對稀土供給的管控，全球稀土供給增量絕大部分來自于國外，如表5 所示。隨著國外稀土的供應量將逐漸上升，中國對全球稀土的供應比例將下降。這樣，中國不僅保護了稀有的資源和環(huán)境，還促進了國外稀土礦的開發(fā)，全球稀土的穩(wěn)定供應也將促進全球稀土產業(yè)的發(fā)展。

雖然稀土價格自2011 年中開始大幅下跌，但中國出口FOB 價格仍低于國外重啟和新建礦山的稀土產品生產營運成本。目前國內稀土生產的綜合成本在20 萬t，而海外礦山的稀土生產綜合成本在30萬t。稀土價格下跌的原因是中國邊境走私活動猖獗，中國生產的產品沒有環(huán)保與監(jiān)管成本，因此價格十分低廉。中國稀土價格低于其他各國的邊際成本，引起國外稀土礦的停產，被迫退出市場，從而形成中國一枝獨秀的局面。因此，中國要減少稀土供應量，應當使國內的稀土價格提高至與國外稀土價格相當，確保國外稀土能盈利生產銷售，持續(xù)供應。達到中國稀土企業(yè)和國外企業(yè)雙贏，共同維護稀土市場。打擊稀土走私，加強環(huán)保監(jiān)管，提高稀土企業(yè)環(huán)保標準、成本和資源稅收等既可以提高稀土開采成本，也可以保護環(huán)境和資源。

在國家宏觀管理層面，中國希望控制稀土開采總量，保護戰(zhàn)略性資源，減少稀土供應，提升稀土的價值;而中國稀土企業(yè)都希望自己做大做強。目前中國稀土冶煉分離產能已達到40 萬t。中國稀土企業(yè)產能過大，稀土初級產品過剩，為了生存和減少庫存，將低價出口銷售，擴大市場份額。這樣便打壓國外稀土產品，直至國外稀土企業(yè)無法生存，形成中國稀土企業(yè)壟斷局勢。今后世界稀土市場和價格就看中國政府、地方政府和企業(yè)之間的博弈誰占優(yōu)勢。若中國無法從源頭控制稀土礦的開采總量和私采礦，無法控制稀土冶煉分離產能過剩和稀土走私，世界稀土的供應量將過剩，稀土價格也無法提高，國外的稀土企業(yè)難以生存，中國保護稀土的政策將無法執(zhí)行。

表5 國外主要重啟和新建稀土礦

圖1 全球稀土資源分布圖

5 結論

中國政府對稀土資源的整合有利于提高稀土的銷售價格，減少稀土在全球供應中的比例。目前國外稀土開采企業(yè)最大問題是受到中國廉價的稀土沖擊，價格過低，難以保證盈利。其中中國環(huán)保標準低、非法采礦和稀土走私是廉價的主要原因。中國政府在稀土資源整合中難以消除各種利益的爭奪。因此單一依靠行政性指令管理無法完全控制稀土產量和提高價格。中國政府應采用嚴格的環(huán)保標準限制污染企業(yè)生產，淘汰落后產能，提高資源稅和排污稅，依靠市場和稅收整合稀土資源。

［1］中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國的稀土狀況與政策(白皮書)［J］.中國金屬通報，2012，(24).

［2］畢淑娟.WTO 稀土案中國敗訴 六大稀土集團重組起航［N］.中國聯(lián)合商報，2014-08-18.

［3］張培善，陶克捷.中國稀土礦物學［M］.北京:科學出版社，1998，(1).31-32.

［4］韓 江.未來中國稀土企業(yè)-挑戰(zhàn)與機遇并存［J］.稀土，2001，22(6):76.

［5］黃小衛(wèi)，李紅衛(wèi)，王彩鳳，等.我國稀土工業(yè)發(fā)展現狀及進展［J］.稀有金屬.2007，31(3):280-281.

［6］福建省經貿委、福建省國土資源廳.福建省下發(fā)《加強稀土資源保護 科學開發(fā)稀土資源行動方案》［J］.稀土信息，2012，(8).

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