張冰妍，孟 濤

(1中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872;2 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872)

應(yīng)急管理也稱危機(jī)管理、公共安全管理、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理等，主要研究突發(fā)事件的決策優(yōu)化等問(wèn)題，是近年來(lái)管理領(lǐng)域中出現(xiàn)的一門(mén)新興學(xué)科，也是公共管理理論重點(diǎn)研究的領(lǐng)域。我國(guó)學(xué)者目前對(duì)于公共事件應(yīng)急管理的相關(guān)研究主要針對(duì)自然災(zāi)害、重大事故、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全四個(gè)方面［1］。

和其他突發(fā)公共事件相比，近年來(lái)我國(guó)食品安全事件頻發(fā)、危機(jī)上升，影響著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，已成為社會(huì)共同關(guān)注的話題［2］。針對(duì)該態(tài)勢(shì)，當(dāng)務(wù)之急是政府盡快控制食品安全突發(fā)事件的產(chǎn)生，增強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)于食品的安全感。2013年國(guó)家食品安全監(jiān)管體制改革以來(lái)，我國(guó)食品安全應(yīng)急管理面臨的新問(wèn)題，對(duì)政府對(duì)于突發(fā)事件的處理提出了更高要求。

我國(guó)政府對(duì)于食品安全應(yīng)急管理工作十分重視，在傳統(tǒng)食品安全應(yīng)急管理的基礎(chǔ)上引入“全面應(yīng)急管理”理論，圍繞“一案三制”——應(yīng)急管理預(yù)案、法制、體制、機(jī)制建設(shè)，初步建立了我國(guó)重大食品安全應(yīng)急管理體系，對(duì)于預(yù)防和打擊食品安全犯罪行為發(fā)揮了的作用。

1 我國(guó)食品安全應(yīng)急管理建設(shè)的發(fā)展階段

自2003年以來(lái)，基于應(yīng)對(duì)SARS 疫情的國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)及需求，我國(guó)食品安全應(yīng)急管理工作進(jìn)入了發(fā)展最快的歷史時(shí)期，可將這個(gè)時(shí)期分為三個(gè)發(fā)展階段。

1.1 初步形成階段(2003—2006年)

2003年5月7 日，根據(jù)新形勢(shì)下處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的需要，為建立健全應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生食品安全事件的救助體系和運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范和指導(dǎo)應(yīng)急處理工作，國(guó)務(wù)院第7 次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，并于5月9 日公布實(shí)施［3］，把突發(fā)公共衛(wèi)生食品安全事件的應(yīng)急處理納入法制化管理。為了加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置能力建設(shè)，國(guó)家采用應(yīng)急處置預(yù)案管理制度。2004年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省(區(qū)、市)人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案框架指南》;2005年1月26 日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》［4］及25 件專項(xiàng)預(yù)案、80 件部門(mén)預(yù)案，共計(jì)106 件［5］;2006年2月27 日，國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》［6］，應(yīng)急預(yù)案的相繼發(fā)布標(biāo)志著全國(guó)食品安全應(yīng)急預(yù)案框架體系的初步形成。

1.2 快速發(fā)展階段(2007—2013年初)

2007年8月30 日，十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)，2007年11月1 日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》［7］初步構(gòu)建了我國(guó)食品安全應(yīng)急管理的法律框架和預(yù)案制度。在上述立法的基礎(chǔ)上，2009年出臺(tái)實(shí)施的《食品安全法》［8］第七章進(jìn)一步規(guī)定了食品安全事故應(yīng)急處置的具體步驟和方法。這些法律法規(guī)的出臺(tái)不僅完善了我國(guó)食品安全應(yīng)急管理體系，也從法律上保障了食品安全應(yīng)急體系的有效運(yùn)行。2013年1月7 日，衛(wèi)生部制定了《衛(wèi)生部食品安全事故應(yīng)急預(yù)案(試行)》［9］?！额A(yù)案》的發(fā)布為衛(wèi)生部開(kāi)展《國(guó)家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定的特別重大食品安全事故相關(guān)應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急處置等工作，以及指導(dǎo)和支持地方衛(wèi)生部門(mén)開(kāi)展重大及以下級(jí)別食品安全事故的應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急處置等工作提供了依據(jù)［10］。

1.3 改革新階段(2013年3月—至今)

2013年3月，隨著“兩會(huì)”召開(kāi)，我國(guó)食品監(jiān)管體制進(jìn)行了新一輪的改革，這標(biāo)志著我國(guó)食品安全監(jiān)管進(jìn)入了新階段。新組建的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局將原來(lái)食品藥品監(jiān)督局、質(zhì)檢總局、工商總局、食品安全辦的責(zé)任進(jìn)行整合，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和標(biāo)準(zhǔn)的制定，農(nóng)業(yè)部依然負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局主要負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量安全預(yù)警和進(jìn)出口食品安全監(jiān)管。2013年10月25 日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》［11］，該管理辦法是貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、加強(qiáng)應(yīng)急管理工作、深入推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的重要舉措。為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院頒布的該《辦法》，同年12月，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布了《食品藥品監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于做好突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法貫徹落實(shí)工作的通知》［12］。2014年5月14 日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)了《中華人民共和國(guó)食品安全法(修訂草案)》［13］，規(guī)定建立食品安全應(yīng)急管理體系和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)食品安全應(yīng)急能力建設(shè)。國(guó)家層面的食品安全事故應(yīng)急管理相關(guān)法規(guī)與預(yù)案如附表所示。不斷發(fā)展完善食品安全危機(jī)應(yīng)急管理體系，從法律體系上保障了我國(guó)食品安全應(yīng)急反應(yīng)的有效運(yùn)行。

附表 國(guó)家食品安全事故應(yīng)急管理相關(guān)法規(guī)

2 我國(guó)食品安全應(yīng)急管理體制建設(shè)

目前，我國(guó)已基本形成國(guó)家、專項(xiàng)、部門(mén)、企業(yè)和大型會(huì)議的具有針對(duì)性的食品安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案制度，初步實(shí)現(xiàn)從國(guó)家層面到縣級(jí)層次的四級(jí)食品安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系。省各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)按照分級(jí)負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)調(diào)、各方聯(lián)動(dòng)的工作原則，根據(jù)突發(fā)事件的范圍、性質(zhì)和危害程度，省、市和縣三級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)均成立相應(yīng)的突發(fā)事件處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組。國(guó)家應(yīng)急指揮部辦公室成員由衛(wèi)計(jì)委、食品安全辦等有關(guān)部門(mén)人員組成，承擔(dān)指揮部部署的日常工作，建立會(huì)商、發(fā)文、信息發(fā)布和督查等制度，以確?？焖俜磻?yīng)、高效處置。目前，國(guó)家層次上已基本形成了具有中國(guó)特色的食品安全應(yīng)急管理體制基本框架如附圖。

附圖 國(guó)家食品安全應(yīng)急管理體制基本框架

根據(jù)國(guó)家食品安全事故應(yīng)急指揮部要求和工作需求，新組建的國(guó)家食品安全監(jiān)督管理總局下設(shè)應(yīng)急管理司并分4 個(gè)處，負(fù)責(zé)突發(fā)性食品安全事件發(fā)生后的綜合協(xié)調(diào)。農(nóng)業(yè)部辦公廳和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管局、種植業(yè)管理司、畜牧業(yè)司等13 個(gè)相關(guān)司局負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故應(yīng)急處置工作。國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局主要負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量安全預(yù)警和進(jìn)出口食品安全預(yù)警，其他相關(guān)部門(mén)如醫(yī)療、交通、環(huán)境、公安等根據(jù)事故處置需要將作為指揮部成員單位協(xié)助應(yīng)急工作的開(kāi)展，承擔(dān)相關(guān)交流工作和本部門(mén)應(yīng)急管理工作。政府需要依托應(yīng)急體制，建立一套科學(xué)、高效的突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制。參照應(yīng)急法律體系中的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合食品安全突發(fā)事件發(fā)展的不同階段，我們可以將應(yīng)急機(jī)制劃分為以下三大類［14］。

2.1 風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制是食品安全突發(fā)事件防控的基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)管理是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分析、估計(jì)和處理的過(guò)程。在政府管理過(guò)程中，建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的環(huán)境，確認(rèn)主要風(fēng)險(xiǎn)，分析和評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，有效地預(yù)防、舒緩和減少突發(fā)事件帶來(lái)的損失。在應(yīng)急管理中，風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別是依靠食品安全性檢測(cè)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。目前我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)主要由兩大網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成:食品污染物監(jiān)測(cè)網(wǎng)和食源性疾病監(jiān)測(cè)網(wǎng)。通過(guò)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)或者舉報(bào)發(fā)現(xiàn)食品存在的隱患的，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專業(yè)委員會(huì)對(duì)該隱患進(jìn)行檢驗(yàn)和評(píng)估。

2.2 快速反應(yīng)機(jī)制

食品安全突發(fā)事件具有突發(fā)性、群體性和健康危害性等特點(diǎn)，應(yīng)急工作的關(guān)鍵是要迅速反應(yīng)，控制局勢(shì)，盡快查明原因，采取針對(duì)性措施，防止危害擴(kuò)大和事件大面積爆發(fā)?！秶?guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，在突發(fā)事件發(fā)生后，各級(jí)政府會(huì)同相關(guān)部門(mén)，通力合作，建立快速反應(yīng)系統(tǒng)，分及相應(yīng)處置。以應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)為核心，相關(guān)部門(mén)相互協(xié)作，密切配合，快速反應(yīng)，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，運(yùn)作高效的應(yīng)急組織體系?？焖俜磻?yīng)機(jī)制的內(nèi)容通常包括信息報(bào)告與通報(bào)、控制事態(tài)先期處置、迅速啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)、應(yīng)急結(jié)束五個(gè)方面。

2.3 信息發(fā)布機(jī)制

由于食品藥品等健康產(chǎn)品的特殊性，此類突發(fā)事件往往受到社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。如果政府不能及時(shí)、有效、準(zhǔn)確地發(fā)布，謠言將會(huì)迅速充斥社會(huì)，引起社會(huì)混亂及矛盾升級(jí)。政府在應(yīng)對(duì)時(shí)要爭(zhēng)取主動(dòng)，尊重公眾知情權(quán)，及時(shí)、有效、準(zhǔn)確地發(fā)布信息，防止信息不對(duì)稱和謠言使事件中的矛盾激化和恐慌升級(jí)。第一時(shí)間提供情況，避免謠言產(chǎn)生是信息發(fā)布的重要原則。在食品突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，公眾迫切需要了解詳細(xì)信息，而大眾媒介是公眾獲取信息的主渠道，政府在此時(shí)應(yīng)利用大眾傳媒及時(shí)告知相關(guān)信息，否則流言很可能占輿論高地，即使后來(lái)官方補(bǔ)充發(fā)布權(quán)威信息也很難扭轉(zhuǎn)前期形成的固有印象。

3 新形勢(shì)下我國(guó)食品安全應(yīng)急管理面臨的問(wèn)題與建議

應(yīng)急管理是為降低突發(fā)事件的危害，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效預(yù)警、控制和處理的過(guò)程，達(dá)到優(yōu)化決策的目的［15］，但從我國(guó)目前情況來(lái)看，食品安全危機(jī)發(fā)生后，政府有關(guān)部門(mén)往往是倉(cāng)促響應(yīng)、被動(dòng)反應(yīng)，這說(shuō)明我國(guó)食品安全應(yīng)急管理體系建設(shè)中還存在著諸多問(wèn)題［16］。新的監(jiān)管體制對(duì)于我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處理提出了更高的要求，本部分針對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)食品安全應(yīng)急管理在法制、機(jī)制及社會(huì)參與三個(gè)方面存在的問(wèn)題，分別提出不足與相應(yīng)建議。

3.1 加強(qiáng)應(yīng)急管理法制化建設(shè)

我國(guó)在食品安全事故應(yīng)急管理法制建設(shè)方面仍存在的問(wèn)題具體表現(xiàn)在法律體系不健全、應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行不到位、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制尚需完善等。首先，保證信息公開(kāi)制度，增強(qiáng)信息透明度，讓消費(fèi)者對(duì)于食品安全事件的進(jìn)展、法制化處理過(guò)程有更清晰的了解，從而增強(qiáng)公眾信心及其在行動(dòng)、心理和物質(zhì)方面的應(yīng)對(duì)能力。其次，加大對(duì)食品安全欺詐、造假等違法事件的打擊力度，使犯罪分子得到應(yīng)有的嚴(yán)厲的懲處，絕不姑息、絕不縱容，加大對(duì)現(xiàn)有法律的執(zhí)行力度，充分體現(xiàn)法制的威懾力［16，17］。

3.2 完善應(yīng)急管理機(jī)制

食品安全危機(jī)應(yīng)對(duì)需要多部門(mén)、多層次的綜合協(xié)調(diào)，而在目前我國(guó)食品安全管理制度下，橫向與縱向職責(zé)劃分不合理、不清晰造成了許多問(wèn)題，嚴(yán)重影響應(yīng)急管理效率。

首先，成立專門(mén)的常設(shè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，目前我國(guó)已經(jīng)成立了國(guó)家應(yīng)急指揮部辦公室，各省市縣級(jí)也都設(shè)立了各自的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組，但是當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，各級(jí)之間的協(xié)調(diào)工作還需進(jìn)一步完善，理清職責(zé)權(quán)限，形成良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。其次，建立事前管理模式，加強(qiáng)各類危機(jī)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，做到防患于未然。同時(shí)，設(shè)置專門(mén)的應(yīng)急管理專項(xiàng)基金，將食品安全監(jiān)管危機(jī)應(yīng)對(duì)經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，并配備其他相關(guān)資源，全方面做好應(yīng)急準(zhǔn)備。

3.3 增強(qiáng)社會(huì)參與

我國(guó)目前的應(yīng)急管理模式中，食品企業(yè)、消費(fèi)者、媒體、第三方的力量仍常常被忽視，政府充當(dāng)著主導(dǎo)甚至唯一的責(zé)任主體。信息不對(duì)稱造成的社會(huì)力量參與不足是我國(guó)應(yīng)急管理模式中存在的很大問(wèn)題，食品安全問(wèn)題需要社會(huì)共治。

首先，充分發(fā)揮新聞媒體的正面宣傳作用，媒體是連接政府、企業(yè)與消費(fèi)者之間的重要信息通道，保證政府與媒體在危機(jī)管理中的合作關(guān)系也就為公眾參與搭建了平臺(tái)。其次，促進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信建設(shè)，使食品企業(yè)、行業(yè)參與到危機(jī)應(yīng)對(duì)工作中去，并將其提供的專業(yè)知識(shí)作為應(yīng)急管理資源儲(chǔ)備庫(kù)，發(fā)揮企業(yè)的參與力量。同時(shí)，增強(qiáng)消費(fèi)者的參與意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)其主體意識(shí)和主動(dòng)精神，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)，維護(hù)公共安全［16］。

［1］曹利強(qiáng).食品安全突發(fā)事件全面應(yīng)急管理體系構(gòu)建思路研究［J］.河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2013，9(2):1-4.

［2］張維平.政府應(yīng)急管理:一案三制的創(chuàng)新研究［M］.安徽:安徽大學(xué)出版社，2010.

［3］中華人民共和國(guó)中央人民政府.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第376 號(hào))［EB/OL］.(2003-05-09)［2014-09-30］.http://www.gov.cn/zwgk/2005-05/20/content_145.htm

［4］中華人民共和國(guó)中央人民政府.國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案［EB/OL］.(2006-02-26)［2014-09-30］.http://www.gov.cn/yjgl/2006-02/26/content_211654.htm

［5］李鷹強(qiáng).食品安全危機(jī)管理中政府應(yīng)急處理機(jī)制研究——以“三鹿牌”嬰幼兒奶粉事件為例［D］.上海:復(fù)旦大學(xué)，2009.

［6］中華人民共和國(guó)中央人民政府.國(guó)家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案［EB/OL］.(2006-02-27)［2014-09-30］.http://www.gov.cn/yjgl/2006-02/27/content_21274.htm

［7］中華人民共和國(guó)中央人民政府.中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法(中華人民共和國(guó)主席令第六十九號(hào))［EB/OL］.(2007-08-30)［2014-09-30］.http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-08/30/content_732593.htm

［8］中華人民共和國(guó)中央人民政府.中華人民共和國(guó)食品安全法［EB/OL］.(2009-02-28)［2014-09-30］.http://www.gov.cn/flfg/2009-02/28/content_1246367.htm

［9］國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委應(yīng)急辦公室.關(guān)于印發(fā)《衛(wèi)生部食品安全事故應(yīng)急預(yù)案(試行)》的通知［EB/OL］.(2013-01-16)［2014-09-30］.http://www.nhfpc.gov.cn/yjb/s3585/201301/6fec3c0adde443e1918186748e3bd49d.shtml

［10］龔朝輝.我國(guó)食品安全危機(jī)應(yīng)急管理體系問(wèn)題研究［D］.江西:江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2010.

［11］中華人民共和國(guó)中央人民政府.國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法的通知［EB/OL］.(2013-11-08)［2014-09-30］.http://www.gov.cn/zwgk/2013-11/08/content_2524119.htm

［12］國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局.食品藥品監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于做好突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法貫徹落實(shí)工作的通知［EB/OL］.(2013-12-13)［2014-09-30］.http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0852/95135.html

［13］全國(guó)人民代表大會(huì).食品安全法(修訂草案)全文［EB/OL］.(2014-07-01) ［2014-09-30］.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2014-06/30/content_1869695.htm

［14］國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理辦公室.食品藥品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理［M］.北京:中國(guó)醫(yī)藥科技出版社，2010.

［15］鄒逸江.國(guó)外應(yīng)急管理體系的發(fā)展現(xiàn)狀及經(jīng)驗(yàn)啟示［J］.災(zāi)害學(xué)，2008，23(1):96-101.

［16］熊先蘭.完善我國(guó)地方政府食品安全危機(jī)應(yīng)急管理探討［J］.湘潭大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2014，38(1):107-110.

［17］蔣先進(jìn)，陳晴.我國(guó)食品安全應(yīng)急管理體系構(gòu)建研究——基于中美比較的思考［J］.長(zhǎng)江大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2012，34(11):38-40.