段德罡 楊 萌 王樂楠

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，國家對(duì)城市新增建設(shè)用地指標(biāo)的剛性管控政策促使政府轉(zhuǎn)向?qū)σ呀ǔ蓞^(qū)的土地價(jià)值的重新評(píng)估與挖掘；再加上居民對(duì)城市建成區(qū)功能提升、生活環(huán)境改善以及歷史街區(qū)保護(hù)與特色重塑等方面提出更為急迫的需求[2]，城市發(fā)展模式開始從以往的“增量擴(kuò)張”向“存量治理”轉(zhuǎn)型。

西安是一座具有深厚歷史文化底蘊(yùn)的古城，面對(duì)“一帶一路”所確定的內(nèi)陸開放型高地的戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、空間重塑以及環(huán)境改善等發(fā)展需求，其舊城更新需要平衡保護(hù)與建設(shè)的矛盾。本研究以碑林區(qū)為例，通過梳理舊城更新的表象問題與土地產(chǎn)權(quán)之間的內(nèi)在影響機(jī)制，旨在對(duì)西安市舊城更新提出有針對(duì)性的規(guī)劃策略和建議。

1 對(duì)象解讀

碑林區(qū)是西安的核心城區(qū)之一（圖1），是西安市乃至全國人口密度最高的區(qū)域之一，也是西安市科教文化事業(yè)發(fā)展水平最高的城區(qū)之一。隨著西安市建設(shè)用地的拓展與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型外遷，碑林區(qū)已陷入整體衰退之中，財(cái)政收入大幅減少，人居環(huán)境退化，亟需通過舊城更新實(shí)現(xiàn)復(fù)興。

圖1 碑林區(qū)在西安的位置

圖2 規(guī)劃項(xiàng)目用地范圍

圖3 西安市歷史文化軸線示意圖

項(xiàng)目用地位于西安市一環(huán)與二環(huán)之間，雁塔路南北貫穿，是聯(lián)系老城區(qū)與曲江新區(qū)的重要通道，規(guī)劃用地面積約為388hm2（圖2），常住人口為15.56萬人，擁有3所高校和10余所研究機(jī)構(gòu)，教育科研及人才資源豐富。碑林環(huán)大學(xué)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃確定規(guī)劃范圍內(nèi)用地以“工程科技服務(wù)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)”為發(fā)展方向。

1.1 規(guī)劃目標(biāo)解讀

政府期望本次規(guī)劃能對(duì)碑林區(qū)已建成的空間環(huán)境資源進(jìn)行重新梳理與整合，培育新興產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代，提高區(qū)域財(cái)政收入，最終實(shí)現(xiàn)包括社會(huì)價(jià)值、環(huán)境價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等在內(nèi)的地區(qū)整體價(jià)值最大化。

改善群眾居住條件是城市更新的根本目的，切實(shí)保障城市中低收入群體的利益是城市更新的首要目標(biāo)[3]。規(guī)劃師作為利益協(xié)調(diào)者，需要綜合考慮各方需求，在以人為本的價(jià)值導(dǎo)向下，通過梳理整體利益、局部利益及個(gè)人利益，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、居住環(huán)境改善、城市形象提升進(jìn)行鏈接，以實(shí)現(xiàn)多方共贏的目標(biāo)。然而，單純以目標(biāo)為導(dǎo)向的規(guī)劃在實(shí)際操作中易受到現(xiàn)狀各種問題的制約，難以提出針對(duì)性的策略，因此還需要自下而上地通過問題為導(dǎo)向?qū)ΜF(xiàn)狀進(jìn)行解讀與研判。

1.2 現(xiàn)狀存在問題

在對(duì)西安市各層級(jí)上位規(guī)劃進(jìn)行分析、對(duì)用地內(nèi)各產(chǎn)權(quán)單位的更新訴求進(jìn)行摸底調(diào)查，以及對(duì)碑林區(qū)居民進(jìn)行詳細(xì)訪談的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目組梳理出了本次更新改造面對(duì)的核心問題。

（1）保護(hù)與建設(shè)的矛盾

上位規(guī)劃所確定的唐次軸延伸縱軸穿過地塊（圖3），對(duì)歷史通廊的保護(hù)要求嚴(yán)控其兩側(cè)地塊的開發(fā)建設(shè)——通過建筑高度、體量、形式、色彩的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，凸顯西安厚重大氣的歷史特質(zhì)。但由于沿線土地產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性，使得土地開發(fā)建設(shè)與歷史風(fēng)貌保護(hù)存在很大矛盾。

（2）公益設(shè)施建設(shè)缺乏

基地內(nèi)存在大量分布密集、邊界交織的產(chǎn)權(quán)單位用地，在以往的開發(fā)建設(shè)過程中，這些單位均以自身利益最大化為原則，在各自有限的用地范圍內(nèi)進(jìn)行高強(qiáng)度開發(fā)建設(shè)，導(dǎo)致現(xiàn)狀基地內(nèi)部普遍缺乏優(yōu)質(zhì)的公益性設(shè)施與空間，居民生活品質(zhì)提升受到制約。

（3）地塊價(jià)值提升受限

地鐵站點(diǎn)建設(shè)帶動(dòng)了周邊地塊的土地價(jià)值提升，然而由于土地產(chǎn)權(quán)限制，各產(chǎn)權(quán)地塊開發(fā)建設(shè)相互獨(dú)立（包括地上和地下空間）、相鄰地塊在空間上相互隔離、優(yōu)勢(shì)資源（地鐵站出入口）不能實(shí)現(xiàn)共享，導(dǎo)致其地塊價(jià)值不能被充分挖掘，整體價(jià)值提升受限。

（4）產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間不足

基于對(duì)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的研究及碑林區(qū)自身資源條件的分析可以看出，知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)將會(huì)成為碑林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的主要方向。產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要構(gòu)建相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)鏈，形成空間集聚效應(yīng)，但由于目前區(qū)域內(nèi)用地產(chǎn)權(quán)情況復(fù)雜，用地邊界相互交錯(cuò)，各產(chǎn)權(quán)單位可更新用地面積有限，缺乏具有一定規(guī)模且較為完整的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

（5）更新建設(shè)缺乏統(tǒng)籌

大規(guī)模的舊城更新改造需要進(jìn)行統(tǒng)籌的管理控制，需要規(guī)劃管理者能夠全盤掌握整體的地塊信息和更新需求，并科學(xué)合理地確定不同地塊的更新目標(biāo)與更新時(shí)序。目前由于各產(chǎn)權(quán)單位之間的獨(dú)立性、產(chǎn)權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性及部分單位難于配合，使開發(fā)建設(shè)缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。

進(jìn)一步研究可以發(fā)現(xiàn)，碑林區(qū)舊城更新背后的根本難點(diǎn)在于其復(fù)雜的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系（圖4），因此項(xiàng)目組對(duì)碑林區(qū)土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查、分析和研究，試圖抓住其中的關(guān)鍵點(diǎn)，以制定具有針對(duì)性的解決策略。

1.3 土地產(chǎn)權(quán)視角下的項(xiàng)目難點(diǎn)

土地產(chǎn)權(quán)在本次規(guī)劃中是指除土地所有權(quán)以外的有關(guān)土地財(cái)產(chǎn)的權(quán)利的總和。碑林區(qū)自建國以來，在較長的建設(shè)時(shí)間內(nèi)，以其數(shù)量巨大的建設(shè)量與人口規(guī)模、多元的人口結(jié)構(gòu)，以及曾經(jīng)一度活躍的政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，沉淀出當(dāng)下具有復(fù)雜性、模糊性和獨(dú)立性特點(diǎn)的土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，主要表現(xiàn)為以下3點(diǎn)。

（1）產(chǎn)權(quán)邊界混亂復(fù)雜

建國初期，西安本著先生產(chǎn)、后生活的原則進(jìn)行見縫插針式的擴(kuò)張建設(shè)，未能妥善安排各單位用地的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)邊界，再加上當(dāng)時(shí)的規(guī)劃管理和審批制度不完善，導(dǎo)致現(xiàn)狀規(guī)劃區(qū)域內(nèi)單位密集，用地產(chǎn)權(quán)邊界犬牙交錯(cuò)（圖5）。復(fù)雜的土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀使得城市難以在有限的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本下，通過變更權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行更新建設(shè)。

（2）產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定模糊

我國近60年的城市土地產(chǎn)權(quán)制度變遷使得原本清晰的城市土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系變得模糊，其權(quán)屬關(guān)系混亂而復(fù)雜[4]，在本案中典型體現(xiàn)為多數(shù)政府單位大院用地權(quán)屬模糊，產(chǎn)權(quán)單位與房產(chǎn)所有者均無法也無權(quán)單獨(dú)決定用地產(chǎn)權(quán)的變更，使實(shí)際更新改造中的協(xié)商難以進(jìn)行。

（3）產(chǎn)權(quán)單位不受制約

碑林區(qū)擁有大量在上世紀(jì)五六十年代西安早期向外拓展階段中以劃撥方式出讓的行政單位和科研單位用地，其中很多單位行政等級(jí)高于碑林區(qū)甚至高于西安市。在具體的規(guī)劃管理過程中，由于我國規(guī)劃管理法律體系的不健全，正常的利益協(xié)調(diào)和規(guī)劃協(xié)商過程無法平等進(jìn)行，因此該類單位的開發(fā)建設(shè)自發(fā)進(jìn)行，不受管理部門的統(tǒng)籌控制，這也進(jìn)一步導(dǎo)致地塊土地價(jià)值難以完全體現(xiàn)。

1.4 小結(jié)

綜上可知，碑林區(qū)復(fù)雜的土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀是由歷史發(fā)展、制度變遷等諸多因素共同造就的，在有限的經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本下，難以通過制度變革或產(chǎn)權(quán)關(guān)系變更予以徹底解決。進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀對(duì)本案最大的影響，在于破碎化的產(chǎn)權(quán)用地分割和各產(chǎn)權(quán)單位自利性的地塊開發(fā)傾向嚴(yán)重阻礙了更新規(guī)劃的落實(shí)。因此解決策略的核心即轉(zhuǎn)變?yōu)?，在不觸及制度變革和權(quán)屬關(guān)系變更的基礎(chǔ)上，探尋力所能及的方式保證規(guī)劃方案落實(shí)，實(shí)現(xiàn)整體與局部、局部與局部之間的互利共贏。

2 理論與實(shí)踐探索

2.1 理論研究

近年來，學(xué)者們針對(duì)舊城更新問題，從城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市社會(huì)學(xué)、制度建設(shè)與管理、城市經(jīng)營等多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了廣泛研究。主要內(nèi)容集中在城市更新的發(fā)展歷程與趨勢(shì)、城市轉(zhuǎn)型與土地再開發(fā)、產(chǎn)權(quán)制度、土地產(chǎn)權(quán)置換、居住空間正義、城市問題研究等方面，如陽建強(qiáng)、方可等概括了西方城市60年代以來的城市更新發(fā)展歷程、更新理論體系建設(shè)、城市更新發(fā)展趨勢(shì)問題，提出對(duì)我國城市更新的啟示和建議[5-6]。郭湘閩就現(xiàn)行的“政府——開發(fā)商”單一土地再開發(fā)模式，指出其困境和壁壘，提出建立多樣化的——從“單一向度”向“多向度”土地再開發(fā)機(jī)制的轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)公平和效率[1]。張京祥通過對(duì)我國經(jīng)濟(jì)體制的變革和政府在城市經(jīng)營過程中角色變化的梳理，總結(jié)歷史成敗及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出不能以經(jīng)濟(jì)增長為主導(dǎo)，而應(yīng)該重構(gòu)城市更新的綜合目標(biāo)（社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境目標(biāo)）[7]。黃曉燕、張杰、黃慧明、譚肖紅等就我國城市土地產(chǎn)權(quán)制度與城市更新的內(nèi)在聯(lián)系，通過分析其制度變遷、舊城更新中土地功能置換、土地產(chǎn)權(quán)地塊對(duì)城市形態(tài)的影響等方面的研究，提出以明確產(chǎn)權(quán)、建立多樣化產(chǎn)權(quán)制度、均衡利益格局來實(shí)現(xiàn)舊城更新過程中土地資源的最優(yōu)配置和使用[3-4，8-9]。何舒文等提出，舊城更新要尊重大多數(shù)人的需求和居住空間的正義價(jià)值觀[10]。嚴(yán)若谷等在對(duì)臺(tái)灣城市更新單元規(guī)劃的起源與發(fā)展、主要內(nèi)容和機(jī)制做了相關(guān)介紹的基礎(chǔ)上，從社會(huì)公平的視角提出對(duì)我國城市更新的建議和主張[11]。

圖4 現(xiàn)狀問題與產(chǎn)權(quán)關(guān)系示意圖

研究視角的變化，也同樣映射著中國社會(huì)發(fā)展之變革以及全社會(huì)對(duì)舊城更新問題認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變——從最初物質(zhì)環(huán)境更新到社會(huì)環(huán)境和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)共建，再到政府管理及土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)；從引介和反思西方城市更新理論經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國城市更新實(shí)踐啟示的討論，到針對(duì)我國城市更新動(dòng)因、政策、體制和運(yùn)作方式的反思，以及對(duì)土地制度改革和現(xiàn)行土地再開發(fā)體制與城市更新的關(guān)系及內(nèi)在矛盾的討論。

圖5 基地范圍內(nèi)土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀圖

2.2 實(shí)踐探索——深圳市城市更新單元制度實(shí)踐

深圳市在進(jìn)行舊城更新的過程中，引進(jìn)我國臺(tái)灣地區(qū)的城市更新單元制度，以舊村（城中村）、舊工業(yè)區(qū)、舊城區(qū)、舊居住區(qū)、舊倉儲(chǔ)區(qū)等所需改造的特定城市區(qū)域?yàn)楦聦?duì)象，實(shí)行雙線計(jì)劃制度——城市更新單元規(guī)劃制定計(jì)劃和城市更新項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，將計(jì)劃由實(shí)施準(zhǔn)入調(diào)整為規(guī)劃準(zhǔn)入，強(qiáng)化了政府在改造規(guī)劃和實(shí)施中的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)角色，是針對(duì)城市更新規(guī)劃和實(shí)施特點(diǎn)的重要制度改變[12]。從計(jì)劃申報(bào)、項(xiàng)目庫組建、項(xiàng)目評(píng)估、劃定計(jì)劃單元到更新制度建設(shè)，以自下而上和自上而下相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)了資源的統(tǒng)籌、利益格局的準(zhǔn)確把握、公共服務(wù)設(shè)施的合理配置以及法律法規(guī)體系的進(jìn)一步完善。

2.3 借鑒與啟示

從歷史的角度看，城市更新并不是城市清理，不是動(dòng)外科手術(shù)式的推倒重建，而應(yīng)該是小規(guī)模、分階段漸進(jìn)式的改善，是一個(gè)連續(xù)不斷的過程；不只是城市土地地塊數(shù)據(jù)的增長，而是可持續(xù)的地區(qū)活力的復(fù)興、提升和發(fā)展；是從物質(zhì)空間規(guī)劃轉(zhuǎn)向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境整體綜合性的更新規(guī)劃。城市更新單元制度幾乎涵蓋了過往城市更新過程中所遇到的種種問題，從制度層面到空間層面均有所涉及，且經(jīng)歷了臺(tái)灣地區(qū)、深圳地區(qū)的實(shí)踐考驗(yàn)，可以作為參考應(yīng)用。然而，由于不同地域城市問題的特殊性，當(dāng)前學(xué)者對(duì)城市更新研究的普遍成果并不能全面有效解決地碑林區(qū)所面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

3 規(guī)劃思路確定

地區(qū)的差異性發(fā)展歷史和發(fā)展階段導(dǎo)致了差異性的發(fā)展需求，面對(duì)碑林區(qū)獨(dú)特的土地產(chǎn)權(quán)問題，不能簡單套用其他城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和規(guī)劃手段。因此，筆者在前人研究與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，綜合考慮碑林區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求及土地產(chǎn)權(quán)狀況，嘗試提出針對(duì)碑林區(qū)舊城更新主要問題的規(guī)劃思路。

3.1 更新用地整合

借鑒城市更新單元制度自下而上與自上而下結(jié)合的方式，整體把握各產(chǎn)權(quán)單位的更新意向，通過一定范圍內(nèi)的整體規(guī)劃，將土地產(chǎn)權(quán)不同但是有共同開發(fā)意向的單位進(jìn)行協(xié)議整合，對(duì)不合理的更新意愿進(jìn)行協(xié)議調(diào)整，科學(xué)有效地組織區(qū)域內(nèi)用地更新，避免由于用地局促的產(chǎn)權(quán)單位因過度追求利益最大化而導(dǎo)致空間建設(shè)不可控的局面。

3.2 產(chǎn)業(yè)規(guī)劃先行

對(duì)區(qū)域內(nèi)各類型資源進(jìn)行整合梳理，針對(duì)地區(qū)特色進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃（在上位整體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的框架下對(duì)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行深化，包括主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、核心單位、核心發(fā)展區(qū)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間量需求等等），整體的用地更新結(jié)合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的需求與相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)單位進(jìn)行協(xié)商。

3.3 產(chǎn)權(quán)聯(lián)合共建

針對(duì)相鄰產(chǎn)權(quán)單位，從整體價(jià)值提升和空間資源共享的角度出發(fā)，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)關(guān)系的聯(lián)合，打破邊界限制以增加空間集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。

3.4 更新時(shí)序劃分

通過社會(huì)發(fā)展需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、公共環(huán)境建設(shè)需求及用地開發(fā)難度等因素的綜合評(píng)價(jià)，以相對(duì)科學(xué)的評(píng)判方式對(duì)區(qū)域內(nèi)需要更新的地塊進(jìn)行更新時(shí)序劃分，開發(fā)迫切度高的地塊首先進(jìn)行更新，盡可能減少主觀的、盲目的、不合理的開發(fā)建設(shè)。

3.5 政策制度建議

碑林區(qū)管轄范圍內(nèi)的產(chǎn)權(quán)單位與碑林區(qū)政府甚至西安市政府之間存在著行政等級(jí)不對(duì)稱的現(xiàn)象，導(dǎo)致管理和協(xié)商的難度比較大，直接影響了舊城更新的合理推進(jìn)，建議完善地方性法律法規(guī)，以增加規(guī)劃管理部門談判的籌碼；成立專門的舊城更新管理部門，專權(quán)專責(zé)，避免或減少因執(zhí)行主體混亂而造成的權(quán)責(zé)不明、權(quán)責(zé)交織現(xiàn)象[4]。

4 規(guī)劃實(shí)踐與嘗試

進(jìn)入城市更新的語境，最根本的前提發(fā)生了變化，現(xiàn)行的規(guī)劃體系已經(jīng)不能適應(yīng)新的社會(huì)發(fā)展需求[13]——舊城更新所面臨的產(chǎn)權(quán)關(guān)系變化就是區(qū)別于以往拓展型規(guī)劃最根本的前提。碑林區(qū)舊城更新所面臨的土地產(chǎn)權(quán)問題因?yàn)闅v史、地域和發(fā)展階段的原因，與東部沿海一線城市舊城更新所面臨的問題相比，有其特殊性，筆者通過碑林區(qū)舊城更新規(guī)劃項(xiàng)目的提煉，從土地產(chǎn)權(quán)的視角，結(jié)合前文的問題分析及適宜性討論，展開對(duì)舊城更新的若干思考。

4.1 整體把握各產(chǎn)權(quán)單位的更新意向

舊城區(qū)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，不同產(chǎn)權(quán)單位有不同的利益訴求，政府組織編制的控制性詳細(xì)規(guī)劃等法定規(guī)劃因?yàn)闆]有充分考慮土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系而無法得到落實(shí)，以至于上位規(guī)劃在具體實(shí)施過程中出現(xiàn)多次調(diào)整的局面。各產(chǎn)權(quán)單位自組織的小范圍更新，規(guī)劃管理部門不能整體獲取更新信息，導(dǎo)致管理上和建設(shè)上均出現(xiàn)混亂的局面。

本項(xiàng)目在具體規(guī)劃過程中，采用了自下而上與自上而下結(jié)合的方式，先進(jìn)行各產(chǎn)權(quán)單位的更新計(jì)劃申報(bào)——包括更新用地范圍、規(guī)模、涉及拆遷面積、現(xiàn)狀原住民和外來租住人口的統(tǒng)計(jì)量、更新意向等等，同時(shí)規(guī)劃團(tuán)隊(duì)和政府規(guī)劃管理部門對(duì)區(qū)域內(nèi)需要更新的地段進(jìn)行通盤摸底，并與相關(guān)產(chǎn)權(quán)單位進(jìn)行溝通，了解其更新意向和用地情況。完成信息的統(tǒng)計(jì)和整合梳理之后，規(guī)劃團(tuán)隊(duì)和政府管理人員與更新意向不合適的單位進(jìn)行協(xié)商，選擇一種最合理有效的更新方式。

4.2 以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃確定用地更新方向

新城建設(shè)往往有明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，而舊城更新由于現(xiàn)狀土地產(chǎn)權(quán)限制，政府管理部門整體組織和引導(dǎo)缺位，導(dǎo)致城市建設(shè)只是地塊指標(biāo)數(shù)據(jù)增長，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型舉步維艱。碑林區(qū)擁有豐富的教育、科研資源，倘若舊城更新的方式還是盲目地以傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)為主導(dǎo)，不光是資源沒有得到有效利用，更會(huì)導(dǎo)致人口愈加膨脹、公共服務(wù)設(shè)施愈加不足，如此惡性循環(huán)最終致使城市病愈加積重難返。

針對(duì)以上問題，本次規(guī)劃在上位產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（碑林環(huán)大學(xué)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃2014）的基礎(chǔ)上，通過區(qū)域現(xiàn)狀通盤摸底，綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的因素，面對(duì)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的迫切需求，提出了區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心目標(biāo)及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并確定了各主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間結(jié)構(gòu)、用地范圍及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間承載量（圖6）?；诋a(chǎn)業(yè)規(guī)劃的空間構(gòu)架及發(fā)展前景，再與相關(guān)產(chǎn)權(quán)單位磋商用地更新意向調(diào)整的問題。當(dāng)整體發(fā)展與各產(chǎn)權(quán)單位自身利益緊密相關(guān)的時(shí)候，協(xié)同合作就多了一些可能；當(dāng)各產(chǎn)權(quán)單位都能在整體發(fā)展框架下進(jìn)行用地更新的時(shí)候，城市和人的需求就多了一份保障。

4.3 產(chǎn)權(quán)聯(lián)合共建，整體提升地塊價(jià)值

碑林區(qū)現(xiàn)狀的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形成于上世紀(jì)六七十年代，在當(dāng)時(shí)，各產(chǎn)權(quán)單位封閉的系統(tǒng)基本上可以達(dá)到工作和生活上的自給自足，也造就了如今相鄰產(chǎn)權(quán)單位的絕對(duì)封閉和絕對(duì)利益格局。隨著時(shí)代的發(fā)展，舊城區(qū)可建設(shè)用地越來越局促，這種土地模式已經(jīng)嚴(yán)重影響了城市的整體發(fā)展需求和人的生存需要——產(chǎn)權(quán)單位聯(lián)合建設(shè)及公共服務(wù)設(shè)施和公共環(huán)境共享越來越有必要。

本次規(guī)劃針對(duì)相鄰產(chǎn)權(quán)單位的更新改造提出產(chǎn)權(quán)聯(lián)合共建，如圖7所示：A、B兩個(gè)相鄰地塊分屬于兩個(gè)不同產(chǎn)權(quán)單位，因?yàn)榈罔F換乘站的建設(shè)，土地價(jià)值迅速提升，其使用現(xiàn)狀已經(jīng)不適合城市發(fā)展的需求，且兩個(gè)單位都有更新改造意向。設(shè)想兩個(gè)單位分別獨(dú)立開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營管理，土地產(chǎn)權(quán)的限制將致使其地面和地下空間均相互隔離，如果兩塊地合成一塊地，可以實(shí)現(xiàn)價(jià)值的共同提升；倘若進(jìn)行產(chǎn)權(quán)聯(lián)合共建，使得原本分離的地上和地下空間相互貫通，或許可以形成一條商業(yè)內(nèi)街或連續(xù)的地下商場(chǎng)和地下停車場(chǎng)，這樣就能夠?qū)崿F(xiàn)利益均沾，整體提升。A地塊直接與地鐵站點(diǎn)相連，如果B地塊與A地塊地下空間連續(xù)，地鐵站點(diǎn)所帶來的直接效益就能共享，還可以提升A地塊的價(jià)值和利益。A、B地塊的地下停車場(chǎng)相互聯(lián)系，就能夠減少地下停車場(chǎng)的出入口對(duì)城市交通帶來的影響，可以實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的綜合效益。

圖6 產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)及各產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地范圍示意

如圖8所示，C和D地塊屬于兩個(gè)產(chǎn)權(quán)單位，單位外遷后，原有辦公樓空置，在整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架指導(dǎo)下，C、D地塊擬建設(shè)成綜合創(chuàng)意辦公區(qū)（兼有創(chuàng)意辦公和休閑游憩功能）。若是各產(chǎn)權(quán)單位獨(dú)立開發(fā)建設(shè)，則辦公區(qū)區(qū)域無法實(shí)現(xiàn)空間上的連續(xù)，統(tǒng)一的建筑空間改造和環(huán)境品質(zhì)提升就比較困難，其整體性的規(guī)模效益則會(huì)大大降低。與A、B地塊一樣，C地塊緊鄰地鐵站點(diǎn)，如果采取產(chǎn)權(quán)聯(lián)合共建，那么C和D地塊就可以實(shí)現(xiàn)綜合效益的共同提升。

針對(duì)兩個(gè)占地面積較小、以居住生活為主的相鄰產(chǎn)權(quán)地塊，各產(chǎn)權(quán)單位只能在其用地邊界內(nèi)部進(jìn)行更新建設(shè)，因?yàn)槊娣e和圍墻的限制又得建立完整的道路體系，公共空間環(huán)境就會(huì)被極度壓縮。如果實(shí)行產(chǎn)權(quán)聯(lián)合共建，相鄰地塊打破“圍墻”的限制，公共環(huán)境就可以實(shí)現(xiàn)共享，相應(yīng)的公共福利設(shè)施也能夠通過聯(lián)合共建得到補(bǔ)充。

圖7 AB地塊產(chǎn)權(quán)聯(lián)合建設(shè)示意

圖8 CD地塊產(chǎn)權(quán)聯(lián)合建設(shè)示意

圖9 其他產(chǎn)權(quán)聯(lián)合共建地塊空間意向

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條和空間聚集效應(yīng)，土地產(chǎn)權(quán)的封閉性和排他性[3]致使各產(chǎn)權(quán)單位之間相互隔離，無法形成統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)。產(chǎn)權(quán)聯(lián)合建設(shè)在不改變土地權(quán)屬關(guān)系的前提下，通過整體開發(fā)建設(shè)形成空間上的連續(xù)，以提升整體利益。如圖9所示（不同色框代表不同產(chǎn)權(quán)單位），通過聯(lián)合共建形成空間融合和產(chǎn)業(yè)集聚，整體提升空間形象和地塊價(jià)值。

4.4 基于土地產(chǎn)權(quán)劃分更新時(shí)序

當(dāng)舊城更新大范圍展開的時(shí)候，各產(chǎn)權(quán)單位的更新意圖只停留在自身小利益層面而缺少大局觀，對(duì)更新對(duì)象、更新方向、更新時(shí)機(jī)把握不清晰。政府面對(duì)舊城更新“任務(wù)”，往往選擇在舊城區(qū)域粗狂地劃分棚戶改造區(qū)，以先易后難的順序交予開發(fā)商進(jìn)行地產(chǎn)開發(fā)，如此導(dǎo)致很多地塊更新不當(dāng)。因此，有必要在舊城更新過程中，結(jié)合定性和定量分析，根據(jù)用地更新的迫切度[12]對(duì)需要更新的地塊進(jìn)行更新時(shí)序劃分。

圖10 用地更新敏感度分級(jí)

在劃分更新時(shí)序之前，需進(jìn)行地塊的劃分——基于各產(chǎn)權(quán)單位更新意向整合，通過與各產(chǎn)權(quán)單位協(xié)商確定。其本身也是自下而上與自上而下相結(jié)合的方式，對(duì)需要更新的地塊進(jìn)行整體與局部的協(xié)調(diào)整合。

如圖10所示，經(jīng)過整合之后的地塊，通過層次分析法對(duì)其區(qū)位條件、交通條件、土地價(jià)值、使用效率、公共環(huán)境、建筑質(zhì)量、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、地塊開發(fā)限制條件、社會(huì)發(fā)展需求以及政策導(dǎo)向等因素進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，疊加形成地塊更新敏感度分級(jí)，以量化的結(jié)果相對(duì)科學(xué)地劃分區(qū)域內(nèi)不同地塊的用地更新時(shí)序，確保土地更新的準(zhǔn)確有效和可持續(xù)性，避免土地資源浪費(fèi)，給未來城市發(fā)展留有建設(shè)余地。

舊城更新是一個(gè)漸進(jìn)的過程，并不能一蹴而就，也不能指望某一個(gè)規(guī)劃手段就能解決所有問題，而應(yīng)該是多種手段相互配合，以“組合拳”的方式，有整體、有局部、有計(jì)劃、有依據(jù)、有余地地進(jìn)行持續(xù)更新，最終實(shí)現(xiàn)城市綜合效益的全面提升。

5 結(jié)論

碑林區(qū)舊城更新的問題，也代表了西安市舊城更新所面臨的主要問題，亦或是西北地區(qū)舊城更新問題的集中體現(xiàn)。在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，既定的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系決定了各產(chǎn)權(quán)單位都希望通過用地更新來獲得自身綜合效益的提升，同時(shí)也在呼喚政府合理的整體性規(guī)劃。只有通過以自下而上與自上而下相結(jié)合的方式，協(xié)調(diào)整體和局部、局部與局部的關(guān)系，保護(hù)和提升各產(chǎn)權(quán)單位的利益，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃明確用地更新改造方向，以產(chǎn)權(quán)聯(lián)合共建增加用地更新改造的利益回報(bào)，才能實(shí)現(xiàn)舊城更新上下統(tǒng)一、多方共贏的目標(biāo)。

舊城更新的根本阻礙主要在于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系制約。土地產(chǎn)權(quán)問題與各產(chǎn)權(quán)單位的利益息息相關(guān)，所有侵害到產(chǎn)權(quán)單位利益或不能增加其開發(fā)收益的規(guī)劃策略都只是美好的設(shè)想，只有通過用地更新能夠提升其價(jià)值和收益的規(guī)劃策略，才能增加規(guī)劃實(shí)施的可能性。

本研究以西安市碑林區(qū)為例，結(jié)合規(guī)劃實(shí)踐過程中的思考，提出了針對(duì)當(dāng)前舊城更新問題更加合理有效的規(guī)劃路徑。然而筆者深知，要真正落實(shí)舊城更新的規(guī)劃設(shè)想，也需要針對(duì)各產(chǎn)權(quán)單位之間的利益平衡以及政策、制度建設(shè)、管理體系、法律法規(guī)深入研究，這也是舊城更新進(jìn)一步理論探索的方向。

References

[1]郭湘閩. 土地再開發(fā)機(jī)制約束下的舊城更新困境剖析[J]. 城市規(guī)劃，2008（10）:42-49.

GUO Xiangmin. Plight of Inner City Renewal Restricted by Present Land Redevelopment Mechanism[J]. City Planning Review, 2008(10):42-49.

[2]鄒兵. 增量規(guī)劃、存量規(guī)劃與政策規(guī)劃[J]. 城市規(guī)劃，2013（2）:35-37，55.

ZOU Bing. Increment Planning,Inventory Planning and Policy Planning[J].City Planning Review, 2013(2):35-37，55.

[3]黃曉燕，曹小曙. 轉(zhuǎn)型期城市更新中土地再開發(fā)的模式與機(jī)制研究[J]. 城市觀察，2011（2）:15-22.

HUANG Xiaoyan, CAO Xiaoshu. Study on the Mode of Land Redevelopment in Urban Renewal during the Transition Period [J]. Urban Insight, 2011(2):15-22.

[4]張杰，龐駿. 基于產(chǎn)權(quán)制度下的舊城土地調(diào)控與失效反思[J].規(guī)劃師,2008（3）:14-19.

ZHANG Jie, PANG Jun. Reflection on Old City Land Adjustment and Its Invalidity Based on Land Property Right Institution[J]. Planners, 2008(3):14-19.

[5]陽建強(qiáng).現(xiàn)代城市更新運(yùn)動(dòng)趨向[J].城市規(guī)劃，1995（4）：27-29，64.

YANG Jianqiang. Trend of Modern Urban Renewal[J].City Planning Review, 1995（4）：27-29, 64.

[6]方可. 西方城市更新的發(fā)展歷程及其啟示[J]. 城市規(guī)劃匯刊，1998（1）: 51-66.

FANG Ke. The Study on History of Western Urban Renewal [J]. Urban Planning Forum, 1998(1): 51-66.

[7]張京祥，易千楓，項(xiàng)志遠(yuǎn). 對(duì)經(jīng)營型城市更新的反思[J]. 現(xiàn)代城市研究，2011（1）：7-11.

ZHANG Jingxiang，YI Qianfeng，XIANG Zhiyuan.Reflection of Marketing-oriented Urban Renewal[J].Modern Urban Research, 2011(1):7-11.

[8]黃慧明，賴壽華. 產(chǎn)權(quán)重組與空間重塑——土地產(chǎn)權(quán)地塊視角下廣州舊城形態(tài)更新研究[J]. 規(guī)劃師，2013（7）：90-96.

HUANG Huiming, LAI Shouhua. Property Right Reorganization and Spatial Remolding: Guangzhou Old City Renovation from Land Property Right Viewpoint[J]. Planners, 2013(7):90-96.

[9]譚肖紅，陳軼. 產(chǎn)權(quán)視角下的我國舊城更新土地功能置換策略研究[C]//中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì).城鄉(xiāng)治理與規(guī)劃改革——2014中國城市規(guī)劃年會(huì)論文集.中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)，2014：10.

TAN Xiaohong, CHEN Yi, Study on the Strategy of Land Function Replacement in Urban Renewal Based on Land Property Right [C]//UPSC, 2014 Annual National Planning Conference,2014:10.

[10]何舒文，鄒軍. 基于居住空間正義價(jià)值觀的城市更新評(píng)述[J].國際城市規(guī)劃，2010（4）：31-35.

HE Shuwen,ZOU Jun. Views on Urban Renewal Based on the Value of Residential Spatial Justice[J].Urban Planning International, 2010(4):31-35.

[11]嚴(yán)若谷，閆小培，周素紅. 臺(tái)灣城市更新單元規(guī)劃和啟示[J].國際城市規(guī)劃，2012（1）：99-105.

YAN Ruogu, YAN Xiaopei, ZHOU Suhong. Urban Renewal Unit Plan of Taiwan and Its Enlightenment[J].Urban Planning International, 2012(1):99-105.

[12]劉昕.城市更新單元制度探索與實(shí)踐——以深圳特色的城市更新年度計(jì)劃編制為例[J].規(guī)劃師，2010（11）：66-69.

LIU Xin. Urban Renewal Unit Exploration and Practice: Shenzhen Example[J].Planners,2010(11):66-69.

[13]吳志強(qiáng). 城市更新規(guī)劃與城市規(guī)劃更新[J].城市規(guī)劃，2011（2）：45-48.

WU Zhiqiang. Urban Renewal Planning and Urban Planning Renewal[J]. City Planning Review,2011(2):45-48.