謝玉斐

(中共浙江省委黨校，杭州 311121)

資源依賴視域下的政府與
社會(huì)組織合作路徑

謝玉斐

(中共浙江省委黨校，杭州 311121)

全面推進(jìn)政府職能的有效轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的良性合作是全面深化改革、推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的邏輯基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)?；陔p方的資源依賴性和組織獨(dú)立性，政府與社會(huì)組織主要會(huì)形成合作性關(guān)系、合同性關(guān)系、延伸性關(guān)系和逐步吞并性關(guān)系，而不同的關(guān)系又決定了雙方不同的合作模式。只有通過健全法律資源體系、完善公共政策資源分配、加大財(cái)政資源支持力度、健全政府向社會(huì)組織購買服務(wù)制度以及推進(jìn)事業(yè)單位改革的五維路徑，才能構(gòu)建并完善政府與社會(huì)組織合作的制度化體系。

政府職能；社會(huì)組織；公共服務(wù)；合作

改革開放以來，如何處理好政府與社會(huì)的關(guān)系、實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展是各界高度關(guān)注的重要議題。進(jìn)入新時(shí)期，在黨的十八大和十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)以及習(xí)近平總書記重要系列講話精神的指引下，中央和地方的各級(jí)政府都積極深化行政體制改革，努力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，不斷探索處理政府與社會(huì)關(guān)系的新路徑，以促進(jìn)社會(huì)的全方位發(fā)展。同時(shí)，在國家政策的指引下，政府與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展也有了全新的部署，并被賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵。十八大指出要“推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”[1]。十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)，并從國家治理現(xiàn)代化的高度出發(fā)，要求“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式”[2]。同時(shí)圍繞“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的新命題，提出“激發(fā)社會(huì)組織活力”的明確部署。十八屆四中全會(huì)從法治的層面，提出要依法全面履行政府職能，切實(shí)推進(jìn)依法行政，并且要“加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會(huì)組織健康發(fā)展”[3]。

現(xiàn)階段，我國各級(jí)政府必須以黨的十八大以來的重要思想理論為指南，全面推進(jìn)政府治理的現(xiàn)代化，這其實(shí)就是要求“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，形成政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民多主體共同治理，形成‘一元主導(dǎo)、多方參與、協(xié)同治理、交互作用’的基本格局和體系結(jié)構(gòu)”[4]。在這其中，社會(huì)組織是政府的一個(gè)重要合作伙伴。隨著我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)的快速發(fā)展，我國社會(huì)組織自身建設(shè)已經(jīng)得到很大改善，并且日益成熟壯大，這必將成為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)的一股重要力量。因此，各級(jí)政府應(yīng)充分激發(fā)社會(huì)組織活力，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)不同類型的社會(huì)組織發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極參與政府職能的轉(zhuǎn)移和承接，全面推進(jìn)政府治理與社會(huì)自治的良性互動(dòng)，開創(chuàng)政社合作的新局面。

一、政府與社會(huì)組織合作：基于資源依賴的理論視角

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，國家與社會(huì)是一種“零和博弈”的關(guān)系，一方強(qiáng)則另一方必然弱，這種單向性思維模式曾長期主導(dǎo)人們對(duì)國家與社會(huì)的認(rèn)識(shí)?！敖鼛啄辏诠仓卫泶笞兏锏内厔?shì)下，國家與社會(huì)零和博弈的理論受到挑戰(zhàn)，主張國家與社會(huì)協(xié)同發(fā)展、相互增權(quán)的思想層出不窮。”[5]政府開始意識(shí)到自身的局限性，主動(dòng)尋求與社會(huì)組織在某些領(lǐng)域的合作，力圖構(gòu)建新型政社關(guān)系。在這方面，資源依賴?yán)碚撟隽撕芎玫年U釋。

20世紀(jì)40年代以來，從塞爾茲尼克(Selznick)的“共同抉擇”[6]概念到湯普森(Thompson)的權(quán)力—依賴模式[7]，再到扎爾德(Zald)的“政治經(jīng)濟(jì)”視角[8]，早期學(xué)者對(duì)組織的研究為資源依賴?yán)碚摰男纬珊桶l(fā)展奠定了基礎(chǔ)。直到70年代，資源依賴?yán)碚摰募蟪烧摺芨ダ锲召M(fèi)弗(Jeffrey Pfeffer)與薩蘭奇克(Gerald Salancik)——綜合早期學(xué)者的研究成果，讓資源依賴?yán)碚摮蔀榻M織研究中的重要領(lǐng)域。兩人于1978年合著出版的《The External Control of Organizations: A Resource Dependence Perspective》一書中全面闡述了資源依賴?yán)碚摰暮诵膬?nèi)容，并歸納了該理論的基本假設(shè)(見圖1)[9]。按照普費(fèi)弗與薩蘭奇克的觀點(diǎn)，組織間相互依存的程度是由三個(gè)因素決定的，即“資源對(duì)于組織生存的重要性；特定群體取得或裁決資源使用的程度；替代性資源來源的存在程度”[10]。另外，普費(fèi)弗與薩蘭奇克研究認(rèn)為組織間的依賴是可以彼此相互的，兩人區(qū)分了競(jìng)爭(zhēng)性互相依賴(同一市場(chǎng)中地位對(duì)等的組織間競(jìng)爭(zhēng)相同的資源)和共生性互相依賴(不同層級(jí)的組織間依賴對(duì)各自生存所具有的重要性)，并指出組織可以通過購并、合并、合資和其他方式來處理彼此之間的互相依存。

圖1 Pfeffer. J, Salancik. G資源依賴

資源依賴?yán)碚撎N(yùn)含了兩個(gè)主要論點(diǎn)：一是組織間的資源依賴產(chǎn)生了其他組織對(duì)特定組織的外部控制，組織無法提供維持自身運(yùn)行的各種資源；二是外部限制和內(nèi)部的權(quán)力構(gòu)造構(gòu)成了組織行為的條件，并產(chǎn)生了組織為了擺脫外部依賴，維持組織自治的行為。組織不再是為需要而去適應(yīng)環(huán)境，而是要讓環(huán)境來適應(yīng)自身，這是資源依賴?yán)碚摰囊粋€(gè)鮮明特點(diǎn)。此外，資源依賴?yán)碚摰囊粋€(gè)重要貢獻(xiàn)是揭示了組織與環(huán)境之間存在的依賴關(guān)系，為我們分析政府與社會(huì)組織的互動(dòng)關(guān)系提供了一套解釋路徑。

二、政府與社會(huì)組織合作的模式探索

社會(huì)組織與政府都是公共物品和服務(wù)供給領(lǐng)域中的重要載體，雙方具有各自的優(yōu)勢(shì)和局限，“非營利組織的作用剛好可以彌補(bǔ)政府的不足，反之亦然”[11]。社會(huì)組織究竟會(huì)通過什么途徑來承接政府的職能轉(zhuǎn)移，在一定程度上取決于雙方的合作程度。這種合作是彼此依賴的，同時(shí)也是需要保持各自獨(dú)立性的，“因?yàn)槿绻鐣?huì)組織是依附于政府的話，那么二者的資源依賴是不平等的，這極有可能導(dǎo)致社會(huì)組織淹沒在政府的政策洪流中”[12]。在這方面，布林克霍夫(Brinkerhoff)的研究做出了重要貢獻(xiàn)，她提出了兩個(gè)核心變量，即相互依賴性和組織身份，并以此構(gòu)建了一個(gè)政府與社會(huì)組織合作關(guān)系的分析模型(見圖2)。這兩個(gè)變量的不同組合，形成了雙方合作關(guān)系的不同類型，而每一個(gè)合作關(guān)系類型又決定了社會(huì)組織承接政府職能的具體方式。筆者試圖借助布林克霍夫的分析模型，來進(jìn)一步探索政府與社會(huì)組織合作的模式。

圖2 政府與社會(huì)組織合作關(guān)系分析框架圖

象限Ⅰ：合作性關(guān)系。這種關(guān)系意味著政府和社會(huì)組織的相互依賴性和組織身份達(dá)到了很高的程度。雙方都掌握著某些重要的彼此依賴的資源，社會(huì)組織在其中具有平等獨(dú)立的身份，能夠主動(dòng)處理與政府的合作。此時(shí)的政府與社會(huì)組織之間是一種互補(bǔ)的關(guān)系，能夠產(chǎn)生一定的協(xié)同增效功能。在這里可以將這種關(guān)系細(xì)分為三個(gè)合作層次：非正式合作、正式合作和滲透型合作，這三個(gè)層次的合作程度是逐漸遞增的[14]。在非正式合作中，政府與社會(huì)組織沒有共同的使命和制度化約束，雙方的資源共享是短暫性的。在正式合作中，雙方確定共同的目標(biāo)和使命，建立共同遵守的制度化規(guī)則，共享彼此的資源和收益。而在滲透型合作中，雙方不僅擁有獨(dú)立的組織地位，還在資源共享方面達(dá)到很高的程度，具備多重信息溝通渠道，二者之間的合作層級(jí)是最高的。

象限Ⅱ：合同關(guān)系。在這種關(guān)系中，政府與社會(huì)組織擁有獨(dú)立的地位，但彼此的資源依賴程度較低。從功能上說，社會(huì)組織其實(shí)扮演著政府替代者的角色。在合同關(guān)系的分析框架里，政府的職能轉(zhuǎn)移可分為以下兩類：第一類是政府部門不再承擔(dān)，轉(zhuǎn)由社會(huì)和市場(chǎng)自行處理的職能和事項(xiàng)；第二類是政府部門繼續(xù)提供，但委托社會(huì)和市場(chǎng)辦理的職能和事項(xiàng)[15]。對(duì)于第一類事項(xiàng)的承接方式，可稱為包攬型承接，即權(quán)力和責(zé)任一并轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，政府只是起到監(jiān)管者的角色。對(duì)于第二類事項(xiàng)的承接方式，可稱為合同型承接，即責(zé)任方仍然是政府，而具體實(shí)施這項(xiàng)職能的權(quán)力則交由社會(huì)組織來承接。這種承接是附有一定條件和期限的，常見的有購買、委托、指定等形式。

象限Ⅲ：延伸性關(guān)系。處于這種關(guān)系中的政府往往占據(jù)著絕對(duì)主導(dǎo)地位，控制和調(diào)節(jié)雙方的合作關(guān)系，社會(huì)組織則幾乎沒有獨(dú)立身份，無法與政府形成實(shí)質(zhì)的互動(dòng)，因此雙方合作的難度較大、層級(jí)較低。但從功能上說，可以將這種合作看成是補(bǔ)充性質(zhì)的。在這種情形下，社會(huì)組織開展的公共服務(wù)可分為既存服務(wù)和增添服務(wù)兩種形式。前者是指由于政府在資金、技術(shù)等方面的限制，將原本屬于自己供給范圍內(nèi)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)由社會(huì)組織來承擔(dān)；而后者則是指社會(huì)組織所承擔(dān)的一些公共服務(wù)不是政府提供的，而是屬于額外增加的內(nèi)容。

象限Ⅳ：操縱性和逐步吞并性關(guān)系。在這種關(guān)系中，不同組織的目標(biāo)和使命有時(shí)會(huì)非常相似甚至相同，因此“附屬”組織相信聽命于“領(lǐng)導(dǎo)”組織是極為有利的。很多時(shí)候，這些組織在漫長的服從和妥協(xié)中，自身的組織身份會(huì)逐漸被侵蝕，直至完全喪失。一旦進(jìn)入這層關(guān)系中，社會(huì)組織與政府的合作會(huì)顯得異常艱難，因?yàn)楦鄷r(shí)候社會(huì)組織是被政府所壟斷的，成為了政府的“傀儡”，自身的決策權(quán)和管理權(quán)都受到政府的各種限制，社會(huì)組織毫無地位可言。在整個(gè)合作過程中，社會(huì)組織缺乏與政府的互動(dòng)，幾乎不存在任何溝通渠道，這樣的合作對(duì)于社會(huì)組織來說是極為不公平的。因此，在這種情形下，雙方的合作幾乎可以忽略。

布林克霍夫?qū)φc社會(huì)組織合作關(guān)系的研究模型為筆者探討社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移提供了一個(gè)很好的分析框架。具體而言，社會(huì)組織需要根據(jù)資源依賴程度、組織的身份地位、與政府的互動(dòng)結(jié)構(gòu)以及自身的實(shí)際能力等情況來決定采取何種方式去承接政府的職能轉(zhuǎn)移。這些具體方式都是政府改革進(jìn)程中的有益嘗試和探索，社會(huì)組織與政府之間有著廣闊的合作前景，雙方應(yīng)加強(qiáng)對(duì)彼此的信任和支持，政府也應(yīng)給予社會(huì)組織更多的自主權(quán)，讓其選擇一個(gè)適當(dāng)?shù)某薪臃绞?，?shí)現(xiàn)雙方的良性互動(dòng)。

三、政府與社會(huì)組織合作的路徑思考

根據(jù)資源依賴?yán)碚摰姆治?，理想中的政府與社會(huì)組織的互動(dòng)應(yīng)該是動(dòng)態(tài)平衡的，雙方擁有獨(dú)立的組織身份，彼此依賴對(duì)方的資源，通過發(fā)揮各自獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)來滿足服務(wù)接受者的多元化需求，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的目標(biāo)。但是我國目前的實(shí)際情形表明，政府與社會(huì)組織的互動(dòng)是不平等的。一方面，受過去體制的影響，社會(huì)組織在組織身份上存在明顯的“二政府”背景，自身缺乏獨(dú)立性。另一方面，在資源依賴上，并沒有形成政府、社會(huì)組織和服務(wù)接受者之間的資源循環(huán)系統(tǒng)。筆者認(rèn)為，政府應(yīng)將社會(huì)組織的公共服務(wù)納入整體公共服務(wù)的體系中，并從合法性資源、政策性資源、財(cái)政資金資源、服務(wù)供給資源以及單位組織資源五個(gè)維度構(gòu)建政社合作的框架，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的共同目標(biāo)，統(tǒng)籌公共服務(wù)體系建設(shè)。

1.健全監(jiān)管平衡的法律資源保障體系。健全和完善相應(yīng)的法律法規(guī)不僅是確保政府與社會(huì)組織能夠良性互動(dòng)的關(guān)鍵路徑，還可以為政社合作提供重要的合法性資源保障。從整體上看，目前我國關(guān)于社會(huì)組織的法律法規(guī)尚不健全，位階較低、內(nèi)容簡(jiǎn)略、體系不完備是其主要缺陷，這會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織在與政府合作的過程中遇到很大的制度瓶頸。因此出臺(tái)一部全面完整的社會(huì)組織法、將社會(huì)組織的發(fā)展納入法制化軌道顯得尤為重要。具體而言，在健全法律法規(guī)體系的過程中，首先，要保證社會(huì)組織在合作過程中的獨(dú)立自主性，這是實(shí)現(xiàn)政社合作的前提和基礎(chǔ)；其次，要科學(xué)、合法地規(guī)范社會(huì)組織承接政府職能的內(nèi)容和方式，確保雙方合作過程中的各項(xiàng)工作都能依法行使，提升社會(huì)組織承接政府職能的公信力和權(quán)威性；再次，要確定雙方在職能轉(zhuǎn)移和承接過程中的具體職責(zé)，政府對(duì)社會(huì)組織要實(shí)施有效的制度監(jiān)管，依法保障雙方合作的真正實(shí)現(xiàn)。

2.完善政府權(quán)力清單下的政策資源分配體系。完善政府權(quán)力清單是深化行政體制改革、實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的核心基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。十八屆三中全會(huì)明確指出，要積極“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”[2]。建立并完善權(quán)力清單制度，首先，要明確目前政府權(quán)力中自己保留的、可以轉(zhuǎn)移的有哪些，以及相應(yīng)的依據(jù)是什么，并通過相應(yīng)的規(guī)章制度加以明確。其次，完善政府權(quán)力清單需要傾聽群眾和專家的寶貴建議，明確對(duì)外的權(quán)力邊界和對(duì)內(nèi)的職責(zé)邊界，避免權(quán)力的交叉錯(cuò)位。此外，還要加快推進(jìn)政府權(quán)力清單制度和權(quán)力運(yùn)行流程的公開化、透明化，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力在陽光下運(yùn)行。再次，政府的權(quán)力并非一放了之，“放”和“管”并駕齊驅(qū)、相輔相成。通過政府權(quán)力清單制度的完善，社會(huì)組織不僅可以獲得更多的政策性資源保障，還能夠擁有廣闊的自主空間，實(shí)現(xiàn)與政府更加多元化、豐富化的互動(dòng)與合作。

3.加大對(duì)社會(huì)組織財(cái)政資金資源的支持力度。社會(huì)組織與政府的合作需要充足的財(cái)政資源的保障，但由于受到傳統(tǒng)觀念和體制等的原因，政府對(duì)社會(huì)組織的資金支持非常有限，并且在總體上呈下降趨勢(shì)。此外，社會(huì)組織還一直面臨著兩難選擇：社會(huì)組織需要依靠政府的財(cái)政資金來保障自身的生存和發(fā)展，但同時(shí)這樣又會(huì)侵蝕自身的獨(dú)立性。同時(shí)，政府對(duì)社會(huì)組織的資金支持沒有形成穩(wěn)定的機(jī)制，社會(huì)組織可能面臨資金可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。習(xí)近平總書記曾指出要“按照建立服務(wù)型政府的要求，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，完善公共財(cái)政制度，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大公共財(cái)政投入和轉(zhuǎn)移支付的力度”[16]。具體而言，一是要努力形成以政策性撥款、項(xiàng)目直接撥款、政府基金撥付和特定獎(jiǎng)勵(lì)為主的政府資金保障網(wǎng)絡(luò)；二是要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大財(cái)政向支持社會(huì)組織發(fā)展領(lǐng)域傾斜；三是要形成規(guī)范透明的財(cái)政保障制度；四是要努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的財(cái)務(wù)獨(dú)立，減少政府在資金方面的直接干涉；五是要建立政府對(duì)社會(huì)組織財(cái)政保障的長效機(jī)制，使社會(huì)組織獲得可持續(xù)的資金來源。

4.健全政府向社會(huì)組織購買服務(wù)制度。十八大以來尤其是十八屆三中全會(huì)以來，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的步伐不斷加速，積極“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買”[2]。從近些年的實(shí)踐來看，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)已經(jīng)呈現(xiàn)出多種創(chuàng)新模式，其中主要有政府直接購買模式、平臺(tái)間接購買模式和福利彩票金模式。首先，政府直接購買模式其實(shí)就是政府成立專項(xiàng)財(cái)政資金，向社會(huì)組織直接購買公共服務(wù)。其次，公共服務(wù)的間接購買模式主要是指民辦非企業(yè)單位或基金會(huì)以基金的形式為載體，通過成立一個(gè)發(fā)展型平臺(tái)，來支持和保障公益性社會(huì)組織的發(fā)展，間接促進(jìn)政府購買公共服務(wù)的機(jī)制創(chuàng)新。再次，通過福利彩票推動(dòng)公益事業(yè)發(fā)展是政府積極培育社會(huì)力量和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)多元供給的一種獨(dú)特而有效的模式，這種模式在一定程度上可以確保公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，并能減輕政府提供公共服務(wù)的資金壓力，更好地實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的合作。

5.加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。事業(yè)單位作為公共部門的重要組成部分，在公共服務(wù)供給體系中扮演著非常特殊的角色，全面深化事業(yè)單位改革已成為構(gòu)建新型公共服務(wù)體系的必由之路。十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要積極“加快事業(yè)單位分類改革……推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織”[2]。實(shí)際上，社會(huì)組織與事業(yè)單位的競(jìng)爭(zhēng)是不平等的，事業(yè)單位處于明顯的強(qiáng)勢(shì)地位，而社會(huì)組織一般處于非常劣勢(shì)的地位。將事業(yè)單位的分類改革與公共服務(wù)體系建設(shè)相結(jié)合，正是公平競(jìng)爭(zhēng)政策的統(tǒng)籌創(chuàng)新。具體而言，政府應(yīng)在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格與職稱評(píng)定等方面推動(dòng)民辦機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位享有平等待遇，逐步推動(dòng)形成公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)事業(yè)單位與社會(huì)組織公平競(jìng)爭(zhēng)的制度框架，從而將事業(yè)單位的分類改革和均等化公共服務(wù)體系建設(shè)有機(jī)結(jié)合。這種事業(yè)單位和社會(huì)組織的統(tǒng)籌改革有助于解決社會(huì)組織發(fā)展可能性空間的問題。這樣不僅可以加快推進(jìn)事業(yè)單位改革的步伐，還可以有效拓展公共服務(wù)的供給渠道，形成公共服務(wù)供給的新體制，有利于進(jìn)一步推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)政府治理的現(xiàn)代化以及開創(chuàng)政社合作的新局面。

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[責(zé)任編輯：郭莉娜]

2015-06-29

謝玉斐(1990-)，男，安徽滁州人，碩士研究生。

D632.9

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1008-8520(2015)05-0085-05