江治強(qiáng)

2014年12月31日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議就促進(jìn)慈善與社會(huì)救助銜接互補(bǔ)工作做出專(zhuān)門(mén)部署。這表明隨著對(duì)慈善事業(yè)地位、功能的認(rèn)識(shí)不斷深化，以完善救急難機(jī)制為目標(biāo)，提升社會(huì)救助覆蓋面和救助力度的著力點(diǎn)，已逐步轉(zhuǎn)向如何促進(jìn)慈善與社會(huì)救助相銜接這一問(wèn)題。本文從分析慈善救助與社會(huì)救助各自的特點(diǎn)和異同出發(fā)，探討兩者相銜接的合理性，并提出建立慈善與社會(huì)救助銜接機(jī)制的對(duì)策建議。

慈善救助與社會(huì)救助的異同

在現(xiàn)代社會(huì)，慈善是指自然人、法人和其他社會(huì)組織對(duì)慈善對(duì)象自愿給予的物質(zhì)、資金、服務(wù)及其他方面善意的幫助或援助。公益慈善的外延十分廣泛，但其傳統(tǒng)領(lǐng)域則主要集中在扶貧濟(jì)困方面。這種以各類(lèi)慈善力量為支撐、以慈善資源為基礎(chǔ)、以幫助和支持社會(huì)有需要的社會(huì)成員為目標(biāo)的扶貧濟(jì)困活動(dòng)，可以稱(chēng)之為慈善救助。慈善救助往往由民間發(fā)起，具有低規(guī)則性、靈活性等特點(diǎn)。慈善的獨(dú)特之處是把公民志愿幫助窮人和完善社會(huì)的愿望轉(zhuǎn)化為具體社會(huì)行動(dòng)。與這種非制度化救助方式相對(duì)應(yīng)的，是由國(guó)家立法方式確立的社會(huì)救助制度。通過(guò)建立相關(guān)救助項(xiàng)目，運(yùn)用公共資源，現(xiàn)代社會(huì)救助已成為國(guó)際通行的、保障貧困群體基本生存的社會(huì)保障制度。對(duì)慈善救助與社會(huì)救助的比較發(fā)現(xiàn)，兩者之間既有差異，又存在多個(gè)側(cè)面的共性。

（一）慈善救助根植于社會(huì)道德土壤，有別于以公民權(quán)為基礎(chǔ)的社會(huì)救助

第一，理念不同。在本源上，慈善是一種為公眾謀福利的志愿行為，它是一種人的道德性的奉獻(xiàn)之道，反映的是人們建立在仁慈、同情和慷慨基礎(chǔ)上的互助行為。從歷史和現(xiàn)實(shí)的考察看，人性中的善和道德的光輝始終與人類(lèi)的慈善行為如影隨形。人們的慈善行為，來(lái)自于人的道德和社會(huì)責(zé)任。它不以捐贈(zèng)的多少以及奉獻(xiàn)的時(shí)間長(zhǎng)短作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)，而是以人的美德和社會(huì)責(zé)任作為判斷的尺度。與慈善對(duì)公民的私德與社會(huì)公德的肯定與積極倡導(dǎo)不同，政府舉辦的社會(huì)救助以國(guó)家賦予公民的合法權(quán)利作為制度基礎(chǔ)，以法律和規(guī)制作為實(shí)施依據(jù)，以財(cái)政或強(qiáng)制性籌款為物質(zhì)保障，而與社會(huì)道德并無(wú)直接關(guān)系。對(duì)于政府及其職能部門(mén)而言，建立和實(shí)施社會(huì)救助是法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)由政府履行的保障公民基本生存權(quán)的基本責(zé)任。政府責(zé)任的履行，不以公民直接的付費(fèi)為條件，而是建立在人人享有基本生存權(quán)且權(quán)利應(yīng)得到平等對(duì)待的理念之上。

第二，主體不同。慈善活動(dòng)的參與主體主要包括兩大類(lèi)：一是慈善捐贈(zèng)主體，包括各類(lèi)企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民個(gè)人；二是慈善運(yùn)作主體，包括取得合法資格的慈善組織、慈善義工和公民個(gè)人。企事業(yè)單位和公民個(gè)人主要以捐贈(zèng)者身份參與相關(guān)慈善活動(dòng)，而開(kāi)展慈善募捐、推行慈善項(xiàng)目的運(yùn)行主體主要是各類(lèi)慈善組織。社會(huì)救助作為現(xiàn)代政府的基本職責(zé)，其行為主體主要是各級(jí)政府職能部門(mén)，在我國(guó)包括民政等承擔(dān)相關(guān)社會(huì)救助職能的政府部門(mén)，近年來(lái)為提高社會(huì)救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作的效率，各地普遍成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，使社會(huì)救助的主體結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步完善。與慈善的多元性主體不同的是，社會(huì)救助的實(shí)施主體是相對(duì)單一的，主要限于政府的相關(guān)職能部門(mén)。

第三，運(yùn)行機(jī)制不同。慈善救助機(jī)制是一種自下而上的社會(huì)互助機(jī)制。慈善資源的籌集遵從自愿、無(wú)償、無(wú)私原則，不作強(qiáng)制攤派；與國(guó)家權(quán)力為基礎(chǔ)的稅收相比，慈善資源的穩(wěn)定性較差，遇有災(zāi)荒年份可能慈善捐贈(zèng)規(guī)模大增，遇有經(jīng)濟(jì)不景之時(shí)，商業(yè)捐贈(zèng)的數(shù)量也可能大幅下滑；慈善組織對(duì)慈善資源的管理、投資和使用應(yīng)當(dāng)尊重捐贈(zèng)人的意愿，慈善義工和慈善志愿者捐獻(xiàn)的勞務(wù)要出于無(wú)私的奉獻(xiàn)、友愛(ài)、互助和社會(huì)責(zé)任；慈善受助方獲得慈善救助不以家計(jì)調(diào)查和資格的審核為前提；在救助的標(biāo)準(zhǔn)上，慈善救助往往因地域、資源、項(xiàng)目而不同，從而各類(lèi)慈善救助行動(dòng)一般不采取標(biāo)準(zhǔn)化的救助模式；相同救助項(xiàng)目對(duì)不同對(duì)象的救助標(biāo)準(zhǔn)也可能不統(tǒng)一。與慈善志愿機(jī)制的社會(huì)性、自愿性和低規(guī)則性的特點(diǎn)形成鮮明對(duì)比的是，社會(huì)救助工作的法定化、程序化更為突出：一是居民獲得的以公共財(cái)政為基礎(chǔ)的社會(huì)救助是法律賦予的合法權(quán)利，因而社會(huì)救助注重從制度上保障所有社會(huì)成員享有平等的社會(huì)救助權(quán)；二是救助標(biāo)準(zhǔn)、救助程序的統(tǒng)一性，即相同救助項(xiàng)目執(zhí)行相同的救助標(biāo)準(zhǔn)和審核審批程序；三是公民要獲得某項(xiàng)社會(huì)救助，應(yīng)當(dāng)根據(jù)程序向救助管理部門(mén)提起申請(qǐng)，并配合相關(guān)職能部門(mén)資格審查工作；四是社會(huì)救助工作主要運(yùn)用收入轉(zhuǎn)移、費(fèi)用減免或優(yōu)惠政策等方式解決社會(huì)成員的貧困問(wèn)題。

（二）慈善救助與社會(huì)救助均以濟(jì)貧幫困、促進(jìn)社會(huì)正義為宗旨，兩者存在多個(gè)側(cè)面的共性

第一，合法性基礎(chǔ)相同。慈善是人類(lèi)共同善意的體現(xiàn)，被認(rèn)為是一種高尚的道德境界，在任何社會(huì)都符合社會(huì)道德的標(biāo)準(zhǔn)，從而可以說(shuō)慈善的合法性來(lái)源于它切合社會(huì)非正式規(guī)則，符合人類(lèi)對(duì)共同的善的追求。這一點(diǎn)與社會(huì)救助存在很大的相似之處。從起源上看，社會(huì)救助來(lái)自于基督教的慈善施舍和同業(yè)行會(huì)的互助互濟(jì)行為，后來(lái)隨著西方國(guó)家工業(yè)社會(huì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的演進(jìn)，因社會(huì)成員自身和社會(huì)變遷的原因而導(dǎo)致的失業(yè)、生活無(wú)著、貧困等問(wèn)題大量出現(xiàn)，導(dǎo)致民間互濟(jì)行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足需求，社會(huì)穩(wěn)定的需要將國(guó)家的社會(huì)職能提上了日程，在這樣情況下，扶貧濟(jì)困的職能進(jìn)入政府職責(zé)體系，并逐步演變成為主流模式。時(shí)至今日，社會(huì)救助已是現(xiàn)代國(guó)家應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、解決社會(huì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和人道主義的有效手段。由此來(lái)看慈善和社會(huì)救助有著相同的合法性基礎(chǔ)。

第二，目標(biāo)指向相同?！按壬啤钡谋玖x，是出于仁愛(ài)之心而幫助困苦而有需要的人。更進(jìn)一步說(shuō)，真正意義上的慈善救助，一定是以社會(huì)中的貧困成員、陷入生活困境者或各類(lèi)問(wèn)題人群為關(guān)注對(duì)象，對(duì)這些群體施以援助的目的是明確的，就是要幫助他們解除困難，恢復(fù)應(yīng)有的社會(huì)功能。相比慈善救助，社會(huì)救助作為制度化的政府責(zé)任，在目標(biāo)人群和制度指向上不僅有重疊和相同之處，而且社會(huì)救助的濟(jì)貧指向更為明確，就是要通過(guò)建立社會(huì)救助體系，為社會(huì)貧困者建立安全保障網(wǎng)，確保社會(huì)成員遇到生存風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，不至于跌落到生存線(xiàn)之下。因而，慈善救助與社會(huì)救助一樣以扶貧濟(jì)困為直接目標(biāo)。

第三，社會(huì)功能相同。從歷史上的慈善實(shí)踐來(lái)看，慈善的社會(huì)功能主要有兩個(gè)方面：一是幫助解決和改善貧困人口的生活條件和生存環(huán)境；二是促進(jìn)發(fā)展教育、環(huán)保等社會(huì)公益事業(yè)。除了上述方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)之外，慈善還具有“第三次分配”的作用，通過(guò)慈善這只“托起社會(huì)的第三只手”和其道德建設(shè)的導(dǎo)向作用，對(duì)于增進(jìn)公平正義、促進(jìn)社會(huì)建設(shè)具有重要的積極意義。社會(huì)救助在這方面的社會(huì)功能與慈善極為相似。社會(huì)救助制度可以直接為貧困的社會(huì)成員提供基本生活條件，解決他們面臨的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等多方面的基本生活需求，這種作用不僅可以起到直接減少貧困人口的效果，還能夠調(diào)節(jié)收入分配，縮小收入差距，從而起到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和保持社會(huì)公平正義的作用。綜合來(lái)看，社會(huì)救助在反貧困和收入分配調(diào)節(jié)方面的作用比慈善志愿機(jī)制更為直接，但兩者所體現(xiàn)的社會(huì)功能是相同的。

慈善與社會(huì)救助的銜接的合理性

黨的十六屆四中全會(huì)首次在黨的文件中提出發(fā)展慈善事業(yè)，并將其作為我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分；黨的十六屆六中全會(huì)從完善社會(huì)保障制度的角度，提出要逐步建立與慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系；黨的十八大報(bào)告、十八屆三中全會(huì)《決定》又對(duì)發(fā)展慈善事業(yè)作出了進(jìn)一步的重申和強(qiáng)調(diào)。慈善事業(yè)寫(xiě)入執(zhí)政黨的文件，充分體現(xiàn)了對(duì)慈善事業(yè)的重視程度。但是黨的文件提出的是綱領(lǐng)性要求，尚未涉及具體政策問(wèn)題，比如沒(méi)有明確界定何為“銜接”、如何“銜接”?！般暯印币辉~的字面含義是“把事物首尾連接”。從這一含義引申開(kāi)來(lái)看，慈善與社會(huì)救助之間的“銜接”屬于政府部門(mén)與慈善主體合作關(guān)系的一種。慈善與社會(huì)救助雖然各具特性，但總的看，慈善事業(yè)屬于一種具有道德基礎(chǔ)的社會(huì)互助事業(yè)，它是構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)救助體系的必要組成部分。從慈善本身所具有的諸如利他主義、服務(wù)于弱勢(shì)群體、滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象基本需求等特點(diǎn)看，慈善與政府的社會(huì)救助具有很大的相似之處，因而慈善與社會(huì)救助的銜接有著天然的“基因”。

表1 慈善救助與社會(huì)救助差異對(duì)比表

當(dāng)前提出并積極推動(dòng)政府與慈善力量的合作，反映了在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，政府已經(jīng)開(kāi)始從過(guò)去對(duì)民間慈善行為的行政控制，逐步地轉(zhuǎn)向承認(rèn)民間慈善的獨(dú)立性，并愿意與其建立良好合作伙伴關(guān)系的重大轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變正處在加快推進(jìn)的過(guò)程中，而且既有其合理性又具有必然性。這種合理性與必要性，既可放在治理理論的框架下分析，也可以用比較優(yōu)勢(shì)的理論加以闡釋。從政府權(quán)能的角度看，慈善與社會(huì)救助相銜接的必然性來(lái)自于政府救助權(quán)能的非對(duì)稱(chēng)性。具體而言，慈善與社會(huì)救助相銜接的達(dá)成，主要是源自于政府救助責(zé)任的有限性與救助需求的無(wú)限性之間的矛盾。

眾所周知，中國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度隨之進(jìn)行了改革與重構(gòu)。進(jìn)入上世紀(jì)90年代以后，政府推行的社會(huì)救助已經(jīng)從政策性救助逐步地走向以立法為基礎(chǔ)的正式制度，各項(xiàng)社會(huì)救助的目標(biāo)人群、覆蓋范圍、管理程序，以及執(zhí)行體系等方面的規(guī)則在法治化建設(shè)上取得了顯著進(jìn)步，政府的行政權(quán)力納入規(guī)范化軌道。這是社會(huì)的進(jìn)步，因?yàn)檎苑蔀榛A(chǔ)承擔(dān)救濟(jì)社會(huì)貧困人士的職責(zé)，既體現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)對(duì)政府的授權(quán)，也體現(xiàn)了對(duì)公民權(quán)利的保障。但是，在中國(guó)這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)不甚發(fā)達(dá)、貧困面較大、貧困程度較深的發(fā)展中大國(guó)，法定的社會(huì)救助只能保障通過(guò)條件審查的人，那些無(wú)法通過(guò)資格和條件審查的相對(duì)貧困群體，只能享受形式上的社會(huì)救助權(quán)，而無(wú)法享受實(shí)質(zhì)上的救助；同時(shí)，受資源的有限性和社會(huì)救助項(xiàng)目設(shè)計(jì)的局限，中國(guó)目前的社會(huì)救助仍無(wú)法做到滿(mǎn)足救助對(duì)象的個(gè)性化需求，因而社會(huì)救助的法定化和程序化是一柄“雙刃劍”，一方面可以保障公平性，但另一方面也會(huì)產(chǎn)生救助“失靈”。特別是，在中國(guó)全面邁入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段后，社會(huì)轉(zhuǎn)型的快速推進(jìn)引發(fā)了無(wú)限多樣的社會(huì)問(wèn)題，由此也產(chǎn)生了無(wú)限多樣的民生問(wèn)題。這樣一來(lái)，作為公共責(zé)任化身的政府，始終處在有限的責(zé)任與無(wú)限的義務(wù)之間的張力中，也就是處在權(quán)能非對(duì)稱(chēng)狀態(tài)。這是一種現(xiàn)實(shí)矛盾，在中國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)成員的生活安全和福利的改善，需要由政府來(lái)承擔(dān)，但不是由政府承擔(dān)全部責(zé)任，那些政府不應(yīng)承擔(dān)或承擔(dān)不了的責(zé)任，必然需要民間慈善互助行為來(lái)補(bǔ)位和承接。這是慈善與社會(huì)救助相銜接的內(nèi)在動(dòng)因。

更進(jìn)一步看，隨著中國(guó)社會(huì)利益的分化，政府的功能內(nèi)涵也在不斷地發(fā)生擴(kuò)展和變化，使得政府的權(quán)力基礎(chǔ)和權(quán)力界限不斷變化。由此帶來(lái)的問(wèn)題是，政府的職責(zé)和功能沒(méi)有減少，而過(guò)去由政府來(lái)直管、直辦的事務(wù)，現(xiàn)在也逐步轉(zhuǎn)為利用市場(chǎng)化或社會(huì)化的機(jī)制。導(dǎo)致這個(gè)轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的根本原因，關(guān)鍵是市場(chǎng)機(jī)制的大行其道，以及社會(huì)自主空間的逐步擴(kuò)大。改革開(kāi)放以來(lái)，慈善在中國(guó)重新獲得了“正名”，并正在蓬勃發(fā)展，這是中國(guó)社會(huì)發(fā)育和社會(huì)自主空間拓展的表現(xiàn)，在這種新的時(shí)代條件下，一方面是公共需求的無(wú)限擴(kuò)大，另一方面是政府權(quán)力的有限性，甚至在某些方面也不無(wú)存在“政府失靈”，這時(shí)政府的職責(zé)和功能的發(fā)揮，就不應(yīng)該無(wú)視社會(huì)機(jī)制的存在。具體到慈善問(wèn)題上，過(guò)去那種為了應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害事件，行政強(qiáng)制攤派式的社會(huì)資源動(dòng)員機(jī)制正在悄然退出歷史舞臺(tái)。政府不能再以行政手段強(qiáng)行將慈善捐助資源據(jù)為己有，也不能搞行政指派，而應(yīng)該采取合作的方式，承認(rèn)慈善行為的合法性和獨(dú)立性，而要使之按照政府的目標(biāo)行事，就必須采取合作的方式。

與此同時(shí)，不僅政府有尋求與慈善合作的需求，慈善組織也有與政府合作的必然性。正如上文所述，慈善機(jī)制的合法性基礎(chǔ)在于社會(huì)權(quán)力，與強(qiáng)制性的政府權(quán)力相比，慈善社會(huì)權(quán)力的穩(wěn)定性相對(duì)不夠。作為一種社會(huì)互助機(jī)制，慈善的公信力和社會(huì)影響力的提升，離不開(kāi)與政府行政機(jī)制的聯(lián)手，比如通過(guò)競(jìng)標(biāo)為政府提供慈善服務(wù)、公益項(xiàng)目等，通過(guò)這些方式進(jìn)入由政府主導(dǎo)的社會(huì)救助事業(yè)中來(lái)。這樣有助于慈善機(jī)制獲得最大的社會(huì)公信力和社會(huì)效益。

慈善與社會(huì)救助相銜接的政策設(shè)計(jì)

要使慈善與政府救助有效連接起來(lái)，必須明確銜接的內(nèi)容、環(huán)節(jié)等要素，從實(shí)踐看至少應(yīng)當(dāng)包含如下幾個(gè)層面：

第一，功能上的互補(bǔ)。慈善和社會(huì)救助雖同屬于社會(huì)救助事業(yè)，但兩者的功能還是存在不可忽視的差異：社會(huì)救助一般面向全體社會(huì)成員，解決的是社會(huì)成員的基本生存問(wèn)題，發(fā)揮的作用是保基本、兜底線(xiàn)；慈善救助雖也涉及社會(huì)成員的基本生存問(wèn)題，但絕大多數(shù)的慈善活動(dòng)主要還是集中在非基本生存領(lǐng)域，所救助問(wèn)題的層次性更高一些，而且慈善救助的地域性和受益人群的分布也極不平衡。慈善與社會(huì)救助兩者的功能各有側(cè)重，雖不應(yīng)相互替代，但可以在兩種資源的使用和分配上作合理調(diào)控。強(qiáng)調(diào)功能上的互補(bǔ)，即是要發(fā)揮慈善彌補(bǔ)政府救助在項(xiàng)目、內(nèi)容、覆蓋對(duì)象和救助程度不足等方面的積極作用。

第二，資源上的整合。貧困總是相對(duì)于社會(huì)成員的一般性生活水平的一種相對(duì)狀態(tài)，因而救助貧困人群所需要的資源在理論上是無(wú)限的，而國(guó)家法定的公共資源在一定時(shí)空條件下卻是有限的。解決救助資源的不足問(wèn)題，除了增加公共財(cái)政的投入，還需要?jiǎng)訂T社會(huì)資源的投入。慈善資源來(lái)自于社會(huì)捐贈(zèng)，動(dòng)員各類(lèi)慈善資源（比如經(jīng)費(fèi)資源、人力資源、組織資源等）用于社會(huì)救助事業(yè)，才能滿(mǎn)足社會(huì)救助對(duì)公共資源的需求。

第三，主體上的合作。即政府借助相對(duì)靈活、低規(guī)則的慈善行為或慈善項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制，與各類(lèi)慈善組織建立合作伙伴關(guān)系，使慈善救助與社會(huì)救助協(xié)同運(yùn)作。

第四，信息上的對(duì)接。信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題在救助需求與救助供給之間時(shí)有發(fā)生。建立救助需求供需對(duì)接機(jī)制，打通政府部門(mén)與慈善組織之間的信息壁壘，引導(dǎo)慈善救助有效參與，進(jìn)而抹平救助服務(wù)的空檔與缺口。

第五，行動(dòng)上的協(xié)同。即政府部門(mén)實(shí)施的救助與民間慈善組織開(kāi)展的慈善救助活動(dòng)實(shí)現(xiàn)步調(diào)上的一致，防止出現(xiàn)救助重疊和空檔同時(shí)存在。

在上述框架下，根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際需要，應(yīng)當(dāng)本著引導(dǎo)和激勵(lì)的原則，研究和出臺(tái)相關(guān)的措施，大力支持慈善組織有序參與社會(huì)救助事業(yè)。

（一）建立政府購(gòu)買(mǎi)慈善救助服務(wù)制度，使各類(lèi)慈善組織和社會(huì)公益力量在政府的支持引導(dǎo)下發(fā)揮社會(huì)救助服務(wù)功能

建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度是國(guó)際通行的支持慈善組織發(fā)展，并促進(jìn)其參與社會(huì)救助的重要措施。國(guó)內(nèi)各地雖然陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策，但是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的領(lǐng)域還相對(duì)較窄，主要是局限在由市場(chǎng)提供的服務(wù)和商品等方面，而社會(huì)救助領(lǐng)域的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)發(fā)展相對(duì)落后?，F(xiàn)階段上，解決救助發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、提供救助服務(wù)，以及建立救助需求和供給評(píng)估機(jī)制方面亟需各類(lèi)服務(wù)型慈善組織的介入，因此推動(dòng)社會(huì)救助由單一收入轉(zhuǎn)移救助向收入和服務(wù)并重發(fā)展、提高救助的效率，必須加快建立政府購(gòu)買(mǎi)慈善救助服務(wù)制度。

第一，要以?huà)叱鐣?huì)救助盲區(qū)、彌補(bǔ)政府救助力度不足問(wèn)題為目標(biāo)，以支持服務(wù)型慈善組織提供救助對(duì)象發(fā)現(xiàn)、救助服務(wù)供給、救助需求評(píng)估等方面的服務(wù)為主要內(nèi)容，推動(dòng)社會(huì)救助向救助服務(wù)拓展，提高社會(huì)救助服務(wù)水平。

第二，要在準(zhǔn)確分析社會(huì)救助管理性服務(wù)的整個(gè)流程，科學(xué)預(yù)測(cè)貧困群體的勞務(wù)性服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，根據(jù)社會(huì)救助各項(xiàng)制度的申請(qǐng)、審核、審批和績(jī)效評(píng)估的不同環(huán)節(jié)，合理地制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，重點(diǎn)明確向慈善組織購(gòu)買(mǎi)的救助對(duì)象發(fā)現(xiàn)、救助需求評(píng)估、經(jīng)濟(jì)狀況核定等方面的服務(wù)。針對(duì)困難群體的需求，探索建立救助項(xiàng)目公益創(chuàng)投機(jī)制，由財(cái)政救助資金支持社區(qū)慈善組織提出滿(mǎn)足社區(qū)困難家庭需求的救助服務(wù)項(xiàng)目，由社區(qū)慈善組織向低收入對(duì)象提供有針對(duì)性的救助服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)救助的經(jīng)濟(jì)援助與救助服務(wù)有效對(duì)接。同時(shí)，城鄉(xiāng)“三無(wú)”人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)要打破公辦公營(yíng)模式，采取委托、租賃等方式逐步推行由民間非營(yíng)利組織運(yùn)營(yíng)的機(jī)制。

第三，確保政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的績(jī)效，建立由購(gòu)買(mǎi)主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)的慈善組織服務(wù)的項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。評(píng)估結(jié)果要公開(kāi)發(fā)布，用以引導(dǎo)慈善組織提高透明度和改善內(nèi)部治理。

（二）在政府的社會(huì)救助制度之外，引導(dǎo)慈善組織建立補(bǔ)充性救助制度

目前我國(guó)的資助型慈善組織匯聚的慈善救助資源越來(lái)越多，但在資源的分配和項(xiàng)目的資助方面尚未與政府的救助制度相協(xié)調(diào)，不少困難家庭雖獲得了政府提供的社會(huì)救助，但仍然無(wú)法從根本上擺脫困境，而慈善救助資源又因缺乏與正式救助制度的整合而無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)這部分群體的救助。促進(jìn)慈善與社會(huì)救助相銜接，需要在政府的社會(huì)救助制度之外，建立由慈善組織負(fù)責(zé)實(shí)施的補(bǔ)充性救助制度。

第一，由政府出臺(tái)政策，將慈善組織建立補(bǔ)充性救助項(xiàng)目與慈善組織法人注冊(cè)、年檢，以及申請(qǐng)免稅和參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等掛鉤，引導(dǎo)慈善組織建立和實(shí)施各類(lèi)救助項(xiàng)目。

第二，規(guī)定具有官方背景的慈善機(jī)構(gòu)（如民政系統(tǒng)所屬的慈善會(huì)、紅十字會(huì)系統(tǒng)、殘疾人福利基金會(huì)等）要協(xié)同現(xiàn)行的各項(xiàng)社會(huì)救助制度，當(dāng)針對(duì)特定困難家庭和人員的政府救助啟動(dòng)后，同步啟動(dòng)慈善組織的補(bǔ)充性救助。比如獲得最低生活保障的家庭，若其家庭成員中有兒童、大病患者，可以申請(qǐng)慈善組織提供的相關(guān)助學(xué)、醫(yī)療救助等救助與幫扶。

第三，要將政府支持和鼓勵(lì)慈善組織建立補(bǔ)充性救助明確寫(xiě)入社會(huì)救助相關(guān)制度文本中，重點(diǎn)是明確慈善組織救助的原則、目標(biāo)定位、管理主體的權(quán)利與職責(zé)，從制度上明確政府與慈善組織的職責(zé)分工和協(xié)同事項(xiàng)，避免政府救助與慈善救助出現(xiàn)救助空檔或交叉等問(wèn)題。

（三）搭建政府社會(huì)救助信息平臺(tái)，完善社會(huì)救助需求信息發(fā)布機(jī)制

及時(shí)獲取救助需求信息是慈善組織能夠主動(dòng)而積極地銜接各項(xiàng)社會(huì)救助制度的先決條件。促進(jìn)慈善與社會(huì)救助相銜接，首要的技術(shù)條件，是政府要向慈善組織開(kāi)放其掌握的社會(huì)救助對(duì)象信息，這樣各類(lèi)慈善組織才能掌握救助對(duì)象的需求結(jié)構(gòu)，從而有針對(duì)性地制定和實(shí)施相關(guān)救助項(xiàng)目。

第一，社會(huì)救助職能部門(mén)要建立整合化的社會(huì)救助信息平臺(tái)，一方面整合各項(xiàng)社會(huì)救助的救助信息，另一方面建立在保對(duì)象信息數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)救助對(duì)象的人口特征、致貧原因、救助需求等情況建立動(dòng)態(tài)檔案，同時(shí)還要建立各類(lèi)未獲審批的救助邊緣群體信息數(shù)據(jù)庫(kù)，同樣也要細(xì)化潛在救助對(duì)象的分類(lèi)管理；政府社會(huì)救助職能部門(mén)在受理和審批救助制度時(shí)，還應(yīng)該同步做好救助需求信息的真實(shí)性審查工作。

第二，建立救助需求信息定期發(fā)布機(jī)制。社會(huì)救助職能部門(mén)依據(jù)救助申請(qǐng)人的授權(quán)及時(shí)將社會(huì)成員的救助需求予以公開(kāi)發(fā)布，使慈善組織共享救助需求信息。此外，政府或社會(huì)救助職能部門(mén)還可以與募集經(jīng)費(fèi)規(guī)模大且經(jīng)費(fèi)相對(duì)穩(wěn)定的慈善機(jī)構(gòu)簽訂合作協(xié)議的方式，在審批相關(guān)社會(huì)救助的同時(shí)，將慈善機(jī)構(gòu)的救助項(xiàng)目或相關(guān)救助信息提供給有救助需求的社會(huì)成員，以此幫助慈善組織實(shí)現(xiàn)供需對(duì)接。

第三，要允許慈善組織向政府部門(mén)主動(dòng)獲取救助需求信息。慈善組織有權(quán)依據(jù)國(guó)家有關(guān)政務(wù)公開(kāi)的法規(guī)規(guī)定向政府及社會(huì)救助的職能部門(mén)索取有關(guān)慈善需求的資料和數(shù)據(jù)，政府建立相關(guān)的信息需求受理和提供制度，保證慈善組織獲得符合其宗旨和項(xiàng)目需求的救助需求信息。

（四）完善慈善組織發(fā)展和慈善項(xiàng)目運(yùn)作的政府支持機(jī)制

慈善是民間行為，但不意味著慈善機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立于政府之外開(kāi)展慈善活動(dòng)，尤其是中國(guó)當(dāng)前的公共服務(wù)領(lǐng)域中仍然是行政主導(dǎo)模式，因此慈善機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目運(yùn)作，不僅如上文所述需要政府開(kāi)放救助需求信息，實(shí)際上在很多方面也離不開(kāi)政府的支持。從公共責(zé)任的角度，要使慈善機(jī)構(gòu)主動(dòng)回應(yīng)政府提出的銜接社會(huì)救助的良好愿景，必須對(duì)慈善組織對(duì)政府職能部門(mén)提出的支持性需求給予積極、主動(dòng)的回應(yīng)，否則對(duì)于那些出于社會(huì)責(zé)任并奉行對(duì)捐贈(zèng)者負(fù)責(zé)的民間慈善組織而言，就不可能甘愿聽(tīng)從行政的“過(guò)分”干預(yù)。為此，應(yīng)建立多元化的慈善支持性政策組合。尤其要在慈善組織的孵化和培育、慈善公益人才的培訓(xùn)，以及慈善公益項(xiàng)目的創(chuàng)設(shè)、實(shí)施等方面給予必要支持；可以考慮的支持方式包括采取設(shè)立公益創(chuàng)投基金、慈善組織孵化種子基金，以及對(duì)慈善信托收益采取優(yōu)惠稅收政策，給予更多的符合條件的慈善組織以免稅資格，并確保稅收優(yōu)惠政策方便申報(bào)和抵免；對(duì)于銜接政府救助成效顯著的慈善組織，要在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、提供經(jīng)費(fèi)資助、提供信息等方面給予更多傾斜。同時(shí)，要將政府支持慈善組織發(fā)展的各項(xiàng)政策落實(shí)情況納入政府（職能部門(mén)）績(jī)效考核體系，加大政策落實(shí)督辦和問(wèn)責(zé)力度，使政府出臺(tái)的相關(guān)支持性政策措施得到有效落實(shí)。

幾點(diǎn)政策思考

第一，承認(rèn)并尊重慈善事業(yè)的獨(dú)立性，增強(qiáng)與慈善組織合作的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。慈善事業(yè)不是政府社會(huì)救濟(jì)功能的延伸，而是人們基于其內(nèi)在的道德動(dòng)機(jī)所采取的社會(huì)互助行為；慈善事業(yè)的資源來(lái)自于社會(huì)，慈善捐款不是政府性收入更不是稅收，慈善資源的使用要對(duì)其捐贈(zèng)者負(fù)責(zé)。在符合國(guó)家規(guī)制的前提下，慈善組織應(yīng)當(dāng)享有自我管理和獨(dú)立運(yùn)營(yíng)慈善項(xiàng)目的權(quán)利。政府必須立足于這一基本認(rèn)識(shí)，來(lái)研究和完善慈善事業(yè)與社會(huì)救助相銜接的相關(guān)政策措施。只有明確了這些基本的觀念，我們才能走出權(quán)威和全能主義的幻覺(jué)，在尊重慈善組織意愿的基礎(chǔ)上與慈善組織共同面對(duì)貧困問(wèn)題，并與之進(jìn)行平等的對(duì)話(huà)，建立平等合作關(guān)系。

第二，要轉(zhuǎn)變對(duì)慈善組織的管理職能，給慈善組織留有自主生存和發(fā)展的空間。推動(dòng)慈善與社會(huì)救助相銜接，首先政府要以公平原則建立和實(shí)施各項(xiàng)管理引導(dǎo)政策，對(duì)各類(lèi)慈善組織一視同仁；其次要實(shí)現(xiàn)官辦慈善組織“去行政化”，還原慈善組織的民間性，使其具有獨(dú)立法人地位。再者，要健全、完善和實(shí)施以服務(wù)為導(dǎo)向的政策措施，從“管”為主轉(zhuǎn)變到“促”為主，加大慈善組織的支持力度，允許慈善組織在公益領(lǐng)域唱主角。在促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，還要建立必要的慈善組織監(jiān)管機(jī)制和退出機(jī)制，確保慈善組織規(guī)范運(yùn)作、健康發(fā)展。

第三，在慈善與社會(huì)救助相銜接的過(guò)程中，要注重發(fā)揮慈善組織的優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)。在公共服務(wù)領(lǐng)域，不僅存在“政府失靈”，也會(huì)發(fā)生“志愿失靈”，因此不能高估民間慈善的作用，也不能用慈善互助機(jī)制替代政府的救助行為。從社會(huì)救助的發(fā)展演變看，社會(huì)化的社會(huì)救助責(zé)任只有政府承擔(dān)才最符合效率和公平的原則，只是在中國(guó)步入“后總體性社會(huì)”階段后，社會(huì)的多元化孕育著慈善互助的合法性空間，但是在社會(huì)救助領(lǐng)域慈善的作用一定是補(bǔ)充性的。在促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，需要引導(dǎo)慈善組織“有所為”、“有所不為”。“為”的是發(fā)揮慈善救助的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處，具體說(shuō)來(lái)，可以發(fā)揮慈善救助延伸政府救助項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)，比如向特定人口結(jié)構(gòu)家庭提供政府尚未開(kāi)展的救助服務(wù)，向救助邊緣家庭提供收入轉(zhuǎn)移或其他扶持計(jì)劃，以及解決困難群體醫(yī)療救助力度不足的問(wèn)題?！安粸椤钡氖钦氊?zé)范圍的事情，政府不應(yīng)該轉(zhuǎn)嫁給慈善組織來(lái)承擔(dān)。

第四，慈善政策措施的建立和實(shí)施，要突出對(duì)慈善組織和慈善公信力的培育。培育一批類(lèi)型多樣、結(jié)構(gòu)合理、公信力強(qiáng)的慈善組織是中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的必由之路。首先，要從體制上為慈善組織的設(shè)立創(chuàng)造相對(duì)寬松的環(huán)境，在登記備案、募捐許可、稅收減免等方面簡(jiǎn)化程序，降低門(mén)檻；二是要賦予慈善組織平等享有募捐權(quán)、平等享有稅收減免權(quán)和平等承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的權(quán)利，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、自主發(fā)展的社會(huì)環(huán)境；再者，需要完善公益引導(dǎo)機(jī)制，通過(guò)設(shè)立慈善組織孵化基金，支持資助類(lèi)、樞紐型慈善組織設(shè)立慈善項(xiàng)目種子基金，或者通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，為慈善組織的生成提供必要支持。慈善組織的培育方面，還要建立健全慈善公益行業(yè)的職業(yè)認(rèn)定、評(píng)價(jià)和從業(yè)者的工資、人事、社會(huì)保障等方面的制度和政策，規(guī)范慈善組織經(jīng)營(yíng)管理體制，增強(qiáng)慈善行業(yè)的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力。在慈善組織的公信力培育方面，最重要的是政府制定規(guī)范慈善信息公開(kāi)的制度和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并將慈善信息公開(kāi)情況作為慈善組織設(shè)立和承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的基本要件；同時(shí)，建立嚴(yán)格的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制和退出機(jī)制，對(duì)于違規(guī)或不按照標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)慈善信息的慈善組織，要采取嚴(yán)格的懲戒措施。