顧　湘（1.復(fù)旦大學(xué)社會(huì)學(xué)博士后流動(dòng)站，上海200433；2.上海海洋大學(xué)人文學(xué)院，上海201306）

我國(guó)社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式及比較*

顧湘1，2
（1.復(fù)旦大學(xué)社會(huì)學(xué)博士后流動(dòng)站，上海200433；2.上海海洋大學(xué)人文學(xué)院，上海201306）

我國(guó)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展已經(jīng)形成了政府運(yùn)作為主型、政府與社會(huì)組織結(jié)合型、社會(huì)組織運(yùn)作為主型、企業(yè)參與社會(huì)工作型等多種模式，然而各模式特點(diǎn)不同，均有利弊，尋求恰當(dāng)發(fā)展模式是我國(guó)社工機(jī)構(gòu)突破競(jìng)爭(zhēng)壓力、獲取可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力的必由之路。該文在總結(jié)當(dāng)前具有代表性的社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，運(yùn)用比較分析的方法，探討不同類型社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式在運(yùn)作機(jī)制、自主性、代表性、專業(yè)性方面的差異，建議從進(jìn)一步建立健全社工機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制、漸進(jìn)增強(qiáng)社工機(jī)構(gòu)自主性、不斷強(qiáng)化社工機(jī)構(gòu)自身能力建設(shè)等方面對(duì)各類模式進(jìn)行完善。

社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式比較分析

自黨的十六大提出“建立一支宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”以來(lái)，我國(guó)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在規(guī)模、速度以及從業(yè)人數(shù)上都有了迅猛發(fā)展。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生與發(fā)展，既是政府社會(huì)管理理念與方法變革的重要體現(xiàn)，也是社會(huì)工作本土化的重要組織與制度實(shí)踐，作為我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要組成部分，發(fā)揮著越來(lái)越顯著的作用。社工機(jī)構(gòu)屬于非營(yíng)利組織，其發(fā)展普遍面臨著資源與能力的雙重約束，“官民二重性”顯著，走怎樣的發(fā)展模式也成為學(xué)界與業(yè)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。因此，比較與總結(jié)當(dāng)前具有代表性的社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式，有助于人們更深入地理解和認(rèn)識(shí)社會(huì)工作嵌入本土實(shí)踐的過(guò)程，有助于相關(guān)政府部門“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”的實(shí)踐，為破解當(dāng)前社工機(jī)構(gòu)發(fā)展困境，實(shí)現(xiàn)十八大提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制提供有益的參考。

一、各類社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式總結(jié)

從我國(guó)第一家社工機(jī)構(gòu)建立至今已經(jīng)有10年的時(shí)間，在各地政府大力推動(dòng)下，各類型社工機(jī)構(gòu)如雨后春筍般應(yīng)運(yùn)而生，有學(xué)者按照區(qū)域總結(jié)出“上海模式”、“萬(wàn)載模式”、“深圳模式”、“廣州模式”、“珠海模式”等，筆者發(fā)現(xiàn)這些模式都是相互借鑒且動(dòng)態(tài)發(fā)展著的，從靜態(tài)的視角進(jìn)行總結(jié)和分析存在人為割裂的問(wèn)題。在我國(guó)現(xiàn)行體制框架下，任何社工發(fā)展模式都離不開(kāi)政府的支持，政府在社工機(jī)構(gòu)生成、發(fā)展的過(guò)程中起著不容忽視的作用，因此筆者按照政府的作用程度，將現(xiàn)行社工機(jī)構(gòu)模式分為政府運(yùn)作為主型、政府與社會(huì)組織結(jié)合型、社會(huì)組織運(yùn)作為主型及企業(yè)與社會(huì)組織結(jié)合型4種社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式。

（一）政府運(yùn)作為主的社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式

政府運(yùn)作為主的社工機(jī)構(gòu)模式行政化色彩最為強(qiáng)烈，以行政手段推進(jìn)社工機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)作，在我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展初期起到了重要的作用。2004年初，由上海市委政法委牽頭，按照“政府主導(dǎo)推動(dòng)、社團(tuán)自主運(yùn)作、社會(huì)多方參與”的總體思路，上海市成立了“三大社團(tuán)”。上海的“職業(yè)社會(huì)工作處”，成為主管社會(huì)工作的職能部門，標(biāo)志著民政部門作為社會(huì)工作業(yè)務(wù)主管部門的地位正式確立［1］。十七大后，北京成立了“北京市委社會(huì)工作委員會(huì)”，該委員會(huì)首先對(duì)社區(qū)服務(wù)組織進(jìn)行重組，原來(lái)的社區(qū)居委會(huì)被分為社區(qū)黨委、社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)居委會(huì)。社工委還建立了若干社會(huì)工作服務(wù)站，鼓勵(lì)招錄的社區(qū)工作者參加全國(guó)社會(huì)工作者職業(yè)水平考試［2］。國(guó)家民政系統(tǒng)確定江西省萬(wàn)載縣為全國(guó)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)縣，首創(chuàng)性開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)工作，縣、鄉(xiāng)、村及村落社區(qū)建立了4級(jí)相互聯(lián)系的社工網(wǎng)絡(luò)，并由江西省民政廳牽頭，在萬(wàn)載農(nóng)村地區(qū)建立了8個(gè)實(shí)習(xí)基地［3］，有針對(duì)性地解決省內(nèi)高校社工專業(yè)師生缺乏實(shí)習(xí)基地的問(wèn)題，增加了專業(yè)實(shí)訓(xùn)的實(shí)踐機(jī)會(huì)。社工專業(yè)師生組織開(kāi)展了卓有成效的農(nóng)村社會(huì)工作，在豐富脫貧致富信息、技術(shù)、資金及文化生活等方面為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村提供了思路和支持。

（二）政府與社會(huì)組織結(jié)合的社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式

政社合作模式，即在政府與社會(huì)組織共同推動(dòng)下成立社工機(jī)構(gòu)。2007年初，浦東新區(qū)民政局牽頭開(kāi)展在社區(qū)積極培育專業(yè)社工組織的工作，部分高校社會(huì)工作院系也開(kāi)始尋求與政府的積極合作互動(dòng)，嘗試借助政府的資源優(yōu)勢(shì)，積極打造實(shí)習(xí)基地，深化社工實(shí)務(wù)工作研究，參與更廣泛的社會(huì)服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)工作專業(yè)化和職業(yè)化發(fā)展。2012年《上海市“十二五”社會(huì)工作人才隊(duì)伍發(fā)展規(guī)劃》，將實(shí)施“百家社會(huì)工作機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)項(xiàng)目”列入其中，明確指出，要“完善對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的孵化、培育、能力建設(shè)等項(xiàng)政策”，要“力爭(zhēng)培育100家左右的社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)”，要“大力培育發(fā)展社工事務(wù)所等專業(yè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，使之成為社會(huì)工作者開(kāi)展專業(yè)服務(wù)的主要平臺(tái)和載體”。上海依靠街道的強(qiáng)力推進(jìn)，吸引社工機(jī)構(gòu)進(jìn)入街道，以其靈活的服務(wù)能力開(kāi)展各項(xiàng)社區(qū)公共服務(wù)，這說(shuō)明社工機(jī)構(gòu)并不是政府行政體系的點(diǎn)綴。到目前為止，“社工事務(wù)所”等專業(yè)社工機(jī)構(gòu)不斷孵化成功，此類專業(yè)社工機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府行政體系之外的第三方機(jī)構(gòu)，源于民間的特性使得該類社工機(jī)構(gòu)能夠在承接政府購(gòu)買服務(wù)的同時(shí)，最大限度地保持社工機(jī)構(gòu)自身的專業(yè)性、獨(dú)立性。市場(chǎng)需求決定了這些社工事務(wù)所等專業(yè)社工機(jī)構(gòu)服務(wù)的業(yè)務(wù)和方向，有利于形成良性競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的局面，對(duì)社工事務(wù)所的服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)，滿足市場(chǎng)需求提出了更高的要求，推進(jìn)了其專業(yè)化發(fā)展。

（三）社會(huì)組織運(yùn)作為主的社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式

該模式是與政府運(yùn)作為主的社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式相區(qū)別的，民辦社工機(jī)構(gòu)是其運(yùn)作主體，即由民間人士發(fā)起成立的組織機(jī)構(gòu)，其根本任務(wù)是為社會(huì)提供專業(yè)社工服務(wù)。從2009年《民政部關(guān)于促進(jìn)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》出臺(tái)，至2012年11月底，我國(guó)已有1000多家民辦社工機(jī)構(gòu)相繼成立，為當(dāng)?shù)厝罕娞峁I(yè)社工服務(wù)。服務(wù)內(nèi)容包括民眾生活服務(wù)、民族團(tuán)結(jié)、社區(qū)各類服務(wù)、犯罪矯正及心理救助等領(lǐng)域，廣東省的深圳市和廣州市是該模式的有力踐行者。早在2007年10月，深圳市就確立了將社工機(jī)構(gòu)的民間運(yùn)作作為最基本的制度要求，設(shè)立了“競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買”方式，即由政府作為供給方提供社工服務(wù)崗位，民辦社工機(jī)構(gòu)作為需求方參與競(jìng)標(biāo)，中標(biāo)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聘請(qǐng)社工提供專業(yè)服務(wù)。這種競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買方式，為民間社工機(jī)構(gòu)注入了活力，激發(fā)了大家參與的積極性，有效地避免了委托、協(xié)議等方式可能產(chǎn)生的尋租等問(wèn)題。中標(biāo)的社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社工招聘，崗位費(fèi)用則由政府打包支付給中標(biāo)機(jī)構(gòu)，增加了社工機(jī)構(gòu)社工管理的自主權(quán)。廣州的草根社工機(jī)構(gòu)在高校參與、政府支持的大背景下迅速崛起，其運(yùn)作方式是以項(xiàng)目管理的模式提供服務(wù)，在政府購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中采用了項(xiàng)目化國(guó)際運(yùn)作方式［4］，即通過(guò)細(xì)分，將社工服務(wù)拆分成若干項(xiàng)目，進(jìn)行招投標(biāo)或者用其他的市場(chǎng)運(yùn)作方式吸引專業(yè)性社工機(jī)構(gòu)有選擇性地參與購(gòu)買，并積極爭(zhēng)取國(guó)際基金。

（四）企業(yè)與社會(huì)組織結(jié)合的社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式

該模式主要是基于對(duì)就業(yè)者的職業(yè)福利和工作、生活質(zhì)量的關(guān)注，為其提供專業(yè)化服務(wù)，即運(yùn)用社會(huì)工作的理念與方法主要在企業(yè)內(nèi)外從事員工的生產(chǎn)適應(yīng)、環(huán)境協(xié)調(diào)、福利保障、職業(yè)生涯發(fā)展的管理工作，其目的是在員工職業(yè)與福利發(fā)展的基礎(chǔ)上提升企業(yè)效率。珠海市于2008年12月，建立了珠海市協(xié)作者社會(huì)工作教育推廣中心，這是全國(guó)首家立足于工業(yè)區(qū)的民辦企業(yè)社工機(jī)構(gòu)［5］，其運(yùn)作特點(diǎn)是三方協(xié)作滿足工業(yè)區(qū)企業(yè)、員工和居民不斷增長(zhǎng)和變化的社會(huì)服務(wù)需求，即由政府購(gòu)買社工服務(wù)，企業(yè)提供資金、場(chǎng)地等資源，社會(huì)組織主持?；瘶I(yè)運(yùn)作。在工業(yè)園區(qū)內(nèi)，珠海協(xié)作者建立了獨(dú)立的開(kāi)放式公益服務(wù)中心，服務(wù)對(duì)象為園區(qū)所有企業(yè)、員工及本地居民，定期召開(kāi)園區(qū)管理部門、企業(yè)與社工機(jī)構(gòu)多方協(xié)調(diào)交流會(huì)議，增強(qiáng)園區(qū)各方對(duì)企業(yè)社工服務(wù)的理解和支持，突破了傳統(tǒng)企業(yè)社會(huì)工作的局限，探索出政府、企業(yè)、社工機(jī)構(gòu)三方合作的本土企業(yè)社會(huì)工作發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

二、各類社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展困境與不足

以上4種社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式生成的背景不同，其運(yùn)作機(jī)制、機(jī)構(gòu)的自主性、代表性與專業(yè)性等方面也有顯著區(qū)別，在發(fā)展過(guò)程中面臨的困境和問(wèn)題也不盡相同。

（一）社工機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制方面

政府為主運(yùn)作型和政府與社會(huì)組織結(jié)合型的社工機(jī)構(gòu)，是新時(shí)期官辦或者政府強(qiáng)力推動(dòng)組建的非政府性質(zhì)的社工機(jī)構(gòu)，如上海的三大社團(tuán)等。這些社工機(jī)構(gòu)隨著政府主動(dòng)尋求新的社會(huì)管理和公共服務(wù)的方式應(yīng)運(yùn)而生，與主管部門聯(lián)系緊密，在發(fā)展中不可避免地帶有一定程度的行政化傾向。在社會(huì)發(fā)展慣性作用下，有著相對(duì)完備組織體系的這兩類社工機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)是比較明顯的，在社會(huì)秩序井然的情況下可以有效地服務(wù)于社會(huì)需要。由于群眾熟悉和對(duì)政府的信任，遇到重大社會(huì)問(wèn)題有較強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員能力，這使得以上兩種社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式仍有較大發(fā)揮作用的空間［6］。但是，現(xiàn)實(shí)政府機(jī)構(gòu)中存在著不同程度的官僚主義作風(fēng)，嚴(yán)重影響了這兩類社工機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作，常常導(dǎo)致社工服務(wù)延誤，或者因?yàn)樽非笳?jī)而偏離了社工服務(wù)目標(biāo)。在市場(chǎng)化改革逐步深化的條件下，行政性強(qiáng)的社工機(jī)構(gòu)發(fā)揮效能的空間可能會(huì)受到一定的局限。

社會(huì)組織運(yùn)作為主型和企業(yè)與社會(huì)組織結(jié)合型的社工機(jī)構(gòu)模式，雖然也要依賴政府的支持和扶持，但行政直接干預(yù)較少，該兩種模式的發(fā)展路徑都是自下而上且循序漸進(jìn)，強(qiáng)調(diào)了規(guī)范化、制度化和專業(yè)化，充分發(fā)揮了民間組織的力量，達(dá)到民間組織與政府優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的效果，具有厚積薄發(fā)的優(yōu)勢(shì)，有利于運(yùn)用靈活多樣的專業(yè)方法解決紛繁復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。專業(yè)社工機(jī)構(gòu)踐行“助人自助”的宗旨，以其對(duì)服務(wù)對(duì)象的尊重和全心全意的服務(wù)贏得信任。且民間身份對(duì)促進(jìn)溝通和理解，緩解政府和相關(guān)單位與利益受損者或群體之間的緊張關(guān)系，抑制事態(tài)惡化有較好的效果，但是其缺陷也是明顯的。目前，保障我國(guó)民辦社工機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的體制、機(jī)制尚未建立［7］，民間機(jī)構(gòu)培育存在短視問(wèn)題，容易夭折或者轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)性質(zhì)發(fā)展成營(yíng)利性組織，如深圳社工分布零散，依存于購(gòu)買服務(wù)的單位中，社工機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作也難以有效地開(kāi)展，雖然近年來(lái)出臺(tái)了一些相應(yīng)政策，但我國(guó)民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的外部環(huán)境和相關(guān)政策仍存在較多問(wèn)題，需要構(gòu)建完善、合法的保障機(jī)制。

（二）社工機(jī)構(gòu)自主性方面

4種社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式中，政府運(yùn)作為主型的社工機(jī)構(gòu)自主性最差，社工機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層完全由政府官員組成，其管理也由政府部門負(fù)責(zé)［8］。社工機(jī)構(gòu)在處理與政府間關(guān)系的過(guò)程中處于被動(dòng)，專業(yè)優(yōu)勢(shì)難以突顯，且承擔(dān)了大量的行政性工作，易偏離發(fā)展宗旨。政府與社會(huì)組織相結(jié)合的模式自主性較差，如上海實(shí)行的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制，行政色彩濃郁，會(huì)導(dǎo)致各級(jí)政府無(wú)規(guī)律介入，造成多頭管理，影響社工機(jī)構(gòu)功能的正常發(fā)揮。同時(shí)，機(jī)構(gòu)籌資基本上靠政府劃撥，運(yùn)作經(jīng)費(fèi)普遍比較緊張，且經(jīng)費(fèi)使用不可避免地受到政府約束，因此上海許多社工機(jī)構(gòu)在發(fā)展過(guò)程中表現(xiàn)為政府控制有余，而民間參與不足，若機(jī)構(gòu)想要拓展服務(wù)領(lǐng)域和發(fā)展范圍，阻礙較大。政府運(yùn)作為主型和政社結(jié)合型，在具體的行為過(guò)程中社工機(jī)構(gòu)常被行政隸屬關(guān)系束縛，如在服務(wù)項(xiàng)目選擇、機(jī)構(gòu)員工聘用方面，常常受到不正當(dāng)?shù)男姓深A(yù)。由于對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，缺乏創(chuàng)新精神，缺乏對(duì)社會(huì)資源的整合意識(shí)與能力，且受行政區(qū)域影響，社工機(jī)構(gòu)之間的資源共享或合作亦非常困難。

社會(huì)組織運(yùn)作為主型的自主性較高，政府的作用主要表現(xiàn)在宏觀制度設(shè)計(jì)、社工服務(wù)項(xiàng)目供給、經(jīng)費(fèi)支持、社工機(jī)構(gòu)培育、服務(wù)項(xiàng)目完成、質(zhì)量監(jiān)督等層面。如深圳強(qiáng)調(diào)社工機(jī)構(gòu)與政府沒(méi)有直接的人、財(cái)、物關(guān)系，政府向社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)，其過(guò)程透明，雙向選擇。社工機(jī)構(gòu)自主運(yùn)營(yíng)管理，社工薪酬由社工機(jī)構(gòu)參照深圳市制定的指導(dǎo)價(jià)支付［9］。但是由于社工機(jī)構(gòu)資金來(lái)源多是依靠政府出臺(tái)的項(xiàng)目，競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，資金來(lái)源單一且不穩(wěn)定，社工機(jī)構(gòu)發(fā)展舉步維艱。廣州草根社工機(jī)構(gòu)，遵循了自下而上的發(fā)展思路，即民間孵化，再通過(guò)民間力量促使政府參與其中，彌補(bǔ)了社工機(jī)構(gòu)自主性差的缺陷，但是自下而上的制度創(chuàng)新困難重重，有較大的發(fā)展難度。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，有超過(guò)50%的民辦社工機(jī)構(gòu)其資金來(lái)源僅通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)這一種方式，少于50%的民辦社工機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源能夠通過(guò)兩種及以上方式，但其中仍以政府購(gòu)買服務(wù)及政府補(bǔ)貼為主，90%的民辦社工機(jī)構(gòu)沒(méi)有自營(yíng)收入［10］。

企業(yè)與社會(huì)組織結(jié)合型在一定程度上彌補(bǔ)了其他模式的不足，以珠海社會(huì)工作者協(xié)會(huì)為例，以企業(yè)出資、民間社會(huì)組織運(yùn)作、政府購(gòu)買服務(wù)作為社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的支撐，將政府、企業(yè)和民間社會(huì)組織三方有力地結(jié)合在一起，能夠?yàn)樯绻C(jī)構(gòu)發(fā)展提供持續(xù)的動(dòng)力。但是，由于這種模式強(qiáng)調(diào)企業(yè)投資作為主要資金來(lái)源，有可能導(dǎo)致社工工作偏離非營(yíng)利的主旨，因此監(jiān)督等機(jī)制尚需建立健全。

（三）社工機(jī)構(gòu)代表性方面

服務(wù)對(duì)象的多樣化決定了社工機(jī)構(gòu)代表著不同社會(huì)群體的利益，尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體，同時(shí)還承擔(dān)著服務(wù)對(duì)象利益表達(dá)制度化載體的角色，而衡量機(jī)構(gòu)價(jià)值和使命的重要標(biāo)志就是社工機(jī)構(gòu)代表了誰(shuí)的利益。社工機(jī)構(gòu)運(yùn)行過(guò)程中至少涉及3個(gè)利益相關(guān)者，即出資方、會(huì)員和員工、服務(wù)對(duì)象，代表性就體現(xiàn)在要代表以上三方的利益并滿足其需求。從核心代表的理論上來(lái)講，社工機(jī)構(gòu)更應(yīng)該代表員工和服務(wù)對(duì)象，而在實(shí)踐中，政府運(yùn)作為主型的社工機(jī)構(gòu)實(shí)際代表性上主要偏重出資方，即政府的利益取向，對(duì)其他利益相關(guān)者的重視不足，如萬(wàn)載縣農(nóng)村教育基礎(chǔ)差，農(nóng)民對(duì)社工認(rèn)知度低，推廣和發(fā)展社工較為艱難，社工機(jī)構(gòu)依靠政府強(qiáng)大的行政推動(dòng)力可以取得一時(shí)的發(fā)展，但由于發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，容易導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)工作此后的停滯不前，沒(méi)有可持續(xù)性。同時(shí)，來(lái)自行政體系內(nèi)或者擁有行政體系背景的社工人員常常容易自我錯(cuò)誤定位，自視為恩賜者、機(jī)關(guān)干部，實(shí)踐中將其與受助者的平行關(guān)系扭曲成自上而下的關(guān)系，使得社會(huì)服務(wù)的積極性受到很大影響。

政府與社會(huì)組織相結(jié)合的模式也存在代表性偏差的問(wèn)題。上海的政府主導(dǎo)型社工機(jī)構(gòu)成立初期，在禁毒社會(huì)工作領(lǐng)域內(nèi)，基于加強(qiáng)社會(huì)維穩(wěn)和提高對(duì)戒毒人員管控水平的社會(huì)需要，禁毒社工和社區(qū)戒毒人員之間原本的服務(wù)與被服務(wù)的平行關(guān)系就經(jīng)常扭曲為監(jiān)管與被監(jiān)管的行政關(guān)系，如果沒(méi)有充分了解和代表服務(wù)對(duì)象的利益與訴求，就不能及時(shí)、有效地為案主提供良好的社工服務(wù)，如果社工機(jī)構(gòu)融入不了社區(qū)，就只能淪為政府某些社會(huì)職能的機(jī)械代理者，漸漸偏離社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展宗旨和助人自助的服務(wù)理念。

社會(huì)組織運(yùn)作為主型和企業(yè)與社會(huì)組織結(jié)合型社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式的代表性偏差較小，如草根社工機(jī)構(gòu)成熟發(fā)展的廣州，有廣泛的民間力量積極參與，眾多高校參與提供最新科學(xué)理論指導(dǎo)和政府的支持，形成了較為穩(wěn)定的三角支撐架構(gòu)，社工機(jī)構(gòu)逐漸進(jìn)入優(yōu)勝劣汰的良性循環(huán)態(tài)勢(shì)。盡管當(dāng)前仍面臨諸多挑戰(zhàn)，但其代表性較為平衡，企業(yè)與社會(huì)組織結(jié)合型能夠很好地破除社工機(jī)構(gòu)普遍存在的籌資難題，充分了解企業(yè)需求，將企業(yè)社工工作打造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理不可或缺的組成部分。由于該模式能較大程度調(diào)動(dòng)社工機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)積極性，有利于整體社工機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，其代表性也較為均衡。需要注意的是，不應(yīng)過(guò)分強(qiáng)調(diào)運(yùn)用企業(yè)注資的社工機(jī)構(gòu)發(fā)展路徑，以防將社工服務(wù)發(fā)展為營(yíng)利的工具。

（四）社工服務(wù)專業(yè)性方面

專業(yè)社會(huì)工作是以助人自助為宗旨，以社工價(jià)值觀為指導(dǎo)，建立在社工專業(yè)教育和專業(yè)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用社工專業(yè)方法提供的一系列社會(huì)服務(wù)。我國(guó)專業(yè)社工發(fā)展的基本狀態(tài)是嵌入性發(fā)展，政府在社工機(jī)構(gòu)發(fā)展上起著主導(dǎo)的作用，尤其是政府運(yùn)作為主的社工機(jī)構(gòu)，其提供的服務(wù)呈現(xiàn)專業(yè)化不夠的狀態(tài)，該類社工機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)。由于當(dāng)前專業(yè)社工人員待遇較低等問(wèn)題，政府主導(dǎo)設(shè)立社工站的服務(wù)模式是“社工+義工”。日常以策劃活動(dòng)，擴(kuò)大宣傳，塑造形象作為正常社會(huì)工作以外的投入，而缺乏對(duì)義工的系統(tǒng)培訓(xùn)，因此目前的服務(wù)模式無(wú)法達(dá)到應(yīng)有的服務(wù)質(zhì)量與效果。政府購(gòu)買社工服務(wù)過(guò)程中存在招投標(biāo)、服務(wù)、評(píng)估等專業(yè)性模糊的問(wèn)題，社工服務(wù)的專業(yè)性也隨之變得越來(lái)越模糊。從人力資源的視角看，政府與社會(huì)組織合作型模式的專業(yè)性較政府運(yùn)作為主型的模式稍強(qiáng)，如已經(jīng)具有較高的專業(yè)化理論水平的上海社工機(jī)構(gòu)，其形式上的求異創(chuàng)新較多，而其專業(yè)實(shí)踐技術(shù)及理論與實(shí)踐相結(jié)合的能力則尚顯不足。

《民政部關(guān)于促進(jìn)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》的出臺(tái)為民辦社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)化發(fā)展提出了具體要求，使得社會(huì)組織運(yùn)作為主型和企業(yè)與社會(huì)組織結(jié)合型模式，在機(jī)構(gòu)服務(wù)專業(yè)性上明顯強(qiáng)于前兩類。但是由于目前社工整體工資水平相對(duì)較低，社工專業(yè)畢業(yè)生多轉(zhuǎn)行求職，社工領(lǐng)域從業(yè)人員中的非專業(yè)人員卻占較大比例，導(dǎo)致社工專業(yè)化服務(wù)質(zhì)量不高，影響了民辦社工機(jī)構(gòu)專業(yè)性優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，不利于民辦機(jī)構(gòu)社會(huì)公信力和專業(yè)形象的樹(shù)立。專業(yè)水平的低下，使得民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu)難以有效地回應(yīng)政府與民眾的服務(wù)需求，社會(huì)功能發(fā)揮不足，勢(shì)必嚴(yán)重影響其健康發(fā)展［7］。

三、我國(guó)社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式思考

社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式呈現(xiàn)出多樣化格局，正是響應(yīng)了化解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、提高社會(huì)管理水平的需求。伴隨城市化、老齡化、國(guó)際化等社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，社工機(jī)構(gòu)發(fā)展將迎來(lái)繁榮期，社會(huì)將需要更多的社工機(jī)構(gòu)，對(duì)社工服務(wù)的質(zhì)量要求將呈現(xiàn)顯著的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。同時(shí)，社工機(jī)構(gòu)之間生存與發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)也將愈演愈烈。因此，無(wú)論選擇哪種類型的社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式，都應(yīng)該著眼于解決以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）建立健全社工機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制

社工機(jī)構(gòu)運(yùn)行制度化是社工機(jī)構(gòu)生存和良性發(fā)展的前提和基本保障。政府運(yùn)作為主型模式，應(yīng)利用政府行政制度體系，充分發(fā)揮政府直管的優(yōu)勢(shì)，抓大放小，加強(qiáng)自上而下的機(jī)構(gòu)監(jiān)管，增加透明度，提高服務(wù)效率和質(zhì)量。政府與社會(huì)組織合作型模式，則應(yīng)進(jìn)一步健全和完善社工管理機(jī)構(gòu)，形成多級(jí)社工管理體系，主管部門應(yīng)盡可能地授權(quán)社工行業(yè)協(xié)會(huì)具體管理社工機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，盡量杜絕直接干預(yù)，發(fā)揮社會(huì)工作者協(xié)會(huì)自管理、自組織和自服務(wù)的功能。對(duì)于社會(huì)組織運(yùn)作為主型和企業(yè)與社會(huì)組織合作型社工機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)將民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展納入到國(guó)家發(fā)展計(jì)劃之中，簡(jiǎn)化和完善登記注冊(cè)制度，健全政府購(gòu)買社工服務(wù)機(jī)制，制定差別化的稅收優(yōu)惠和公益彩票基金投向政策，建立以服務(wù)購(gòu)買方、服務(wù)對(duì)象，以及社會(huì)公眾滿意為宗旨的社工機(jī)構(gòu)評(píng)估體系等。

（二）漸進(jìn)增強(qiáng)社工機(jī)構(gòu)自主性

社工機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、自主性是其區(qū)別于政府部門的主要標(biāo)志，其與政府關(guān)系是多元互動(dòng)的，存在的基礎(chǔ)是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、平等合作。無(wú)論是哪種社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式，都要求社工機(jī)構(gòu)既要保持獨(dú)立性，又要尋求政府支持，尋找兩者間的平衡點(diǎn)。政府購(gòu)買服務(wù)是當(dāng)前我國(guó)社工機(jī)構(gòu)的主要籌資渠道，其制度體系尚不成熟。大多數(shù)政府公共財(cái)政支出制度中沒(méi)有建立關(guān)于社會(huì)工作服務(wù)方面的財(cái)政專項(xiàng)，存在著資金出處與服務(wù)購(gòu)買單位不統(tǒng)一等問(wèn)題，不利于提高服務(wù)質(zhì)量及監(jiān)督與評(píng)估。正確的做法是確立分類服務(wù)購(gòu)買等多元購(gòu)買方式，擴(kuò)大社會(huì)捐贈(zèng)應(yīng)用范圍，鼓勵(lì)將其適用于社會(huì)工作領(lǐng)域，并出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)范工作程序。如政府運(yùn)作為主型和政府與社會(huì)組織合作型社工機(jī)構(gòu)，政府采購(gòu)其項(xiàng)目宣傳、項(xiàng)目倡導(dǎo)等實(shí)施工作；社會(huì)組織運(yùn)作為主型和企業(yè)與社會(huì)組織合作型社工機(jī)構(gòu)，具有較為靈活的工作節(jié)奏和貼近需求人群的明顯優(yōu)勢(shì)，政府可以按照服務(wù)對(duì)象的需求，向其直接購(gòu)買服務(wù)。較好的做法是將市場(chǎng)作為資源配置的主要手段，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)等方式，將有限的服務(wù)資源和資金引向最優(yōu)配置，建立疏通供需市場(chǎng)與當(dāng)?shù)卣那溃嵘绻C(jī)構(gòu)的自主性。當(dāng)然，除了合同外包的購(gòu)買方式以外，還可以采取使用者付費(fèi)、憑單制、補(bǔ)貼制等多種靈活的方式資助或購(gòu)買。社工機(jī)構(gòu)自主性的突出表現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性和拓寬籌資渠道，突破政府購(gòu)買。企業(yè)與社會(huì)組織合作型的社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式是一種有益探索，政府應(yīng)允許和鼓勵(lì)社工機(jī)構(gòu)積極與企業(yè)合作，為其提供有償服務(wù)，但要設(shè)置約束條件，要求收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)對(duì)象的支付能力和服務(wù)質(zhì)量相適應(yīng)。對(duì)于可能會(huì)出現(xiàn)的市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)，要制定好分類管理和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避制度。

（三）不斷強(qiáng)化社工機(jī)構(gòu)自身能力建設(shè)

為了加強(qiáng)專業(yè)能力的建設(shè)，提升社工人員素質(zhì)，提升社工機(jī)構(gòu)的自我管理能力、資源整合能力和對(duì)外合作等能力，各類社工機(jī)構(gòu)都不同程度地采取培訓(xùn)、講座、外聯(lián)交流等方式。社工機(jī)構(gòu)專業(yè)化，既包括提高社工人員專業(yè)化服務(wù)能力，也包括從機(jī)構(gòu)宗旨、服務(wù)理念到服務(wù)技巧、服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容以及內(nèi)部管理的專業(yè)化。具有政府背景的前兩種社工機(jī)構(gòu)在專業(yè)社工崗位不足的情況下，應(yīng)內(nèi)涵挖潛，建立義工培養(yǎng)模式，對(duì)現(xiàn)有義工和社工人員采用崗位培訓(xùn)、知識(shí)更新培訓(xùn)等方法，增強(qiáng)其專業(yè)化程度，使其在項(xiàng)目運(yùn)作上專業(yè)特色更加明顯。社工機(jī)構(gòu)專業(yè)性的不斷提升，需要長(zhǎng)期不斷地研究和投入，社工機(jī)構(gòu)發(fā)展策略應(yīng)從偏重粗放式轉(zhuǎn)向注重集約式。要打造學(xué)習(xí)型組織，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立技術(shù)研發(fā)部門，不斷夯實(shí)和提升專業(yè)服務(wù)技能，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。對(duì)有民間背景的后兩種社工機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，除了不斷強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)宗旨，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)服務(wù)理念，創(chuàng)新內(nèi)部管理模式之外，專業(yè)社工隊(duì)伍的建設(shè)應(yīng)該是重中之重。改變目前社工工資待遇過(guò)低的現(xiàn)狀，通過(guò)各種激勵(lì)，廣泛地吸納優(yōu)秀社工專業(yè)人才。加強(qiáng)崗前專業(yè)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。完善專業(yè)督導(dǎo)制度，建立完善的內(nèi)部管理制度體系，注重人才培育，尤其是社工機(jī)構(gòu)職業(yè)經(jīng)理人的培養(yǎng)，不斷提升社工機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平。

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［Abstract］After 10 years of development in China，the social work agencies have already formed a variety of models，including the government operation model，the model of combinations of the government and social organization，social organization operation model，and the model of enterprise participating in social work. However，the different characteristics of each mode both has the advantages and disadvantages.To seek an appropriate development model is a necessary way for the social work organization breakthrough the competitive pressures and achieve the sustainable development power.On the basis of summarizing the current development model of representative social work organization，this paper discusses the differences of different types of social work organization in operational mechanism，autonomy，representative and professional through the comparative analysis method，and puts forward the suggestions including further establish and improve the operating mechanism，gradually strengthen the autonomy of social work organization，continuously strengthen their capacity-building，so as to perfect all kinds of development models.

［Key words］social work organization；development model；comparative analysis

Development Models and Comparison of Social Work Organization in China

GU Xiang1，2
（1.School of Social Development and Public Policy，F(xiàn)udan University，Shanghai，200433，China；2.College of Humanities，Shanghai Ocean University，Shanghai，201306，China）

本文系中國(guó)博士后科學(xué)基金第55批資助項(xiàng)目“市場(chǎng)導(dǎo)向的邏輯：上海社工機(jī)構(gòu)發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：

KLH3548022），上海市教委科研創(chuàng)新項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：13YS055）的研究成果。