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部門法研究

互聯(lián)網(wǎng)有害信息的依法綜合治理

張新寶，林鐘千

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

摘要:整治理互聯(lián)網(wǎng)有害信息是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全和健康發(fā)展的重要舉措。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景之下，必須將治理互聯(lián)網(wǎng)有害信息提升到法治的高度;針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)有害信息傳播方式的隱蔽性、傳播時(shí)間的即時(shí)性、傳播空間的跨界性和傳播受眾的廣泛性等特征，治理應(yīng)遵循“依法綜合治理”的路徑。互聯(lián)網(wǎng)有害信息的依法綜合治理在基礎(chǔ)層面，應(yīng)當(dāng)以相應(yīng)的法律、技術(shù)、體制基礎(chǔ)為保障，通過(guò)民事賠償、行政處罰、刑事打擊等多種法律手段的綜合運(yùn)用，調(diào)動(dòng)國(guó)家管制與市場(chǎng)主體自律、社會(huì)監(jiān)督、國(guó)際合作等主體的廣泛參與加以實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:網(wǎng)絡(luò)安全;互聯(lián)網(wǎng)有害信息;依法綜合治理;行政管制;行業(yè)、企業(yè)自律

引言

建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)，維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全是近年來(lái)黨和政府高度關(guān)注的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。①例如，2012年以來(lái)，習(xí)近平同志對(duì)于“互聯(lián)網(wǎng)中國(guó)”與“互聯(lián)網(wǎng)世界”多次發(fā)表重要講話，其中包括2012年12月7日參觀考察騰訊公司時(shí)的講話、2013年8月19日在全面宣傳思想工作會(huì)議上的重要講話、2013年11月16日關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明、2014年2月27日主持召開(kāi)中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議并發(fā)表的重要講話、2014年8 月18日主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會(huì)議并發(fā)表的重要講話、2014年11月19日首屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)的賀詞——“中國(guó)正在積極推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，讓互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展成果惠及13億中國(guó)人民”，等等。這些講話特別強(qiáng)調(diào)要建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)，保障網(wǎng)絡(luò)安全，使互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展成果惠及全國(guó)人民，讓全人類共享。(參見(jiàn):習(xí)近平的6個(gè)“互聯(lián)網(wǎng)思維”［EB/OL］．［2014－11－26］．http: / /news．xinhuanet．com/politics/2014－11/21/c_1113348084．htm. )十八屆四中全會(huì)做出全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大決定，為我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全和信息化法治建設(shè)提供了原則和依據(jù)。2014年是中國(guó)接入國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)20周年，據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的報(bào)告，截止2013年底，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模突破6億，國(guó)內(nèi)域名總數(shù)1844萬(wàn)個(gè)，網(wǎng)站近400萬(wàn)家，全國(guó)信息消費(fèi)整體規(guī)模達(dá)到2．2萬(wàn)億元［1］。2014年11月19－21日，世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)在浙江烏鎮(zhèn)召開(kāi)［2］。接著，我國(guó)政府舉行“首屆國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全宣傳周”活動(dòng)［3］。這表明互聯(lián)網(wǎng)及網(wǎng)絡(luò)安全在我國(guó)國(guó)家政治、社會(huì)生活中占有重要地位。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的信息大爆炸，使得通過(guò)網(wǎng)絡(luò)“消費(fèi)信息”成為公眾日常生活中不可或缺的組成部分。網(wǎng)絡(luò)上傳播的信息，絕大多是有益的。網(wǎng)絡(luò)信息傳播自由對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步以及言論自由的實(shí)現(xiàn)、輿論監(jiān)督的行使，具有十分重要的意義。但是也有一些信息是有害的，對(duì)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和公序良俗、他人合法權(quán)益等帶來(lái)現(xiàn)實(shí)的或者潛在的危害，必須有效地加以遏制［4］。如何治理網(wǎng)絡(luò)有害信息，是世界各國(guó)普遍面臨的一大難題。我國(guó)黨和政府一向高度重視對(duì)網(wǎng)絡(luò)有害信息的治理，并采取了一系列的治理行動(dòng)和措施。但由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展日新月異，社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜化，我們對(duì)網(wǎng)絡(luò)有害信息治理還存在一些安全監(jiān)管的盲區(qū)或薄弱環(huán)節(jié)，要真正促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)的安全和健康發(fā)展，還必須對(duì)有害信息依法進(jìn)行綜合治理。①例如，2014年11月20日，李克強(qiáng)同志在杭州會(huì)見(jiàn)了出席首屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)的中外代表并同他們座談，在座談中他指出:必須堅(jiān)持依法管理互聯(lián)網(wǎng)，嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)、竊密等違法犯罪行為，在發(fā)展中做好監(jiān)管工作;并提出了“共享共治”的指導(dǎo)思想。上述觀點(diǎn)和指導(dǎo)思想也適用于對(duì)網(wǎng)絡(luò)有害信息的治理。(參見(jiàn):新華社．李克強(qiáng)同世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)中外代表座談時(shí)強(qiáng)調(diào)促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)共享共治推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新［N］．人民日?qǐng)?bào)，2014－11－21 (01)．)

一、互聯(lián)網(wǎng)有害信息的概念、特征與種類

(一)互聯(lián)網(wǎng)有害信息的概念

“互聯(lián)網(wǎng)有害信息”(以下簡(jiǎn)稱“有害信息”)一詞最先出現(xiàn)在我國(guó)法律中的源頭，可以追溯到十多年前。2000年12月28日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》第二條規(guī)定:對(duì)“利用互聯(lián)網(wǎng)造謠、誹謗或者發(fā)表、傳播其他有害信息”等行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。據(jù)此，我們可以認(rèn)為，造謠、誹謗等屬于有害信息。但綜觀我國(guó)現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)安全相關(guān)立法，對(duì)網(wǎng)絡(luò)有害信息尚無(wú)權(quán)威和準(zhǔn)確的界定，對(duì)網(wǎng)絡(luò)有害信息的規(guī)制被置于涉及網(wǎng)絡(luò)安全當(dāng)中。從理論上講，有害信息就是危害網(wǎng)絡(luò)安全的信息。從概念上分析，網(wǎng)絡(luò)安全有廣義與狹義之分。廣義的網(wǎng)絡(luò)安全立法應(yīng)當(dāng)包括兩大方面的內(nèi)容:一是傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全，包括網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)運(yùn)行安全(如設(shè)備和操作系統(tǒng)安全)、數(shù)據(jù)安全、信息安全和行為安全［5］;二是網(wǎng)絡(luò)公共安全，主要強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的無(wú)危害性，充斥著有害信息的網(wǎng)絡(luò)必然會(huì)危害公共安全。現(xiàn)實(shí)立法中，對(duì)網(wǎng)絡(luò)有害信息的規(guī)制常與網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全的法律規(guī)范相混同。例如，《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》第2條規(guī)定:為了維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)有下列行為之一，構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。該條列舉了四項(xiàng)行為。其中，第(一)項(xiàng)為“利用互聯(lián)網(wǎng)造謠、誹謗或者發(fā)表、傳播其他有害信息，煽動(dòng)顛覆國(guó)家政權(quán)、推翻社會(huì)主義制度，或者煽動(dòng)分裂國(guó)家、破壞國(guó)家統(tǒng)一”;第(三)項(xiàng)為“利用互聯(lián)網(wǎng)煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視，破壞民族團(tuán)結(jié)”。第(一)、(三)傳播的為有害信息，第(二)項(xiàng)規(guī)定禁止“通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)竊取、泄露國(guó)家秘密、情報(bào)或者軍事秘密”，這里的“國(guó)家秘密、情報(bào)或者軍事秘密”顯然不是“有害信息”，當(dāng)然，竊密與泄密行為是有害的。

根據(jù)國(guó)際信息技術(shù)安全評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)(Information Technology Security Evaluation Criteria，ITSEC)的要求，有益的信息通常應(yīng)當(dāng)具備三大特征(簡(jiǎn)稱CIA)，即保密性(Confidentiality)、完整性(Integrity)和可用性(Availability)，缺一不可。②當(dāng)然，除了CIA，信息安全還有一些其他原則，包括可追溯性(Accountability)、真實(shí)性(Authenticity)等。這些都是對(duì)CIA原則的細(xì)化、補(bǔ)充或加強(qiáng)。有害信息，違背了信息安全中的可用性(Availability)，有害信息無(wú)論在合法性或道德、價(jià)值觀、真實(shí)性等方面均存在嚴(yán)重錯(cuò)誤，對(duì)國(guó)家安全、社會(huì)秩序以及個(gè)人、法人或其他組織的合法權(quán)益均可能造成危害，因而在法律上應(yīng)當(dāng)做出否定性的評(píng)價(jià)。因此，本文認(rèn)為，“有害信息”即它是指其內(nèi)容在倫理道德、價(jià)值觀導(dǎo)向、真實(shí)性或合法性等方面存在嚴(yán)重錯(cuò)誤，其傳播結(jié)果可能對(duì)國(guó)家安全、社會(huì)秩序以及個(gè)人、法人或其他組織的合法權(quán)益構(gòu)成潛在的威脅或造成破壞的信息。

(二)有害信息的種類

與有害信息相關(guān)的法律規(guī)范主要有:《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》、《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》、《關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊編造、故意傳播虛假恐怖信息威脅民航飛行安全犯罪活動(dòng)的通知》、《關(guān)于審理侵害信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)民事糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》、《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》、《關(guān)于審理利用信息網(wǎng)絡(luò)侵害人身權(quán)益民事糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》等。根據(jù)上列法律規(guī)范，我們可以將現(xiàn)有立法涉及的網(wǎng)絡(luò)有害信息行為進(jìn)行以下類型劃分:

1．攻擊黨和政府的信息，包括:煽動(dòng)抗拒、破壞憲法法律和行政法規(guī)實(shí)施的信息;煽動(dòng)顛覆國(guó)家政權(quán)，推翻社會(huì)主義制度的信息;煽動(dòng)分裂國(guó)家，破壞國(guó)家統(tǒng)一的信息;煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視，破壞民族團(tuán)結(jié)的信息。捏造或者歪曲事實(shí)，散布謠言，擾亂社會(huì)秩序的信息;損害國(guó)家機(jī)關(guān)信譽(yù)的信息。

2．賭博詐騙信息，包括:賭博、詐騙、引誘他人上當(dāng)?shù)刃畔ⅰ?/p>

3．低俗內(nèi)容信息，侮辱他人或者捏造事實(shí)誹謗他人的信息。

4．淫穢色情信息，宣揚(yáng)邪教和封建迷信、淫穢色情、暴恐等的信息。

5．其他違反法律法規(guī)的信息。①參見(jiàn):《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》第2、3、4、5條，《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》第4條。

(三)與有害信息相關(guān)概念的辨析

與有害信息相關(guān)的概念主要有“有害數(shù)據(jù)、垃圾信息、不健康信息、不良信息、違法信息”等概念:

1．有害信息和有害數(shù)據(jù)的關(guān)系

目前，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)立法同時(shí)采用了有害數(shù)據(jù)和有害信息兩個(gè)概念。從概念的層級(jí)來(lái)說(shuō)，“數(shù)據(jù)”是比“信息”更上位的概念，因?yàn)椤靶畔ⅰ眮?lái)源于“數(shù)據(jù)”，網(wǎng)絡(luò)中的信息都是以二進(jìn)制數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)形成和表達(dá)的，信息是數(shù)據(jù)運(yùn)行的結(jié)果和表現(xiàn)形式。由此可見(jiàn)，“數(shù)據(jù)”是比信息更上位和更本源的概念，廣義的數(shù)據(jù)概念除了包括側(cè)重內(nèi)容性的“信息”外，還包括病毒等側(cè)重技術(shù)性的數(shù)據(jù)形式。因此，廣義的有害數(shù)據(jù)包含了有害信息。但從現(xiàn)有立法的文義來(lái)看，實(shí)際采用的是狹義的有害數(shù)據(jù)的概念，即將其僅限于病毒等有害程序、命令。例如，《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》第1條第(二)項(xiàng)將“故意制作、傳播計(jì)算機(jī)病毒等破壞性程序”界定為破壞互聯(lián)網(wǎng)安全的行為，并與網(wǎng)絡(luò)有害信息相關(guān)犯罪行為分開(kāi)規(guī)定;《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》第15條規(guī)定:“對(duì)計(jì)算機(jī)病毒和危害社會(huì)公共安全的其他有害數(shù)據(jù)的防治研究工作，由公安部歸口管理?！痹摋l也將病毒視為“有害數(shù)據(jù)”。由此可見(jiàn)，在現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)立法中，有害信息與有害數(shù)據(jù)是相互區(qū)分的，并且也采取了不同的規(guī)范方式。

2．有害信息和垃圾信息、不健康信息、不良信息、違法信息等概念的關(guān)系

在上述概念中，垃圾信息主要是以接受主體是否需要并愿意接收而對(duì)信息進(jìn)行的評(píng)價(jià);不健康信息則是從道德觀、價(jià)值觀出發(fā)對(duì)信息的評(píng)價(jià);不良信息相較于其他概念更為寬泛些，主要是指違背社會(huì)主義精神文明建設(shè)要求、違背中華民族優(yōu)良文化傳統(tǒng)與習(xí)慣以及其它違背社會(huì)公德的各類信息，包括文字、圖片、音視頻等等，它可以包含不道德、價(jià)值觀不正確以及接受主體不需要并不愿意接收等含義;違法信息則顯然是從合法性出發(fā)對(duì)信息進(jìn)行的評(píng)價(jià)。作為網(wǎng)絡(luò)安全法的規(guī)制對(duì)象之一，有害信息當(dāng)然也是違法信息，但相較垃圾信息、不健康信息、不良信息而言，它的有害性程度更高，并違反了道德觀、價(jià)值觀的底限性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。而垃圾信息、不健康信息、不良信息則更多地是指有害性強(qiáng)度相對(duì)較低的合法信息，這些類型的信息如果有害性程度較高的話，則相應(yīng)地轉(zhuǎn)化為有害信息，成為網(wǎng)絡(luò)安全立法規(guī)制的對(duì)象［6］。例如，垃圾信息可能對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、通信自由權(quán)以及隱私權(quán)等造成侵犯而違法，此時(shí)垃圾信息也就轉(zhuǎn)化為有害信息。因此，作為網(wǎng)絡(luò)安全法的規(guī)制對(duì)象之一，使用有害信息的概念相較其他概念更為準(zhǔn)確。即便相較違法信息而言，也是如此。因?yàn)閺膶?shí)證法的角度看，作為法律規(guī)制對(duì)象的有害信息雖然實(shí)際上也是違法信息，但使用有害信息的概念，更有利于保持網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)立法的動(dòng)態(tài)性，以便能夠適時(shí)將現(xiàn)行立法未規(guī)定的有害信息納入規(guī)制范圍。

(四)有害信息的特征

有害信息在性質(zhì)上，具有表義性、有害性、網(wǎng)絡(luò)化、違法性等綜合型特征:其中表義性是指有害信息是通過(guò)特定內(nèi)容和含義并對(duì)接受主體的認(rèn)知產(chǎn)生影響，從而區(qū)別于病毒、木馬等網(wǎng)絡(luò)有害數(shù)據(jù);網(wǎng)絡(luò)化是指有害信息是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)傳播的信息，由此區(qū)別于傳統(tǒng)的紙媒信息和口頭信息，也區(qū)別于以電子數(shù)據(jù)形式存儲(chǔ)但未進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)傳播的信息;有害性和違法性則是指有害信息因?qū)?guó)家安全、社會(huì)秩序或者個(gè)人、法人或其他組織的合法權(quán)益帶來(lái)現(xiàn)實(shí)的或者潛在的危害從而違反法律規(guī)定。上述特征有利于我們進(jìn)一步把握有害信息的概念。除了上述特征外，我們更應(yīng)當(dāng)關(guān)注有害信息的傳播過(guò)程中所表現(xiàn)出的特征，因?yàn)橛泻π畔⒌纳鐣?huì)危害性，正是通過(guò)傳播得以實(shí)現(xiàn)的。有害信息的傳播特征主要體現(xiàn)為:

1．傳播方式的隱蔽性

在有害信息的傳播過(guò)程中，傳播方式是數(shù)字化的，傳播者身份是符號(hào)化的，而且由于傳播者在主觀上往往有傳播有害信息的故意，所以會(huì)更加注意傳播方式的隱蔽性。通常采取的隱蔽方式包括:將服務(wù)器轉(zhuǎn)移到國(guó)外;頻繁地更換IP地址以逃避屏蔽;開(kāi)發(fā)防止地址屏蔽的專門性瀏覽器;為用戶提供專門的地址發(fā)布軟件、設(shè)置最新地址查詢郵箱或QQ號(hào)，使其自動(dòng)獲取該網(wǎng)站最新更換的網(wǎng)址;在網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)社區(qū)宣傳相關(guān)網(wǎng)址，并將網(wǎng)址轉(zhuǎn)換成不能直接被技術(shù)屏蔽的圖片或其他格式;將有害信息層層壓縮之后提供下載;等等［7］。有害信息傳播方式的隱蔽性，加大了有害信息的發(fā)現(xiàn)和管控難度。

2．傳播時(shí)間的即時(shí)性和傳播空間的跨界性

在傳播時(shí)間上，信息在數(shù)據(jù)信道中的傳播速度幾乎可以忽略不計(jì)，一般的信息傳播也幾乎達(dá)到了即傳即達(dá)的程度;而且與傳播紙媒的采編、制作、出版等流程比較而言，網(wǎng)絡(luò)信息的發(fā)布程序更加簡(jiǎn)便、快捷，發(fā)布周期則要短得多。例如美國(guó)“9．11”事件發(fā)生后僅4分鐘，互聯(lián)網(wǎng)就開(kāi)始了對(duì)事件的報(bào)道［8］。隨著微博、微信以及各種即時(shí)社交工具的出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)信息傳播的即時(shí)性得到進(jìn)一步增強(qiáng)。相應(yīng)的，有害信息傳播的即時(shí)性特征也更加明顯;在傳播上，網(wǎng)絡(luò)空間常被比喻為“地球村”，雖然各國(guó)或地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)管理立法和治理實(shí)踐上存在一些差異，但總體而言網(wǎng)絡(luò)信息的傳播并不受國(guó)家或地區(qū)界線以及國(guó)內(nèi)行政區(qū)域的限制。所以，有害信息可以在瞬時(shí)之間跨越地理界限傳遍全球。這種傳播空間上的跨界性給有害信息的治理帶來(lái)了兩個(gè)難題:一是部分有害信息傳播到其他國(guó)家或地區(qū)之后，要想徹底消除幾乎是不可能的事;二是其他國(guó)家或地區(qū)的有害信息也會(huì)通過(guò)跨界傳播到國(guó)內(nèi)，因此有害信息的治理還涉及到國(guó)際合作的問(wèn)題，并非是國(guó)內(nèi)法和國(guó)內(nèi)的治理行動(dòng)就能徹底解決的。有害信息傳播時(shí)間的即時(shí)性和傳播空間的跨界性，急劇地放大了有害信息的破壞性。

3．傳播受眾的廣泛性

由于有害信息傳播的即時(shí)性和跨界性，加上其傳播幾乎沒(méi)有成本或者成本極低，使得該類信息一經(jīng)傳播，即會(huì)被數(shù)量龐大的網(wǎng)民所接收、知悉并再轉(zhuǎn)發(fā)。此外，由于微博、微信等自媒體的蓬勃發(fā)展，在網(wǎng)絡(luò)有害信息傳播的過(guò)程中，一些“大V名人”由于擁有龐大的粉絲群體，該類信息一經(jīng)他們?cè)u(píng)論、轉(zhuǎn)發(fā)，其受眾通常會(huì)在這個(gè)中心節(jié)點(diǎn)迅速擴(kuò)大，形成“中心式”和“蒲公英”式的傳播［9］。而且有害信息往往與熱點(diǎn)事件、熱點(diǎn)人物相關(guān)，主動(dòng)關(guān)注信息的受眾更加廣泛。有害信息傳播受眾的廣泛性使得該類信息可能造成的社會(huì)危害性大大增加，通常會(huì)引發(fā)大規(guī)模的群體性事件，對(duì)國(guó)家安全、社會(huì)公共秩序造成嚴(yán)重危害，或者是對(duì)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害。

有害信息的傳播特征是與其有害性緊密相關(guān)的，其在傳播過(guò)程中主要表現(xiàn)為兩方面的危害:一方面危害網(wǎng)絡(luò)空間的健康，如網(wǎng)絡(luò)有害信息通?？赡鼙憩F(xiàn)為淫穢色情信息、暴力信息、反動(dòng)信息、迷信信息、涉毒涉黑信息等［10］;另一方面，網(wǎng)絡(luò)有害信息也是病毒、木馬等有害數(shù)據(jù)寄生的載體，從而會(huì)危害計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的運(yùn)行安全，以及應(yīng)用軟件、數(shù)據(jù)的完整性、可用性和保密性，或者被用于其他違法活動(dòng)。有害信息在傳播中的隱蔽性、即時(shí)性、跨界性和廣泛性的特點(diǎn)，進(jìn)一步放大了其危害性，也帶來(lái)了有害信息“違法成本低，維權(quán)成本高”、調(diào)查取證難、管轄不明等一系列問(wèn)題，加大了其治理難度。

二、互聯(lián)網(wǎng)有害信息治理過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在我國(guó)日益普及，促進(jìn)了我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)和網(wǎng)絡(luò)信息消費(fèi)市場(chǎng)的繁榮和發(fā)展，同時(shí)互聯(lián)網(wǎng)有害信息也隨之蔓延并帶來(lái)了諸多危害。伴隨著相關(guān)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)管理的逐步推進(jìn)，我國(guó)對(duì)有害信息的治理也初見(jiàn)成效，立法逐步完善，管理體制日益健全，執(zhí)法效果也初步顯現(xiàn)。但總體而言，在有害信息的治理過(guò)程中，還存在著治理法律依據(jù)供給不足、治理體制碎片化、治理手段尚未形成合力等一系列問(wèn)題。

(一)治理法律依據(jù)供給不足

20多年來(lái)，從立法機(jī)關(guān)到國(guó)務(wù)院及有關(guān)部委、最高人民法院和最高人民檢察院，一直都十分重視利用法律法規(guī)治理有害信息，也制定了一些相關(guān)的法律法規(guī)，包括:全國(guó)人大常委會(huì)的決定，即《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》;數(shù)項(xiàng)國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》等;多項(xiàng)部門的規(guī)章，如《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》等;多項(xiàng)最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋，如《關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊編造、故意傳播虛假恐怖信息威脅民航飛行安全犯罪活動(dòng)的通知》、《關(guān)于審理侵害信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)民事糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》、《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》、《關(guān)于審理利用信息網(wǎng)絡(luò)侵害人身權(quán)益民事糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》等;其他法律中直接或者間接涉及網(wǎng)絡(luò)信息安全的規(guī)定，如《中華人民共和國(guó)刑法修正案(七)》第9項(xiàng)規(guī)定、《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第36條及第22條的規(guī)定等。

從形式看，我國(guó)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)有害信息治理的立法已經(jīng)具有一定的數(shù)量和規(guī)模，并構(gòu)成了較為系統(tǒng)的層級(jí)和體系。但實(shí)際上，我國(guó)關(guān)于有害信息治理的法律依據(jù)仍然呈現(xiàn)出供給不足的狀態(tài)。這種供給不足體現(xiàn)為治理法律依據(jù)仍然不完善，缺乏專門性、權(quán)威性、系統(tǒng)性的法律體系。其中最突出的問(wèn)題是在法律層面僅有宣示意義的“決定”，缺乏操作性強(qiáng)、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容完善的相關(guān)部門法律或基本法律;在相關(guān)的法律、法規(guī)、司法解釋中，并沒(méi)有專門明確針對(duì)有害信息的立法，有害信息的治理被混同在網(wǎng)絡(luò)安全維護(hù)以及網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、名譽(yù)權(quán)保護(hù)等相關(guān)立法中，還未形成一個(gè)有效的法律體系，未能為有害信息的治理提供充分的法律依據(jù)。如近期公安部門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行了專項(xiàng)治理，多名“網(wǎng)絡(luò)大V”被司法機(jī)關(guān)以“尋釁滋事”等罪名追究刑事責(zé)任，這一方面對(duì)有害信息的傳播和蔓延起到了積極的遏制作用，同時(shí)也引發(fā)了關(guān)于尋釁滋事罪是否被擴(kuò)大使用，是否違背罪刑法定原則的爭(zhēng)論。盡管最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，但相關(guān)的法律爭(zhēng)議仍然沒(méi)有得到完全的解決。從此實(shí)例我們可以看到，我國(guó)目前對(duì)于有害信息治理的法律依據(jù)還是顯得捉肘見(jiàn)襟，更多的時(shí)候是臨時(shí)的應(yīng)對(duì)，缺乏以一部高層級(jí)的、專門性的法律為統(tǒng)攝的完善的有害信息治理法律體系。

(二)治理體制碎片化

在法律法規(guī)資源得到保障后，應(yīng)著力建立健全相關(guān)的執(zhí)法機(jī)制。但長(zhǎng)期以來(lái)，條塊分割的行政運(yùn)作方式，嚴(yán)重地制約著我國(guó)政府在有害信息管理權(quán)限和職能方面作用的發(fā)揮，特別是互聯(lián)網(wǎng)治理中的“九龍治網(wǎng)”已成為低效管理的一個(gè)縮影。我國(guó)涉及網(wǎng)絡(luò)信息管理的部門及分工情況主要為:中宣部對(duì)互聯(lián)網(wǎng)意識(shí)形態(tài)工作進(jìn)行宏觀協(xié)調(diào)和指導(dǎo);國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)站管理工作協(xié)調(diào)小組(掛靠在工信部)和國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室(與國(guó)家新聞辦公室為“兩塊牌子一套班子”的關(guān)系)先后成立，其中國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)站管理工作協(xié)調(diào)小組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各成員單位對(duì)網(wǎng)絡(luò)文化實(shí)施齊抓共管，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)落實(shí)互聯(lián)網(wǎng)信息傳播方針政策和推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)信息傳播法制建設(shè)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理，并負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)新聞業(yè)務(wù)及其他相關(guān)業(yè)務(wù)的審批和日常監(jiān)管;工信部負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理工作;文化部負(fù)責(zé)部分互聯(lián)網(wǎng)文藝類產(chǎn)品的前置審批工作以及其進(jìn)口內(nèi)容的審查，負(fù)責(zé)對(duì)網(wǎng)吧等上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所實(shí)行經(jīng)營(yíng)許可證管理，并開(kāi)展“網(wǎng)絡(luò)文化”專項(xiàng)活動(dòng)等工作;公安部負(fù)責(zé)落實(shí)防范木馬、病毒，網(wǎng)絡(luò)攻擊破壞等的技術(shù)安全措施，打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng);廣電新聞出版總局負(fù)責(zé)信息網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)的審批和內(nèi)容監(jiān)管、數(shù)字出版與網(wǎng)絡(luò)出版監(jiān)管;國(guó)務(wù)院新聞辦公室承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)和管理的有關(guān)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督促等工作;教育部負(fù)責(zé)高等學(xué)校網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)與管理工作;工商總局負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)業(yè)的工商登記、網(wǎng)絡(luò)廣告審查登記;等等。

上述多部門齊抓共管的網(wǎng)絡(luò)有害信息管理體制一方面促進(jìn)了網(wǎng)絡(luò)管理體制的完善，另一方面也暴露了網(wǎng)絡(luò)管理體制碎片化的弊端。網(wǎng)絡(luò)管理體制的碎片化，容易導(dǎo)致在有害信息的治理過(guò)程中遇到利益各個(gè)部門相互爭(zhēng)利，遇到問(wèn)題相互扯皮、推諉塞責(zé)的情況，同時(shí)帶來(lái)的一個(gè)更重要的問(wèn)題是導(dǎo)致針對(duì)網(wǎng)絡(luò)文化管理執(zhí)法的分散性大，執(zhí)法力度降低，難以有效控制整個(gè)網(wǎng)絡(luò)文化環(huán)境，也難以應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)文化迅速發(fā)展中可能出現(xiàn)的各種違法違規(guī)、危害社會(huì)和國(guó)家安全的行為。此外，管理體制條塊化還突出表現(xiàn)在國(guó)家層面缺乏具有權(quán)威性、強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)，這也是當(dāng)前信息化管理體制存在的根本問(wèn)題。2014年2月27日，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立，其辦公室的設(shè)立則有望從體制和機(jī)制上解決多頭管網(wǎng)、分散管網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)治理軟弱的局面。

(三)治理手段尚未形成合力

從我國(guó)目前網(wǎng)絡(luò)有害信息的治理實(shí)踐來(lái)看，治理手段偏向單一，各種治理手段無(wú)法形成合力:在國(guó)家管制、市場(chǎng)主體自律、社會(huì)監(jiān)督、國(guó)際合作等各種手段中，通常過(guò)于偏重國(guó)家管制;而在國(guó)家管制的過(guò)程中，各種法律手段的綜合適用明顯不足。例如，在法律手段的使用方面，應(yīng)當(dāng)是民事、行政、刑事并重，但實(shí)際上對(duì)一些傳播網(wǎng)絡(luò)有害信息的違法行為從重追究行政責(zé)任、刑事責(zé)任已成為近年來(lái)有害信息執(zhí)法的一個(gè)突出趨向。例如，近期處理的“快播公司涉嫌傳播淫穢物品牟利案”，監(jiān)管部門對(duì)快播公司處以了2．6億元的巨額罰款。行政責(zé)任、刑事責(zé)任的任意使用，在合法性、透明性方面引發(fā)了不小的社會(huì)爭(zhēng)議，甚至被指責(zé)為“選擇性執(zhí)法”［11］。此外，從其他手段的綜合適用方面看，存在過(guò)于偏重國(guó)家行政管制的傾向，在治理實(shí)踐中過(guò)多采取“突擊式”、“運(yùn)動(dòng)式”的方式。由于網(wǎng)上輿情事件多發(fā)，各級(jí)政府部門出于維穩(wěn)的壓力，首先考慮和選用的是高效的行政手段，尤其在我國(guó)，行政管理力量對(duì)社會(huì)各個(gè)層面的控制力較為強(qiáng)大，容易在短時(shí)間內(nèi)集中力量對(duì)專項(xiàng)問(wèn)題進(jìn)行治理。政府管制的手段形式可以短期內(nèi)迅速處理一些突發(fā)事件和典型案例，達(dá)到應(yīng)急的效果，但網(wǎng)絡(luò)社會(huì)具有高度開(kāi)放性、交互性和流動(dòng)性特征，會(huì)使新情況、新問(wèn)題層出不窮，單一的政府管制手段也會(huì)顧此失彼。而且由于行政手段自身具有的主動(dòng)性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，在當(dāng)前我國(guó)對(duì)于行政權(quán)的使用還缺乏全面規(guī)范的情況下，容易導(dǎo)致其自身被過(guò)度使用。例如，前幾年，相關(guān)部門對(duì)于容易滋生網(wǎng)絡(luò)有害信息的網(wǎng)吧采取了鐵腕管制的手段，對(duì)網(wǎng)絡(luò)公共信息服務(wù)場(chǎng)所進(jìn)行清查，部分地方甚至一夜之間關(guān)閉所有網(wǎng)吧。類似做法反映出我國(guó)在有害信息治理過(guò)程中仍過(guò)多倚重單一的政府管制，各種治理手段之間并未形成合力。

三、互聯(lián)網(wǎng)有害信息依法綜合治理的實(shí)現(xiàn)

對(duì)目前治理網(wǎng)絡(luò)有害信息過(guò)程中存在的治理法律依據(jù)不足、治理體制碎片化、治理手段尚未形成合力等問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)在治理過(guò)程中有針對(duì)性地堅(jiān)持依法綜合治理的基本原則。這一原則的實(shí)現(xiàn)需要法律、技術(shù)、體制方面的基礎(chǔ)保障，也需要在法治框架內(nèi)，綜合適用多種法律手段，發(fā)揮國(guó)家管制、市場(chǎng)自律、社會(huì)監(jiān)督、國(guó)際合作多種途徑的協(xié)同作用。上述依法綜合治理的具體措施，正是對(duì)當(dāng)前有害信息治理過(guò)程中存在的問(wèn)題的有力回應(yīng)。

(一)加強(qiáng)基礎(chǔ)保障

在網(wǎng)絡(luò)有害信息的治理過(guò)程中，有一些基礎(chǔ)保障是無(wú)論我們依循何種途徑、采取何種手段都是不可或缺的，這些保障主要包括法律、技術(shù)和體制保障。

1．法律保障

法律保障是實(shí)施網(wǎng)絡(luò)有害信息治理的前提條件，也是依法綜合治理的題中之義。目前，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)有害信息治理的法律保障已形成了一定的體系。今后需要進(jìn)一步加強(qiáng)的方面主要是:第一，加強(qiáng)專門性法律的制定。原有相關(guān)立法在治理有害信息方面雖然起到了積極作用，但對(duì)有害信息的治理更多地帶有附帶性、應(yīng)急性的特點(diǎn)，為了更有針對(duì)性、更有效地實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息的依法綜合治理，應(yīng)當(dāng)制定《網(wǎng)絡(luò)安全法》、《個(gè)人信息保護(hù)法》等專門性法律，并在這兩部法律的基礎(chǔ)上，修訂整合已有的法律、法規(guī)、規(guī)章以及司法解釋，建立起指導(dǎo)思想先進(jìn)、法律原則明確、制度設(shè)計(jì)合理、執(zhí)法機(jī)構(gòu)健全、行政執(zhí)法有力、司法審判公正的網(wǎng)絡(luò)安全法治體系，從根本上改善目前較為被動(dòng)和分散的有害信息治理立法狀況，使得“依法治國(guó)”的理念在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域、在人們的“虛擬空間”得以落實(shí)和體現(xiàn);第二，在專門性法律中明確網(wǎng)絡(luò)有害信息的治理問(wèn)題。在已有的專門性立法中，只有少數(shù)條文通過(guò)列舉式規(guī)定明確提及“有害信息”。①例如《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》第2條第(一)項(xiàng)規(guī)定，“利用互聯(lián)網(wǎng)造謠、誹謗或者發(fā)表、傳播其他有害信息，煽動(dòng)顛覆國(guó)家政權(quán)、推翻社會(huì)主義制度，或者煽動(dòng)分裂國(guó)家、破壞國(guó)家統(tǒng)一”的行為，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。但是，類似對(duì)網(wǎng)絡(luò)有害信息進(jìn)行明確列舉或概括的法律規(guī)定仍較少，操作性不強(qiáng)，從而導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)有害信息的治理并未形成系統(tǒng)的法律依據(jù)。因此，在今后的專門性立法中，應(yīng)當(dāng)明確界定網(wǎng)絡(luò)有害信息，并通過(guò)專門條款以及援引性條款建立治理網(wǎng)絡(luò)有害信息的法律規(guī)范體系;第三，建立網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制、內(nèi)容分級(jí)制、內(nèi)容審查制、網(wǎng)站注冊(cè)制、綠色網(wǎng)站稅收優(yōu)惠制等有利于促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)有害信息治理的基礎(chǔ)法律制度［12］。

2．技術(shù)保障

當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)治理方面的技術(shù)性立法是以計(jì)算機(jī)病毒防治為中心，相關(guān)立法則以《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、《計(jì)算機(jī)病毒防治管理辦法》(公安部令［第51號(hào)］)為代表。但有害信息的傳播也同樣具有很強(qiáng)的技術(shù)性，而且無(wú)論通過(guò)管制、市場(chǎng)自律還是社會(huì)監(jiān)督等手段進(jìn)行有害信息治理，技術(shù)保障都是重要的基礎(chǔ)條件。因此治理有害信息必須從立法方面對(duì)相應(yīng)的技術(shù)支持做出規(guī)定，促進(jìn)“以技術(shù)對(duì)技術(shù)”的有害信息治理的實(shí)現(xiàn)。有害信息治理技術(shù)的核心是有害信息的發(fā)現(xiàn)技術(shù)。發(fā)現(xiàn)技術(shù)包括主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和被動(dòng)防御兩種方式，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的方式主要指基于搜索引擎的有害信息主動(dòng)監(jiān)測(cè)，被動(dòng)防御的方式則以網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容過(guò)濾和封堵為主。借助網(wǎng)絡(luò)有害信息的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，可以通過(guò)有效的技術(shù)手段對(duì)網(wǎng)絡(luò)有害信息進(jìn)行監(jiān)測(cè)、過(guò)濾、屏蔽，以使其難以在網(wǎng)絡(luò)上傳播，從而達(dá)到凈化網(wǎng)絡(luò)的目的［13］。目前，許多國(guó)家均實(shí)施了內(nèi)容過(guò)濾政策:例如，歐盟采取技術(shù)措施處理有害內(nèi)容，增強(qiáng)過(guò)濾軟件和服務(wù)的實(shí)際效果，確保用戶對(duì)信息的選擇接受權(quán)利;日本總務(wù)省與NEC共同開(kāi)發(fā)過(guò)濾系統(tǒng)，防堵有關(guān)犯罪、色情與暴力的網(wǎng)站;美國(guó)的中小學(xué)如今都對(duì)學(xué)校的電腦實(shí)行聯(lián)網(wǎng)管理，集中對(duì)那些影響兒童身心發(fā)育的網(wǎng)站進(jìn)行屏蔽;新加坡等“嚴(yán)格限制媒體”的國(guó)家公開(kāi)列出一些網(wǎng)站和需要過(guò)濾的關(guān)鍵詞，強(qiáng)行要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商(ISP)進(jìn)行封堵［12］。由此可見(jiàn)，用技術(shù)手段為治理網(wǎng)絡(luò)有害信息提供技術(shù)支持，是實(shí)現(xiàn)有害信息有效治理的基礎(chǔ)保障之一，也是很多國(guó)家在治理網(wǎng)絡(luò)有害信息過(guò)程中的普遍經(jīng)驗(yàn)。技術(shù)保障應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律保障得到具體體現(xiàn)。

3．體制保障

法律保障、技術(shù)保障作用的發(fā)揮還必須建立在有效運(yùn)轉(zhuǎn)的體制保障之上。有害信息綜合治理的保障體制應(yīng)當(dāng)是國(guó)家主體、行業(yè)主體、市場(chǎng)主體以及社會(huì)主體協(xié)同共治的綜合機(jī)制，各個(gè)主體在依法治理的框架內(nèi)獨(dú)立行使自己的治理權(quán)限、平等互動(dòng)、協(xié)同作用。雖然法律可能會(huì)賦予某個(gè)主體，通常是管制主體更多的職能，但這并非意味著管制主體就相較其他主體具有更高的法律地位。平等主體的參與及協(xié)同共治，是“治理”的核心要求。網(wǎng)絡(luò)有害信息的體制保障的強(qiáng)化，既要從管制方面入手，也要從市場(chǎng)、行業(yè)、社會(huì)等方面入手。隨著中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，集中高效的管制機(jī)制得到加強(qiáng)，但市場(chǎng)、行業(yè)、社會(huì)參與的機(jī)制仍需加強(qiáng)。單一的管制即便暫時(shí)能帶來(lái)有害信息治理的成效，但肯定無(wú)法長(zhǎng)效，更不可能真正公正、規(guī)范，因?yàn)楣苤浦黧w權(quán)力過(guò)于集中，缺乏監(jiān)督，最終必然發(fā)生異化和尋租等現(xiàn)象。要改變這一情況，就必須通過(guò)立法確立和完善國(guó)家主體、行業(yè)主體、市場(chǎng)主體以及社會(huì)主體綜合治理的體制，尤其是要減弱行業(yè)主體、市場(chǎng)主體以及社會(huì)主體對(duì)國(guó)家主體的依附，賦予這些主體更多的自治權(quán)和監(jiān)督權(quán)。此外，就國(guó)家主體層面的管理體制而言，應(yīng)當(dāng)有常設(shè)的、具體的國(guó)家機(jī)關(guān)專司其職(作為行政管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而非單純協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，享有部級(jí)權(quán)限)，由其他機(jī)關(guān)依法予以協(xié)助，同時(shí)應(yīng)避免機(jī)關(guān)之間權(quán)責(zé)不清的情況發(fā)生;網(wǎng)絡(luò)的無(wú)國(guó)界性、跨地域性，決定了其依法管制應(yīng)該由中央主導(dǎo)、地方配合、國(guó)際協(xié)作，而不是各地“分而治之”;在中央層面，要著重管法規(guī)和政策、管主要網(wǎng)站、管傳播性廣且煽動(dòng)性強(qiáng)的有害信息、管執(zhí)法效果和權(quán)力，促進(jìn)各方利益平衡。

(二)綜合適用多種法律手段

有害信息的依法綜合治理，總體上包括國(guó)家管制、市場(chǎng)主體自律、社會(huì)監(jiān)督和國(guó)際合作等多種途徑的協(xié)調(diào)作用;而單就國(guó)家管制而言，也涉及依法綜合適用各種法律手段的問(wèn)題，即在對(duì)有害信息實(shí)施國(guó)家管制的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)綜合適用民事、行政、刑事等多種法律手段，尤其是要強(qiáng)化民事賠償、行政處罰、刑事打擊的協(xié)同作用?！蛾P(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》第2至第5條分別列舉了相關(guān)的有害信息違法行為，并同時(shí)規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任;第6條則規(guī)定了相應(yīng)的行政手段和民事手段，即“利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施違法行為，違反社會(huì)治安管理，尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機(jī)關(guān)依照《治安管理處罰條例》予以處罰;違反其他法律、行政法規(guī)，尚不構(gòu)成犯罪的，由有關(guān)行政管理部門依法給予行政處罰;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分或者紀(jì)律處分;利用互聯(lián)網(wǎng)侵犯他人合法權(quán)益，構(gòu)成民事侵權(quán)的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”。由此可見(jiàn)，綜合適用多種法律手段治理有害信息，是現(xiàn)有立法的基本精神，也是將來(lái)立法、執(zhí)法、司法需要強(qiáng)化的重點(diǎn)。

首先是刑事打擊。刑事手段在網(wǎng)絡(luò)有害信息的治理過(guò)程中應(yīng)發(fā)揮積極作用。其法律依據(jù)主要是《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》和《刑法》。其中《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》對(duì)應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的網(wǎng)絡(luò)有害信息相關(guān)犯罪行為進(jìn)行了一般性的列舉，主要包括三大類型:第一，利用維護(hù)計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)危害國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定類型的犯罪。具體包括利用互聯(lián)網(wǎng)造謠、誹謗或者發(fā)表、傳播其他有害信息，;煽動(dòng)顛覆國(guó)家政權(quán)、推翻社會(huì)主義制度，或者煽動(dòng)分裂國(guó)家、破壞國(guó)家統(tǒng)一;利用互聯(lián)網(wǎng)煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視，破壞民族團(tuán)結(jié);利用互聯(lián)網(wǎng)組織邪教組織、聯(lián)絡(luò)邪教組織成員，破壞國(guó)家法律、行政法規(guī)實(shí)施。第二，利用計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)危害社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)管理秩序類型的犯罪。具體包括利用互聯(lián)網(wǎng)銷售偽劣產(chǎn)品或者對(duì)商品、服務(wù)作虛假宣傳;利用互聯(lián)網(wǎng)損壞他人商業(yè)信譽(yù)和商品聲譽(yù);利用互聯(lián)網(wǎng)侵犯他人知識(shí)產(chǎn)權(quán);利用互聯(lián)網(wǎng)編造并傳播影響證券、期貨交易或者其他擾亂金融秩序的虛假信息，在互聯(lián)網(wǎng)上建立淫穢網(wǎng)站、網(wǎng)頁(yè)，提供淫穢站點(diǎn)鏈接服務(wù)，或者傳播淫穢書刊、影片、音像、圖片。第三，利用計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)危害個(gè)人、法人和其他組織的人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)利類型的犯罪。具體包括利用互聯(lián)網(wǎng)侮辱他人或者捏造事實(shí)誹謗他人，利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行盜竊、詐騙、敲詐勒索［14］。對(duì)上述行為應(yīng)當(dāng)結(jié)合《刑法》有關(guān)煽動(dòng)顛覆國(guó)家政權(quán)罪、煽動(dòng)分裂國(guó)家罪以及制作、復(fù)制、傳播淫穢物品牟利罪、傳播淫穢物品罪、賭博罪、詐騙罪、敲詐勒索罪等的規(guī)定追究刑事責(zé)任?！蛾P(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》中雖然還列舉了另外一些與網(wǎng)絡(luò)信息有關(guān)的犯罪行為類型，但卻未必與有害信息有關(guān)，如通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)竊取、泄露國(guó)家秘密、情報(bào)或者軍事秘密，非法截獲、篡改、刪除他人電子郵件或者其他數(shù)據(jù)資料，侵犯公民通信自由和通信秘密，以及危害計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全類型的犯罪(包括侵入國(guó)家事務(wù)、國(guó)防建設(shè)、尖端科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)，故意制作、傳播計(jì)算機(jī)病毒等破壞性程序，攻擊計(jì)算機(jī)系統(tǒng)及通信網(wǎng)絡(luò)，致使計(jì)算機(jī)系統(tǒng)及通信網(wǎng)絡(luò)遭受損害，違反國(guó)家規(guī)定，擅自中斷計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)或者通信服務(wù)，造成計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)或者通信系統(tǒng)不能正常運(yùn)行) ;等等。這些犯罪行為并不是本文討論的調(diào)整對(duì)象。此外，《刑法修正案(三)》則規(guī)定了編造、故意傳播虛假恐怖信息罪;為了遏制在信息網(wǎng)絡(luò)上捏造事實(shí)惡意損害他人名譽(yù)的網(wǎng)絡(luò)誹謗行為，2013年9月9日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2013〕21號(hào))，針對(duì)備受關(guān)注的利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗、尋釁滋事、敲詐勒索、非法經(jīng)營(yíng)等刑事案件的法律適用問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定［15］。全國(guó)人大常委會(huì)的決定，加上《刑法》及其修正案以及刑事司法解釋，為有害信息的刑事打擊構(gòu)建了立體化的法律依據(jù)。但是，在刑事法律責(zé)任的追究過(guò)程中，也還存在應(yīng)急性、政策化的立法傾向。今后，應(yīng)轉(zhuǎn)變當(dāng)前有害信息治理中為追求示范效應(yīng)而過(guò)度使用刑事手段的做法，能依據(jù)原有法律規(guī)定進(jìn)行處理的則不必應(yīng)急性“造法”，可以通過(guò)民事、行政手段達(dá)到遏制網(wǎng)絡(luò)有害信息違法行為的，則不一定要擴(kuò)大化地適用刑事手段;此外，也可以在對(duì)網(wǎng)絡(luò)有害信息違法行為進(jìn)行系統(tǒng)的類型化基礎(chǔ)上，通過(guò)刑法修訂增加新罪名。例如，我國(guó)現(xiàn)行刑法或司法解釋有關(guān)虛假信息的罪名都是針對(duì)特定的對(duì)象(如編造、故意傳播虛假恐怖信息罪)，或?qū)⑻摷傩畔⑾嚓P(guān)行為作為實(shí)現(xiàn)其他目的的手段之一(如詐騙罪、尋釁滋事罪)，而缺少一個(gè)專門的罪名規(guī)制一切具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的編造、傳播虛假信息的行為，當(dāng)然也包括利用互聯(lián)網(wǎng)銷售偽劣產(chǎn)品或者對(duì)商品、服務(wù)作虛假宣傳，利用互聯(lián)網(wǎng)損害他人商業(yè)信譽(yù)和商品聲譽(yù)，利用互聯(lián)網(wǎng)編造并傳播影響證券、期貨交易或者其他擾亂金融秩序的虛假信息。①參見(jiàn):《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》第3條。因此，可以增設(shè)專門的編造、傳播虛假信息罪［16］，從而在一定程度上提高有關(guān)有害信息刑法規(guī)定的科學(xué)性、易操作性，并保證刑事責(zé)任追究的謙抑性、嚴(yán)肅性。

其次是行政處罰和其它行政執(zhí)法手段的運(yùn)用?！缎姓幜P法》、《行政強(qiáng)制法》以及《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》、《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)涉及有害信息行政違法行為的行政處罰方式和其它行政執(zhí)法的手段做出了規(guī)定，其中應(yīng)用較多的主要是警告、罰款、查封場(chǎng)所、責(zé)令停業(yè)、吊銷許可證等。應(yīng)適用行政責(zé)任的有害信息相關(guān)行為類型主要包括:利用維護(hù)計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)危害國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定類型的行政違法行為;利用計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)危害社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)管理秩序類型的行政違法行為;利用計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)危害個(gè)人、法人和其他組織的人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)利類型的行政違法行為。其行為類型與前述的刑事違法行為基本一致②參見(jiàn):《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》第4條，該條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人不得利用國(guó)際聯(lián)網(wǎng)制作、復(fù)制、查閱和傳播下列信息: (一)煽動(dòng)抗拒、破壞憲法和法律、行政法規(guī)實(shí)施的; (二)煽動(dòng)顛覆國(guó)家政權(quán)，推翻社會(huì)主義制度的; (三)煽動(dòng)分裂國(guó)家、破壞國(guó)家統(tǒng)一的; (四)煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視，破壞民族團(tuán)結(jié)的; (五)捏造或者歪曲事實(shí)，散布謠言，擾亂社會(huì)秩序的; (六)宣揚(yáng)封建迷信、淫穢、色情、賭博、暴力、兇殺、恐怖，教唆犯罪的; (七)公然侮辱他人或者捏造事實(shí)誹謗他人的; (八)損害國(guó)家機(jī)關(guān)信譽(yù)的; (九)其他違反憲法和法律、行政法規(guī)的。”，只是在情節(jié)、行為后果的社會(huì)危害性、違法性質(zhì)等方面存在差異。今后在《網(wǎng)絡(luò)安全法》的制定或相關(guān)行政法律責(zé)任法律法規(guī)的完善中，可以仍通過(guò)援引性規(guī)定為網(wǎng)絡(luò)有害信息的管制提供有力手段，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意細(xì)化這些手段在有害信息管制過(guò)程中的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序，遵循形式合法、措施必要、后果最少侵犯公民權(quán)利、程序正當(dāng)?shù)仍瓌t［17］;在強(qiáng)化行政處罰的同時(shí)，也可以適當(dāng)增加“約談”、激勵(lì)和引導(dǎo)性質(zhì)的稅收政策等更柔性和多樣的執(zhí)法手段，避免過(guò)度執(zhí)法。例如，美國(guó)在1998年底通過(guò)《網(wǎng)絡(luò)免稅法》規(guī)定政府在兩年內(nèi)不對(duì)網(wǎng)絡(luò)交易服務(wù)科征新稅或歧視性捐稅，但如果商業(yè)性色情網(wǎng)站提供17歲以下未成年人瀏覽裸體、實(shí)際或虛擬的性行為，缺乏嚴(yán)肅文學(xué)、藝術(shù)、政治、科學(xué)價(jià)值等成人導(dǎo)向的圖像和文字，則不得享受網(wǎng)絡(luò)免稅的優(yōu)惠［12］。類似的間接行政管制手段也應(yīng)當(dāng)在我國(guó)的立法中予以借鑒。此外，還應(yīng)當(dāng)注意的是，除了加大對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商以及個(gè)人的行政處罰和其它行政責(zé)任外，對(duì)監(jiān)管部門在網(wǎng)絡(luò)有害信息治理過(guò)程中的違法失職行為，同樣應(yīng)當(dāng)追究其行政責(zé)任。

最后是民事賠償。對(duì)有害信息侵權(quán)，應(yīng)當(dāng)積極依法追究加害人的民事責(zé)任，尤其是民事賠償責(zé)任。適用民事賠償責(zé)任的行為類型主要涉及利用計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)危害社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)管理秩序，利用計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)危害個(gè)人、法人和其他組織的人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)利這兩大類型的民事違法行為。具體包括利用互聯(lián)網(wǎng)銷售偽劣產(chǎn)品或者對(duì)商品、服務(wù)作虛假宣傳;利用互聯(lián)網(wǎng)損壞他人商業(yè)信譽(yù)和商品聲譽(yù);利用互聯(lián)網(wǎng)侵犯他人知識(shí)產(chǎn)權(quán);利用互聯(lián)網(wǎng)編造并傳播影響證券、期貨交易或者其他擾亂金融秩序的虛假信息;利用互聯(lián)網(wǎng)侮辱他人或者捏造事實(shí)誹謗他人等行為。除民事賠償外，停止侵害、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉等也是網(wǎng)絡(luò)有害信息治理中經(jīng)常適用的民事責(zé)任形式。民事賠償和其它民事責(zé)任的運(yùn)用，更能防微杜漸，預(yù)防有害信息違法行為的后果擴(kuò)散，使得有害信息管制成本更低。例如，最近上海市寶山區(qū)人民法院審理了一起微博名譽(yù)侵權(quán)案，被告在微博上對(duì)他人進(jìn)行侮辱、謾罵、嘲諷評(píng)論，并對(duì)微博相冊(cè)中的照片隨意丑化，被判侵犯原告名譽(yù)權(quán)，判決其停止侵害，刪除侮辱、嘲諷、謾罵的文字和圖片，并賠償經(jīng)濟(jì)損失2250元和精神損失1000元。該類型的案件對(duì)于警示類似有害信息侵權(quán)行為將起到積極的效果。為了更好發(fā)揮民事責(zé)任手段在遏制信息網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)(包括利用有害信息侵權(quán))中的作用，最高人民法院制定了《關(guān)于審理利用信息網(wǎng)絡(luò)侵害人身權(quán)益民事糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》(法釋〔2014〕11號(hào))，該規(guī)定劃定了個(gè)人信息保護(hù)的范圍，明確了利用自媒體等轉(zhuǎn)載網(wǎng)絡(luò)信息行為的過(guò)錯(cuò)認(rèn)定及相關(guān)責(zé)任，對(duì)“網(wǎng)絡(luò)三手”(網(wǎng)絡(luò)打手、網(wǎng)絡(luò)推手、網(wǎng)絡(luò)黑手)的違法行為中涉及侵害他人人身權(quán)益者規(guī)定了侵權(quán)責(zé)任，同時(shí)對(duì)利用信息網(wǎng)絡(luò)侵害人身權(quán)益的違法行為設(shè)定了50萬(wàn)元財(cái)產(chǎn)損失賠償限額。法釋〔2014〕11號(hào)的規(guī)定為對(duì)利用信息網(wǎng)絡(luò)侵害人身權(quán)益的違法行為追究民事責(zé)任提供了具體依據(jù)，尤其是通過(guò)民事賠償責(zé)任條款的細(xì)化提高了侵權(quán)行為的成本，在一定程度上可起到鼓勵(lì)被侵權(quán)人依法維權(quán)，遏制侵權(quán)人利用網(wǎng)絡(luò)侵害他人人身權(quán)益的積極作用。該司法解釋與《侵權(quán)責(zé)任法》相關(guān)條款共同形成了有關(guān)利用信息網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)法律問(wèn)題的裁判規(guī)則體系，將為維護(hù)網(wǎng)絡(luò)人身權(quán)益、凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息健康有效傳播和利用提供有力的法律依據(jù)。

(三)培育法律框架內(nèi)的市場(chǎng)主體自律

依法綜合治理就意味著不能單一依靠管制手段，同時(shí)也要依靠行業(yè)、企業(yè)、公民等市場(chǎng)主體的自律［18］。因?yàn)楣苤剖侄坞m然可以在一定程度上消除市場(chǎng)的外部性，但是也存在成本高、容易受到管制對(duì)象抵制或俘虜(capture theory of regulation)［19］、不具備長(zhǎng)效性等缺陷，而市場(chǎng)主體出于社會(huì)責(zé)任、聲譽(yù)等原因，通常也會(huì)在一定程度上采取自律措施。自律路徑包括行業(yè)自律、企業(yè)自律和公民自律三個(gè)層面:

第一，行業(yè)自律。就行業(yè)自律來(lái)說(shuō)，主要是指依托于行業(yè)組織進(jìn)行的自律。目前全國(guó)性的行業(yè)組織主要是中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)。該協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)主管單位是工業(yè)和信息化部，現(xiàn)有會(huì)員400多個(gè)，省市協(xié)會(huì)31個(gè)。該協(xié)會(huì)的職能主要是發(fā)揮行業(yè)自律作用，維護(hù)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)與信息安全、行業(yè)整體利益和用戶權(quán)益等。為加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)有害信息的治理，協(xié)會(huì)成立了直屬的投訴咨詢部(12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息投訴受理中心)，并在下屬的專業(yè)委員會(huì)中設(shè)立了行業(yè)自律工作委員會(huì)、反垃圾郵件工作委員會(huì)、網(wǎng)絡(luò)與信息安全工作委員會(huì);此外，協(xié)會(huì)還制定了一系列相關(guān)的自律公約和倡議書，包括《互聯(lián)網(wǎng)搜索引擎服務(wù)自律公約》、《“積極傳播正能量，堅(jiān)守‘七條底線’”的倡議》、《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)抵制網(wǎng)絡(luò)謠言倡議書》、《互聯(lián)網(wǎng)終端軟件服務(wù)行業(yè)自律公約》、《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)反垃圾短信息自律公約》、《博客服務(wù)自律公約》、《文明上網(wǎng)自律公約》、《搜索引擎服務(wù)商抵制違法和不良信息自律規(guī)范》、《互聯(lián)網(wǎng)站禁止傳播淫穢、色情等不良信息自律規(guī)范》、《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)自律公約》［20］。這些行業(yè)自律工作，為促進(jìn)良好的社會(huì)、行業(yè)風(fēng)尚形成，促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施，起到了積極的作用。但總體而言，在行業(yè)主體方面，其性質(zhì)上仍然帶有明顯的官方色彩，組織體系和行業(yè)自律手段過(guò)于單一，在維護(hù)行業(yè)整體利益和用戶利益方面的作用發(fā)揮還不明顯。為強(qiáng)化有害信息治理的行業(yè)體制保障，應(yīng)進(jìn)一步扶持真正具有行業(yè)性、多層次的行業(yè)主體，并建立相應(yīng)的行業(yè)懲戒和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

第二，企業(yè)自律。就企業(yè)自律來(lái)說(shuō)，主要是指各類營(yíng)利性的從事互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)、應(yīng)用服務(wù)、信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和網(wǎng)絡(luò)信息資源的開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)以及其他與互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的服務(wù)活動(dòng)的企業(yè)開(kāi)展的自律活動(dòng)。上述企業(yè)中規(guī)模較大、行業(yè)知名度高的企業(yè)往往同時(shí)也是中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員單位，在行業(yè)自律的過(guò)程中也發(fā)揮著積極作用。同時(shí)，部分企業(yè)也會(huì)從履行社會(huì)責(zé)任、維護(hù)自身形象和聲譽(yù)、為用戶提供健康的信息和服務(wù)的角度出發(fā)，在企業(yè)內(nèi)部建立治理有害信息的內(nèi)控機(jī)制。例如，國(guó)內(nèi)最為知名的網(wǎng)絡(luò)媒體公司之一——新浪公司，就通過(guò)建立自律專員制度對(duì)網(wǎng)絡(luò)上存在的有害信息和不良風(fēng)氣實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督，提出改進(jìn)建議;此外，自律專員還將定期搜集社會(huì)各界對(duì)新浪的意見(jiàn)和建議，并對(duì)投訴情況進(jìn)行總結(jié)分析并提出改進(jìn)建議;針對(duì)高速發(fā)展中的新浪微博，新浪建立了微博辟謠機(jī)制，并組建了專門的微博辟謠團(tuán)隊(duì)，以此避免虛假信息的傳播［21］。這些自律方式可以作為經(jīng)驗(yàn)在行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行推廣。國(guó)家網(wǎng)信辦成立之后，也積極倡導(dǎo)企業(yè)自律，并召開(kāi)了跟帖評(píng)論管理專題會(huì)，組織29家網(wǎng)站簽署了《跟帖評(píng)論自律管理承諾書》，其中對(duì)跟帖的管理主要側(cè)重于各類網(wǎng)絡(luò)有害信息［22］。

第三，公民自律。網(wǎng)絡(luò)空間總體而言是一個(gè)共同空間，是虛擬的“現(xiàn)實(shí)社會(huì)”，不是“法外之地”，個(gè)人應(yīng)對(duì)其言行負(fù)責(zé)。應(yīng)當(dāng)通過(guò)宣傳教育使公民個(gè)人意識(shí)到，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境是自己生存和生活環(huán)境的一部分，不制造、傳播有害信息，自覺(jué)抵制有害信息，做推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)法治的正能量者。同時(shí)，由于網(wǎng)絡(luò)的傳播放大功能，網(wǎng)上言論產(chǎn)生的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于日常生活中的現(xiàn)實(shí)言論，因而在網(wǎng)絡(luò)空間中更需要“謹(jǐn)言慎行”。依法治理有害信息，不僅僅是立法、行政和司法部門的事，而是關(guān)乎一個(gè)國(guó)家全體人民利益的大事。

(四)促進(jìn)社會(huì)監(jiān)督法治化

除國(guó)家管制、市場(chǎng)主體自律之外，社會(huì)監(jiān)督也是有害信息治理的有效方式。社會(huì)監(jiān)督是指無(wú)法定監(jiān)管職能的社會(huì)團(tuán)體、組織和公民個(gè)人以批評(píng)、建議、檢舉、申訴、控告等方式對(duì)網(wǎng)絡(luò)有害信息進(jìn)行的監(jiān)督，主要包括公民監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督以及輿論監(jiān)督。各個(gè)市場(chǎng)主體既是社會(huì)監(jiān)督的主體，同時(shí)也是社會(huì)監(jiān)督的對(duì)象。充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，使有害信息置于無(wú)時(shí)不在、無(wú)處不在的監(jiān)督之中，可以降低有害信息治理的成本、提高治理的針對(duì)性和效果。如英國(guó)在有害信息治理過(guò)程中就特別強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督而不非監(jiān)控”的理念［23］。加強(qiáng)有害信息的社會(huì)監(jiān)督，至少需要在兩個(gè)方面下功夫:一方面，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法一般性地確認(rèn)社會(huì)團(tuán)體、組織和公民對(duì)有害信息的監(jiān)督權(quán)。有害信息社會(huì)監(jiān)督的法律依據(jù)可以間接地從《憲法》、《刑事訴訟法》、《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》中找到零星依據(jù)，但這些依據(jù)并不完全具有針對(duì)性且非常零星、分散。例如，《憲法》第41條規(guī)定的公民檢舉權(quán)針對(duì)的是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職行為，《刑事訴訟法》第84條第1款規(guī)定的是單位和公民對(duì)犯罪的舉報(bào)權(quán)利和義務(wù)，《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》第9條規(guī)定了任何組織和個(gè)人對(duì)信息違法犯罪行為的舉報(bào)和控告權(quán)。另一方面，應(yīng)將有害信息的社會(huì)監(jiān)督權(quán)制度化，尤其是要完善以網(wǎng)絡(luò)有害信息舉報(bào)制度為核心的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。在網(wǎng)絡(luò)有害信息的舉報(bào)機(jī)制構(gòu)建方面，應(yīng)建立舉報(bào)受理、舉報(bào)管理、舉報(bào)調(diào)查和處理、舉報(bào)反饋、舉報(bào)保障(包括保密、防打擊報(bào)復(fù)、補(bǔ)償和賠償制度)、舉報(bào)激勵(lì)、不當(dāng)舉報(bào)制約等各個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)制度［24］。在舉報(bào)受理環(huán)節(jié)，應(yīng)公開(kāi)統(tǒng)一的舉報(bào)受理主體并確立首問(wèn)負(fù)責(zé)制，避免相關(guān)舉報(bào)被推諉處理。在這方面，很多網(wǎng)絡(luò)大國(guó)都采取了類似的做法，例如歐盟在打擊非法內(nèi)容方面的主要措施是建立市民熱線，公眾通過(guò)熱線匯報(bào)非法內(nèi)容，然后由熱線網(wǎng)絡(luò)將相關(guān)信息報(bào)告各主管部門［12］。目前很多國(guó)家基本都設(shè)有相關(guān)的投訴舉報(bào)機(jī)制，并通過(guò)多種渠道方便各領(lǐng)域用戶使用，大大提高了工作效率。這方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒和推廣。

(五)擴(kuò)大國(guó)際法律合作

由于網(wǎng)絡(luò)信息具有即時(shí)流動(dòng)性和跨國(guó)性，同時(shí)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者還可以通過(guò)租用海外服務(wù)器的方式逃避國(guó)內(nèi)的監(jiān)管，因此很多網(wǎng)絡(luò)行為都是無(wú)國(guó)界或可以便捷地跨越國(guó)界的。一個(gè)國(guó)家法律再完善、機(jī)制再健全，也不可能僅以一國(guó)之力、在一國(guó)之內(nèi)完全實(shí)現(xiàn)有害信息的治理。因此，國(guó)際合作也是有害信息治理必不可少的環(huán)節(jié):

第一，開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)安全的國(guó)際對(duì)話與合作。我國(guó)政府非常重視信息安全的國(guó)際合作，并積極參與和推動(dòng)信息安全國(guó)際合作的進(jìn)程:包括舉辦“中美互聯(lián)網(wǎng)論壇”、“中英互聯(lián)網(wǎng)圓桌會(huì)議”等對(duì)話活動(dòng)，積極溝通，增進(jìn)互信，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)安全;此外，國(guó)際層面的協(xié)作也在不斷加強(qiáng): 2003年12月在日內(nèi)瓦召開(kāi)了“第一屆信息社會(huì)世界峰會(huì)”，形成并頒布了關(guān)于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的《原則宣言》和《行動(dòng)計(jì)劃》。2005年11月在突尼斯又召開(kāi)了“第二屆信息社會(huì)世界峰會(huì)”，共有174個(gè)國(guó)家參加，形成并頒布了《突尼斯信息社會(huì)議程》。

第二，推動(dòng)國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全立法，強(qiáng)化治理有害信息的國(guó)際合作。我國(guó)政府與俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦等國(guó)一起向聯(lián)大提交了《信息安全國(guó)際行為準(zhǔn)則》，該行為準(zhǔn)則的第2條第(三)項(xiàng)提出，各國(guó)應(yīng)“合作打擊利用信息通信技術(shù)包括網(wǎng)絡(luò)從事犯罪和恐怖活動(dòng)，或傳播宣揚(yáng)恐怖主義、分裂主義、極端主義的信息，或其他破壞他國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定以及精神文化環(huán)境信息的行為?！保?5］該項(xiàng)準(zhǔn)則將“破壞一國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定以及精神文化環(huán)境信息的行為”作為各國(guó)合作打擊的對(duì)象，實(shí)際上較為全面的涵蓋了通常意義上的“網(wǎng)絡(luò)有害信息”及相關(guān)行為。該準(zhǔn)則或類似的準(zhǔn)則如果能轉(zhuǎn)化為國(guó)際立法，將為國(guó)際社會(huì)合作治理有害信息提供有力的法律依據(jù)。當(dāng)然，在統(tǒng)一的國(guó)際規(guī)則尚未形成之前，也應(yīng)積極推動(dòng)多邊或雙邊協(xié)議的簽訂。

第三，加強(qiáng)國(guó)際司法合作。由于網(wǎng)絡(luò)有害信息具有流動(dòng)性、跨界性的特點(diǎn)，很多色情、賭博、詐騙等有害信息的信息來(lái)源地與信息傳播地、接受主體所在地不處于同一國(guó)家，對(duì)這些與有害信息相關(guān)違法行為的認(rèn)定、取證、管轄、起訴和審判、執(zhí)行等，都會(huì)涉及到國(guó)際司法合作。例如，很多涉及色情、賭博、詐騙等有害信息的網(wǎng)站服務(wù)器是設(shè)在境外的，而這些國(guó)家對(duì)于色情、賭博以及詐騙的立法與我國(guó)并不完全相同，因此我國(guó)在治理有關(guān)有害信息時(shí)，只能在國(guó)內(nèi)對(duì)這些網(wǎng)站進(jìn)行屏蔽，禁止境內(nèi)用戶訪問(wèn)該類網(wǎng)站，但是不能關(guān)閉這些服務(wù)器［26］。此外，寄生于有害信息中的有害數(shù)據(jù)和程序也對(duì)我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全造成了嚴(yán)重的危害。例如，僅2013年11月，境外木馬或僵尸程序控制境內(nèi)服務(wù)器就接近90萬(wàn)個(gè)主機(jī)IP，侵犯?jìng)€(gè)人隱私、損害公民合法權(quán)益等違法行為時(shí)有發(fā)生。由此可見(jiàn)，國(guó)際司法合作是網(wǎng)絡(luò)有害信息依法綜合治理的重要環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)在尊重各國(guó)主權(quán)、尊重各國(guó)文化的基礎(chǔ)上，通力進(jìn)行司法合作，真正實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)有害信息的綜合治理。

結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)從“網(wǎng)絡(luò)大國(guó)”向“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)”的轉(zhuǎn)型，網(wǎng)絡(luò)的安全和健康成為我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)乃至整個(gè)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要目標(biāo)。而治理有害信息正是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全和健康的重要保障之一。在黨的十八屆四中全會(huì)就全面推進(jìn)依法治國(guó)做出重大部署的背景之下，網(wǎng)絡(luò)有害信息的治理更應(yīng)嚴(yán)格依法進(jìn)行;鑒于“治理”本身蘊(yùn)含著多主體平等參與、協(xié)同共治的要義，同時(shí)也鑒于有害信息的治理涉及一國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、法律、文化(包含道德觀、價(jià)值觀、傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等)等多方面的因素，有害信息本身又具有傳播方式的隱蔽性、傳播時(shí)間的即時(shí)性、傳播空間的跨界性和傳播對(duì)象的廣泛性等特征，由此決定了對(duì)其進(jìn)行規(guī)制不應(yīng)采取單一、機(jī)械的路徑和手段。依法綜合治理是有害信息治理的必經(jīng)之途。依法綜合治理應(yīng)當(dāng)以完善的法律、技術(shù)、體制基礎(chǔ)為保障，綜合運(yùn)用各種法律手段，通過(guò)國(guó)家管制、市場(chǎng)主體自律、社會(huì)監(jiān)督、國(guó)際合作多途徑共同推進(jìn)。只有依法綜合治理，才能保障有害信息治理的公正、規(guī)范、高效、長(zhǎng)效，也才能最終促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間的安全和健康。

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本文責(zé)任編輯:林士平

Comprehensive Handling of Internet Detrimental Information in Accordance with Law

ZHANG Xin-bao，LIN Zhong-qian

(Law School of Renmin University，Beijing 100872，China)

Abstract:Handling detrimental Internet information is the critical approach to maintain internet safety and its healthy development．Under the background of comprehensively promoting rule the country by law，it is a urgent necessity to elate handling detrimental internet information to the level of rule of law．The spread of detrimental internet information is instant，not easy to be noticed，cross-border in spreading spaces and prevalent in recipients．The handling strategy shall be comprehensive and in accordance with law．Fundamentally，supported by relevant law，technology and institutionalized efforts，detrimental internet information can be tackled with through the concerted efforts of civil compensation，administrative punishment and criminal strike-down，participated by state regulators，self-discipline of market players，social supervision and international cooperation．

Key Words:internet safety; detrimental internet information; comprehensive handling in accordance with law; administrative regulation; self-discipline of internet companies

作者簡(jiǎn)介:張新寶(1961－)，男，湖北公安人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授，信息法研究中心主任，法學(xué)博士;林鐘千(1979－)，男，韓國(guó)人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院民法學(xué)專業(yè)博士生。

收稿日期:2014－10－28

文章編號(hào):1001－2397(2015)02－0053－14

中圖分類號(hào):DF34

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

DOI:10．3969/j．issn．1001－2397．2015．02．07