○尤 佳，汪 莉

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

土地整治指對低效利用、不合理利用、未利用以及生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行整治，提高土地利用效率的活動。土地整治中的新增耕地，指通過土地整治，土地的原有性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，從宅基地、未利用空地、工礦廢棄地等轉(zhuǎn)變成為的耕地。新增耕地是土地整治的重要目標(biāo)，第一輪《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃(2001-2010年)》實(shí)施的十年間，通過土地整治新增耕地4200多萬畝;第二輪《全國土地整治規(guī)劃(2011-2015年)》再次提出，”十二五”期間，中國將新增2400萬畝耕地。

土地的整治帶來了土地性質(zhì)與地形的改變，一方面，土地整治不可避免地要打破原有田塊的邊界，使原有的權(quán)屬界線模糊;另一方面，土地整治也可能導(dǎo)致土地性質(zhì)的變更，例如從宅基地、集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變成為農(nóng)用地。因此，實(shí)施土地整治，必然要涉及到土地權(quán)利的重新確認(rèn)和調(diào)整。根據(jù)國土資源部的相關(guān)規(guī)定，在土地整治中，新增耕地的物權(quán)，原則上應(yīng)當(dāng)與整治前的權(quán)屬相一致，或者依據(jù)國土資源部批準(zhǔn)的“雙掛鉤”規(guī)定的試點(diǎn)辦法和方案進(jìn)行置換調(diào)整，不得擅自變更土地所有權(quán)?！?〕這就意味著，無論整治前土地性質(zhì)如何，整治后轉(zhuǎn)化成的耕地的所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)是該地塊的原所有權(quán)人。然而，在新增耕地的所有權(quán)主體的認(rèn)定上，實(shí)踐中出現(xiàn)了一些新情況，由于立法欠缺具體規(guī)定，不僅使得人們對其有所爭議，也使得一些地方的做法違背了現(xiàn)行法律。

一、土地整治中新增耕地現(xiàn)象概述

土地整治主要包括土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)等三項(xiàng)內(nèi)容?！?〕為此，各地采取了不同模式的項(xiàng)目、制度，作為該三項(xiàng)工作的實(shí)施載體。例如，安徽地區(qū)主要采取了整體推進(jìn)農(nóng)村土地示范建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等項(xiàng)目。在這些項(xiàng)目的推動下，土地整治實(shí)現(xiàn)了新增耕地的目標(biāo)。綜合而言，新增耕地主要有以下來源:

1.宅基地退出后整治出的新增土地。伴隨著城鎮(zhèn)化及工業(yè)化的進(jìn)程，近年來大批農(nóng)民由農(nóng)村遷往城市，農(nóng)村多地出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象。一面是城市發(fā)展用地供需矛盾日漸突出，另一面是農(nóng)村大量宅基地被閑置現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。為此，各地開展了“整村推進(jìn)”、“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”等土地整治項(xiàng)目，引導(dǎo)農(nóng)民退出分散、閑置的宅基地。對宅基地進(jìn)行的復(fù)墾，有效地增加了耕地面積。

2.未利用空地整治出的新增土地。通過整治未利用空地是土地整治中新增耕地的重要途徑。一方面，由于過去的村莊缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃，在集體所有的土地中，除了農(nóng)用地、宅基地、其他集體建設(shè)用地以外，通常會存有不少尚未利用的空地，這些未利用空地可被開發(fā)成耕地。另一方面，在農(nóng)用地塊上，耕地碎片化現(xiàn)象比較常見，分散的小地塊之間夾雜著大量的田埂和溝渠。土地整治后，分散的小地塊被合并，田埂、溝渠等地塊轉(zhuǎn)化成了新增耕地。

3.工礦廢棄地復(fù)墾成的農(nóng)用地。復(fù)墾的工礦廢棄地，主要是歷史遺留的工礦廢棄地以及交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施廢棄地。據(jù)測算，截至2009年底，我國還有超過1億畝的歷史遺留工礦廢棄地未復(fù)墾?！?〕這些廢棄地造成了土地污染、地質(zhì)環(huán)境破壞、地質(zhì)災(zāi)害隱患、生態(tài)環(huán)境退化等諸多問題。土地整治中，各地將工礦廢棄地復(fù)墾與新增建設(shè)用地相掛鉤，達(dá)到了把治理改善礦山環(huán)境、盤活建設(shè)用地、保證耕地面積相結(jié)合的目標(biāo)。

4.林地、園地和低產(chǎn)農(nóng)用地被整理而成的耕地。此類地塊在整治前已是農(nóng)用地，但通常效率低下。土地整治后，它們被改造成了耕種條件較好的耕地。

當(dāng)前，土地整治主要以項(xiàng)目為依托展開，其中新增的耕地往往具有多種來源，例如在整村推進(jìn)項(xiàng)目中，新增耕地的來源一般涵蓋宅基地、未利用空地、林地、園地和低產(chǎn)農(nóng)用地等等。

二、村民小組對新增耕地所有權(quán)的保護(hù)問題

(一)村民小組的集體土地所有權(quán)受到侵害

一種情況是，應(yīng)當(dāng)屬于單個(gè)村民小組的新增耕地，被村集體其他成員主張所有權(quán)。例如，在安徽當(dāng)涂縣大隴鄉(xiāng)雙禾村，張家甸村民小組主張新增耕地為其所有，而其他村民小組則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由全村集體所有。〔4〕爭議地塊歷史上因地勢低洼，常被水淹而拋荒，為無主地，后隨著排灌站等水利設(shè)施的建設(shè)，此地塊經(jīng)常露出水面，張家甸村民組村民開始持續(xù)了40多年的耕種。2011年政府對此地復(fù)墾改造后新增耕地64.6畝。雙禾村其他村民小組的村民認(rèn)為新增耕地原為無主地，現(xiàn)政府出資復(fù)墾，張家甸村民小組無權(quán)獨(dú)有，主張土地復(fù)墾完成后，應(yīng)交于村委會或鄉(xiāng)政府。實(shí)踐中類似的情況較多，皆因?yàn)榇迕裥〗M之間的土地界限長期不明確，導(dǎo)致了村民小組間對于新增耕地的所有權(quán)產(chǎn)生了爭議。

另一種情況是，村委會擅自行使了本屬于村民小組的土地所有權(quán)權(quán)能。土地整治中，由村民小組所有的未利用空地轉(zhuǎn)化而來的新增耕地，由于整治前沒有使用權(quán)人，整治后則面臨如何確定使用者的問題。實(shí)踐中，一般會采取對集體外成員發(fā)包或在集體內(nèi)部進(jìn)行分配的做法，這兩種方式都是所有權(quán)人行使所有權(quán)權(quán)能的體現(xiàn)。〔5〕然而，當(dāng)前許多地方都是由村委會統(tǒng)一對外發(fā)包或?qū)?nèi)進(jìn)行分配的，這實(shí)際上侵害了村民小組的所有權(quán)，將原屬于少數(shù)人的集體土地收益掠奪為多數(shù)人享有。根據(jù)我們2013年底在安徽馬鞍山博望區(qū)的調(diào)研，在該地區(qū)的整村推進(jìn)項(xiàng)目中，騰出的宅基地復(fù)墾為耕地的，土地所有權(quán)由原先的村集體行使，僅在收益方面對原來的村民小組傾斜。在訪談中，該地區(qū)的基層干部告訴我們，在土地整治前，都是由各村民小組長期使用的，從法律層面而言，這些地塊的所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)是村民小組。但長期以來，土地發(fā)證只發(fā)放到行政村村委會，并不細(xì)化到村民小組。因此，在土地整治后，新增耕地的經(jīng)營管理由村委會負(fù)責(zé)，僅可能會在收益分配上對相關(guān)村民小組進(jìn)行傾斜。

(二)村民小組集體土地所有權(quán)受到侵害的原因

土地整治中之所以出現(xiàn)上述侵害村民小組土地所有權(quán)的現(xiàn)象，其根本原因在于土地整治的前提，即待整治土地的所有權(quán)確權(quán)工作未到位導(dǎo)致的。在我國，集體土地所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代行所有權(quán)，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企、事業(yè)單位或鄉(xiāng)農(nóng)民集體、個(gè)人使用;村農(nóng)民集體土地屬于全村農(nóng)民所有，實(shí)踐中多由村委會管理;村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織一般指村民小組。2010年，中央決定在農(nóng)村展開集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記?！?〕相關(guān)政府規(guī)章明確規(guī)定，要把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體。〔7〕在中央政策的指引下，我國各地均開展了集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記工作。截止到2012年底，基本完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)?！?〕但集體土地所有權(quán)的確權(quán)并非已經(jīng)大功告成。最基層的所有權(quán)主體，即村民小組的土地所有權(quán)確權(quán)仍然是不盡人意，一些地方并未將村民小組作為所有權(quán)主體加以確權(quán)登記?！?〕一方面，由于村民小組之間存在大量插花地、村委會在小組之間進(jìn)行宅基地調(diào)配等原因，導(dǎo)致村民小組間土地界限模糊，為避免激化糾紛而未能進(jìn)行所有權(quán)確權(quán);另一方面，村民小組本身欠缺維權(quán)能力，對于土地不確權(quán)的現(xiàn)象聽之任之，許多地方的村民小組欠缺組織機(jī)構(gòu)、賬戶、公章等要素，難以主張權(quán)利。

(三)應(yīng)在立法中確立集體土地所有權(quán)確權(quán)登記制度

《物權(quán)法》等相關(guān)法律已確立了集體土地所有權(quán)制度，但并沒有涉及集體土地所有權(quán)登記的問題。對于不動產(chǎn)而言，權(quán)利的登記能使其產(chǎn)生公示的效果，從而具有對世性。權(quán)利登記使權(quán)利主體具體，權(quán)利客體確定，權(quán)利人在行使權(quán)利時(shí)能減少爭議，排除外部干涉。如上所述，應(yīng)中央政策的指引，國土部門出臺了相關(guān)文件初步確立了集體土地所有權(quán)登記制度，但這些文件性質(zhì)上屬于行政規(guī)章，法律效力層次過低。我們認(rèn)為，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，土地將成為農(nóng)民最為重要的財(cái)產(chǎn)，為了激發(fā)農(nóng)民的土地權(quán)利意識、解決農(nóng)地糾紛，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，有必要在立法中規(guī)定完整的集體土地所有權(quán)確權(quán)登記制度。當(dāng)前，我國正在進(jìn)行統(tǒng)一不動產(chǎn)登記的立法工作，集體土地所有權(quán)登記制度應(yīng)當(dāng)成為其中的重要內(nèi)容。在將來出臺的《不動產(chǎn)登記條例》對于集體土地所有權(quán)的申請主體、登記機(jī)構(gòu)、申請程序、登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任等規(guī)則應(yīng)加以具體規(guī)定。

三、集體成員全部轉(zhuǎn)戶時(shí)新增耕地所有權(quán)的歸屬問題

(一)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目中集體成員全部轉(zhuǎn)戶現(xiàn)象概述

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是各地開展土地整治常見的依托項(xiàng)目?！?0〕在增減掛鉤項(xiàng)目中，所涉地塊分為拆舊地塊和建新地塊。一般的做法是，將拆舊地塊上宅基地等集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，用增加的耕地指標(biāo)等量獲得建新區(qū)的征地指標(biāo)。在拆舊地塊上，農(nóng)民退出原有宅基地后，通常會有兩種出路:一是其身份仍然是農(nóng)民，集體就近統(tǒng)一為其配置新的宅基地和住房，新的宅基地與原有宅基地相比，規(guī)劃更加緊湊、節(jié)約，但面積通常會縮小。二是其身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，享受市民的住房、就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障。例如，在安徽馬鞍山花山區(qū)的增減掛鉤項(xiàng)目中，當(dāng)?shù)貙⒉鹋f區(qū)的農(nóng)民統(tǒng)一進(jìn)行了安置。在農(nóng)民放棄了承包地、宅基地、農(nóng)民身份后，由政府為其在城市提供住房，將其從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，并為其繳納了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)。在項(xiàng)目實(shí)施后，拆舊區(qū)的農(nóng)民集體轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。在第二種安置方式中，當(dāng)農(nóng)民全部轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈螅r(nóng)民集體已經(jīng)名存實(shí)亡。對于由騰空的宅基地復(fù)墾而來的耕地，如何確定其所有權(quán)?在我們對馬鞍山地區(qū)的調(diào)研中，當(dāng)?shù)貒敛块T工作人員介紹，對于拆舊區(qū)復(fù)墾而得的耕地，所有權(quán)仍然歸原農(nóng)民集體所有，由村委會或農(nóng)委下屬的農(nóng)經(jīng)站負(fù)責(zé)土地的經(jīng)營管理，受益往往由當(dāng)?shù)卣碛?。原因在于增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施中，土地整治的費(fèi)用通常由政府負(fù)擔(dān)，因此對于新增耕地的流轉(zhuǎn)收益由政府取得，以平衡財(cái)政的支出。

(二)集體成員全部轉(zhuǎn)戶時(shí)新增耕地所有權(quán)不應(yīng)再由集體享有

1.在作為集體成員的農(nóng)民均轉(zhuǎn)化為市民后，集體已不復(fù)存在。所謂集體，其本質(zhì)為團(tuán)體，是與個(gè)人相對應(yīng)的概念。沒有成員，就沒有集體的存在。農(nóng)民集體的成員是共同占有土地生產(chǎn)資料、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動和經(jīng)營的農(nóng)民，當(dāng)農(nóng)民全部轉(zhuǎn)化為市民后，農(nóng)民集體因?yàn)槌蓡T的消失而消滅，再讓所謂的農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)，是不合邏輯的。

2.在作為集體成員的農(nóng)民均轉(zhuǎn)化為市民后，集體所有權(quán)已失去了權(quán)利行使的主體基礎(chǔ)。集體所有權(quán)，是集體組織對其財(cái)產(chǎn)享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)利?！段餀?quán)法》第五十九條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。根據(jù)該條規(guī)定，“集體”的實(shí)質(zhì)在于集體成員，集體土地所有權(quán)由集體成員行使，具體表現(xiàn)為由集體成員決定土地承包方案、承包地的調(diào)整方案、土地補(bǔ)償費(fèi)的使用分配等土地經(jīng)營管理事項(xiàng)。當(dāng)作為集體成員的農(nóng)民均轉(zhuǎn)化為市民后，集體土地所有權(quán)就失去了權(quán)利行使的基礎(chǔ)。從調(diào)研中我們得知，拆舊區(qū)的新增耕地名為原村集體所有，但由于村民都已經(jīng)轉(zhuǎn)化成市民，土地的經(jīng)營管理、收益分配與原村民沒有任何關(guān)系。從表面上看，新增耕地的經(jīng)營由原來的村委會負(fù)責(zé)，但實(shí)際上權(quán)力操縱在少數(shù)村干部的手中。因此，這種情況下的集體土地所有權(quán)已經(jīng)名存實(shí)亡，并極有可能轉(zhuǎn)變成為少數(shù)人的土地所有權(quán)。

3.在作為集體成員的農(nóng)民均轉(zhuǎn)為市民后，農(nóng)民集體所有權(quán)的制度功能已經(jīng)被替代。農(nóng)民集體所有權(quán)的功能在于，以土地生產(chǎn)資料為基礎(chǔ)為集體成員提供基本的社會保障。法律規(guī)定集體成員對集體公有的土地進(jìn)行不可分割的共同占有，從而保障農(nóng)民具有勞動的基本條件，能夠通過勞動獲得生存和發(fā)展。當(dāng)農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民后，政府為他們提供了住房、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的基本社會保障，集體土地所有權(quán)的制度功能則被城市社會保障制度所替代。此時(shí)，已獲得市民身份的原農(nóng)民就不應(yīng)當(dāng)再繼續(xù)享有土地生產(chǎn)資料的所有權(quán)。

(三)集體成員全部轉(zhuǎn)戶時(shí)新增耕地應(yīng)歸國家所有

對于因增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施而導(dǎo)致農(nóng)民集體轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的，原土地權(quán)屬該如何確定?有些立法有所涉及?！洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十三條中規(guī)定了類似的情況，“因國家建設(shè)征用土地，農(nóng)民集體建制被撤銷或其人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，其未經(jīng)征用的土地，歸國家所有。繼續(xù)使用原有土地的原農(nóng)民集體及其成員享有國有土地使用權(quán)?！薄锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二條第五款規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地，屬于全民所有即國家所有。以上立法提出了解決問題的思路，即當(dāng)集體農(nóng)業(yè)人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口后，原有的集體土地則轉(zhuǎn)化為國有土地。我們認(rèn)為，在農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的過程中，政府為其提供了社會保障，實(shí)現(xiàn)了集體土地所具有的保障功能，政府為此要支付一筆不菲的費(fèi)用，在拆舊區(qū)的集體已經(jīng)不存在的情況下，將拆舊區(qū)的新增耕地規(guī)定為國家所有，具有合理性。但上述立法也存在一定問題，集體農(nóng)業(yè)人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口后，集體已經(jīng)不復(fù)存在，由“原農(nóng)民集體及其成員”享有國有土地使用權(quán)顯然是違背邏輯的。

綜上，因增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施而導(dǎo)致農(nóng)民集體轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的，作為土地原所有者的集體就此消滅，土地應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為國有土地，由政府行使經(jīng)營管理之責(zé)。

四、工礦廢棄地整治后新增耕地所有權(quán)的歸屬問題

(一)工礦廢棄地整治前的所有權(quán)主體

被整治的工礦廢棄地多為集體土地。根據(jù)我國相關(guān)法律，工礦用地屬建設(shè)用地范疇，應(yīng)當(dāng)使用國有土地?！?1〕在實(shí)踐中，一些工礦企業(yè)，尤其是礦山，多數(shù)分布在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外的農(nóng)民集體土地上。因此，在集體土地上開辦工礦企業(yè)，本應(yīng)由國家將所涉地塊征收為國有土地后再交由企業(yè)使用，即工礦企業(yè)用地的性質(zhì)本應(yīng)為國有土地。然而，實(shí)踐中，工礦企業(yè)用地的性質(zhì)卻不盡相同。第一類是大中型采礦企業(yè)，其設(shè)立一般都依法履行了國有土地使用手續(xù)，用地性質(zhì)為國有土地。第二類是一些私營小型采礦企業(yè)。它們在取得礦業(yè)權(quán)后，往往直接與作為集體土地所有權(quán)人的村組和村民協(xié)商，通過私下租賃或支付補(bǔ)償費(fèi)的方式獲得對土地的使用。其雖然屬于違法用地的情形，但在實(shí)踐中廣泛存在。例如，在我們的調(diào)研中，安徽馬鞍山市雨山區(qū)的一個(gè)小鎮(zhèn)向山鎮(zhèn)，其境內(nèi)有四家選礦廠，雖均為合法設(shè)立，但都存在違法用地的情況。四家選礦廠共占地面積約241畝，土地性質(zhì)為村集體土地及零星村民承包地。自1992年起，四家選礦廠以每年5萬元左右租賃費(fèi)的價(jià)格與村委會簽訂了土地租賃協(xié)議。協(xié)議三年一簽，持續(xù)了十余年。該類工礦企業(yè)沒有依法辦理土地征轉(zhuǎn)用手續(xù)，其用地的性質(zhì)為農(nóng)村集體土地。第三類為非法開采企業(yè)。這些小企業(yè)未經(jīng)國家批準(zhǔn)，多從事非法采砂、采石等活動，由于非法開采設(shè)備簡單、開采簡易，政府很難杜絕此類活動。非法開采者留下了大量廢棄礦山用地，此類地塊一般為集體所有土地。

(二)工礦廢棄地復(fù)墾后集體土地所有權(quán)受到侵害

根據(jù)《土地復(fù)墾條例》中“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則，工礦廢棄地的復(fù)墾義務(wù)人原則上應(yīng)當(dāng)為工礦企業(yè)自身，為督促其履行復(fù)墾義務(wù)，政府在用地審批階段會要求其編制復(fù)墾方案、繳納復(fù)墾費(fèi)等手段。但如上所述，并非所有的工礦企業(yè)都履行了依法用地審批手續(xù)。因此，實(shí)踐中大批中小私營工礦企業(yè)、違法采礦者留下了毀損土地，政府不得不替其進(jìn)行土地復(fù)墾。這種情況下復(fù)墾的工礦廢棄地，其地塊性質(zhì)一般都為集體所有的土地。根據(jù)國土部的相關(guān)規(guī)定，〔12〕土地整治后，所有權(quán)主體原則上不變。因此，工礦廢棄地在復(fù)墾后，其性質(zhì)依然應(yīng)為集體土地，所有人應(yīng)當(dāng)為相應(yīng)的集體。然而，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，一些地方將復(fù)墾后的工礦廢棄地在未經(jīng)征收的情況下轉(zhuǎn)為了國有農(nóng)用地。例如，上述向山鎮(zhèn)四家選礦廠由于違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營、亂排亂倒，嚴(yán)重破壞了周邊環(huán)境，政府對其采取禁止經(jīng)營的措施。2012年底，雨山區(qū)對其啟動了工礦廢棄地工程。復(fù)墾前，礦廠租賃的土地為集體土地，復(fù)墾后土地權(quán)屬變成國有農(nóng)用地。為此，作為原所有人的村集體提出了異議，要求政府給予補(bǔ)償。鎮(zhèn)政府提出，在工礦廢棄地復(fù)墾政策中，沒有關(guān)于對集體土地變成國有農(nóng)用地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。若采取集體土地征收程序，費(fèi)用過高而無法操作。最終，雙方達(dá)成的協(xié)議是，復(fù)墾地塊國有農(nóng)用地權(quán)屬不變，委托村委會對外租賃，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，村委會從租賃費(fèi)中提取管理費(fèi)。

(三)集體土地性質(zhì)的工礦廢棄地復(fù)墾后新增耕地應(yīng)由原集體所有

1.將工礦廢棄地復(fù)墾后新增耕地改為國有違反了國土部門的相關(guān)規(guī)定。國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地整治權(quán)屬管理的通知》中已經(jīng)明確了土地整治中所有權(quán)主體不變的原則，但實(shí)踐中未被很好地遵守，將集體土地性質(zhì)的工礦廢棄地復(fù)墾所得耕地改為國有，即違反了該原則。我們認(rèn)為，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，主要源于對《土地復(fù)墾條例》中“誰投資，誰受益”規(guī)定的誤讀。〔13〕為了解決土地復(fù)墾資金短缺的問題，吸引社會主體進(jìn)行投資，立法規(guī)定投資主體對復(fù)墾所得的新增耕地享有一定權(quán)益。但該規(guī)定過于原則化，缺乏具體的內(nèi)容，導(dǎo)致了實(shí)踐中人們就投資主體對新增耕地應(yīng)享有權(quán)利的性質(zhì)及內(nèi)容產(chǎn)生了理解上的不一致。更為嚴(yán)重的是，相關(guān)的投資主體有可能利用該條規(guī)定，侵害土地權(quán)利人尤其是處于弱勢地位的農(nóng)民的利益，把原屬于農(nóng)民集體及其成員的土地所有權(quán)、使用權(quán)據(jù)為己有。

2.在立法中確立土地整治中所有權(quán)不變原則。我們認(rèn)為，土地整治將伴隨中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，因此有必要將土地整治后的權(quán)屬確認(rèn)制度納入正式立法。首先，要確保農(nóng)民集體對于整治土地的所有權(quán)。在與政府、社會投資主體的博弈中，農(nóng)民仍處于弱勢。個(gè)體力量的薄弱和群體意識的淡漠，使其很難通過與政府、社會投資主體的協(xié)商機(jī)制充分實(shí)現(xiàn)集體土地的交換價(jià)值。因此，立法上仍有必要確保農(nóng)民集體對于土地的所有權(quán)，不因資金的進(jìn)入而改變。如果因整治資金的投入改變其所有權(quán)歸屬，就會使土地整治成為變相的圈地運(yùn)動。其次，賦予農(nóng)民集體對于土地的處分權(quán)能。在我國，集體土地所有權(quán)一直存在主體虛化、權(quán)能缺失的問題。農(nóng)民集體對于土地收益、處分的權(quán)能受到限制。土地整治需要大筆資金，如果能賦予農(nóng)民集體對于土地的處分權(quán)能，允許其通過協(xié)商機(jī)制以租賃、發(fā)包等方式將土地使用權(quán)處分給其他主體，就能很好地解決土地整治資金缺乏的現(xiàn)實(shí)問題。

五、結(jié) 語

新增耕地是土地整治的主要目標(biāo)之一。土地整治在我國已經(jīng)開展了十幾年，但指導(dǎo)新增耕地確權(quán)工作主要靠國土資源部發(fā)布的規(guī)范性文件。在我國推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、深化農(nóng)村土地制度改革的時(shí)代背景下，新增耕地的確權(quán)問題不僅是土地整治順利開展的前提，更關(guān)系著農(nóng)民利益的保護(hù)和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。如文中所述，對于新增耕地所有權(quán)確權(quán)中出現(xiàn)的問題，僅以法律效力較低的國土部門的規(guī)范性文件已經(jīng)難以解決，亟需在法律或行政法規(guī)中確立相應(yīng)的制度。包括規(guī)定土地整治前的集體所有權(quán)確權(quán)登記制度、明確新增耕地的所有權(quán)不變原則、完善農(nóng)民集體對新增耕地的所有權(quán)權(quán)能等等。土地整治關(guān)系多方利益，許多國家地區(qū)都設(shè)有專門立法，例如臺灣地區(qū)的《農(nóng)地重劃條例》、日本的《耕地整理法》。我國也應(yīng)當(dāng)在時(shí)機(jī)成熟時(shí)制定土地整治法律或行政法規(guī)，對包括新增耕地所有權(quán)確權(quán)在內(nèi)的土地整治各個(gè)環(huán)節(jié)中的法律問題加以規(guī)范。

注釋:

〔1〕具體見國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地整治權(quán)屬管理的通知》(國土資發(fā)〔2012〕99號)。

〔2〕具體見國土資源部2003《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃(2001-2010)》《全國土地整治規(guī)劃(2011-2015年)》(國函〔2012〕23號)等文件。

〔3〕詳見《億畝工礦廢棄地未復(fù)墾》，《人民日報(bào)》2013年7月22日第六版。

〔4〕詳見《關(guān)于大隴鄉(xiāng)雙禾村張家甸村民組和宋村村民組爭議地塊權(quán)屬調(diào)查的報(bào)告》(當(dāng)涂國土資〔2012〕193號)。

〔5〕《農(nóng)村土地承包法》第12條明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會發(fā)包;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。

〔6〕2010年，中央1號文件首次明確提出，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。力爭用3年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。

〔7〕2011年國土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》第四條規(guī)定“……凡是村民小組(原生產(chǎn)隊(duì))土地權(quán)屬界線存在的，土地應(yīng)確認(rèn)給村民小組農(nóng)民集體所有，發(fā)證到村民小組農(nóng)民集體;對于村民小組(原生產(chǎn)隊(duì))土地權(quán)屬界線不存在、并得到絕大多數(shù)村民認(rèn)可的，應(yīng)本著尊重歷史、承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的原則，對這部分土地承認(rèn)現(xiàn)狀，明確由村農(nóng)民集體所有”。該條的中心思想是，要將所有權(quán)確認(rèn)到最基層的集體，即村民小組。只有在客觀條件存在實(shí)質(zhì)障礙，即村民小組的土地不存在權(quán)屬界線時(shí)，在得到絕大多數(shù)村民認(rèn)可的前提下，才能將所有權(quán)確認(rèn)給村集體所有。

〔8〕據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)累計(jì)確權(quán)登記發(fā)證約620萬宗，發(fā)證率達(dá)到94.7%。詳見國土資源部地籍管理司巡視員兼副司長冷宏志“加快土地確權(quán)登記，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益”的講話，http://znzg.xynu.edu.cn/Html/?15232.html，訪問日期 2014/5/3。

〔9〕例如，安徽省即存在權(quán)利沒有確認(rèn)到享有所有權(quán)的村民小組的問題。詳見《國土資源部對安徽省農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作抽查的總結(jié)》，http://www.ahgtt.gov.cn/news/show.jsp?row_id=2013110000008614，訪問日期2014/5/3。

〔10〕其內(nèi)容是“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)(以下簡稱項(xiàng)目區(qū))，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。”參見國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》。

〔11〕《土地管理法》第四十三條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。

〔12〕見《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地整治權(quán)屬管理的通知》(國土資發(fā)〔2012〕99號)。

〔13〕《土地復(fù)墾條例》第二十三條規(guī)定，對歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)投入資金進(jìn)行復(fù)墾，或者按照“誰投資，誰受益”的原則，吸引社會投資進(jìn)行復(fù)墾。