○吳新葉

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

我國正在進(jìn)入全面深化改革的新階段，社會穩(wěn)定所面臨的挑戰(zhàn)是雙重的，既需要消化此前積累的各種社會矛盾，又要面對新一輪改革可能誘發(fā)的沖突。而關(guān)于社會沖突的治理方式及其選擇上，學(xué)術(shù)界的看法不盡一致:有學(xué)者傾向于對社會結(jié)構(gòu)進(jìn)行再整合，以社會包容消弭社會沖突;〔1〕有學(xué)者傾向于多元主體參與，呼吁建立協(xié)同治理的機(jī)制;〔2〕也有學(xué)者認(rèn)同阿倫特“權(quán)力的每一次衰落都是一次對暴力的公開邀請”觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)該強(qiáng)化國家對社會的控制能力?！?〕其中，最為接近的共識是強(qiáng)調(diào)法治。比較有代表性的觀點(diǎn)是中國社科院發(fā)布的《法治藍(lán)皮書(2014)》中的立場:法治是“解決社會糾紛的最終、最權(quán)威的方式”?！?〕在實(shí)踐中，政府部門也傾向于使用法治手段，但操作起來往往事與愿違，并不乏出現(xiàn)偏離法治軌道的現(xiàn)象。本文將實(shí)踐部門形成的這套治理方法稱之為“政治優(yōu)先路徑”以對應(yīng)于“法治路徑”進(jìn)行比較分析。需要注意的是，當(dāng)社會沖突涉及到民族因素時，“政治優(yōu)先路徑”的特征表現(xiàn)得更為突出，法治基本上成為宣傳口號而很難有作用空間。那么，這種政治優(yōu)先的路徑是怎樣形成的?把法治作為解決涉民族因素社會沖突的最終手段，當(dāng)前最迫切的任務(wù)是什么?如何解決?本文試做回答，并請同仁賜教。

一、核心概念與分析框架

本文使用的“社會沖突”概念有別于學(xué)術(shù)界常用的社會矛盾、群體性事件、社會抗?fàn)?、社會運(yùn)動、社會治安案件等概念，甚至也有別于法律所界定的游行示威等概念。比較而言，論文認(rèn)為社會沖突更是一個相對中性的詞匯，而社會運(yùn)動、群體性事件等概念，現(xiàn)已約定俗成地被歸到“社會抗?fàn)帯钡姆懂牐哂胁粷M現(xiàn)有體制的明顯特征。與此同時，社會矛盾、治安事件等概念已經(jīng)泛化到指向不明的地步，不適合本主題的學(xué)術(shù)分析。

關(guān)于“涉民族因素”，本文是有所傾向的，并非僅限于不同少數(shù)民族間的沖突，只要沖突要素中具備民族因子，均在本研究范疇。同時，本文借用社會學(xué)的沖突范式，將“涉民族因素社會沖突”限定于不涉及民族價值觀和意識形態(tài)沖突的范疇，因此暴力、恐怖、獨(dú)立運(yùn)動等具有典型性破壞力的行為，屬于國家安全的政治問題，不在本文探討之列。一定意義上，這里沿用社會學(xué)范式的沖突概念，目的是在研究涉民族因素的沖突時，從學(xué)理上淡化“對立”在民族問題上的政治意涵，試圖將問題寬泛地界定為管理學(xué)范疇的對立或爭斗，并以公共管理學(xué)的視角觀察社會沖突治理的績效狀況。

關(guān)于分析框架，西方理論是無法繞開的標(biāo)桿，因?yàn)槲鞣降纳鐣_突研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)地走在我國學(xué)術(shù)界的前頭，并已經(jīng)形成了比較成熟的理論范式。比如，結(jié)構(gòu)功能主義、社會變遷理論、中層理論等，都提出了非常有見地、有影響力的分析范式。20世紀(jì)60年代社會運(yùn)動風(fēng)起云涌之際，美國的社會沖突理論研究達(dá)到了一個高峰。除了科塞的社會學(xué)研究成果之外，政治學(xué)領(lǐng)域也頗有建樹，如“政治機(jī)會結(jié)構(gòu)”理論的集大成者查爾斯·蒂利在其名著《從資源動員到革命》中，描繪了社會沖突成功的兩種模型:一是政體模型，其特征是政體外成員同政體內(nèi)成員結(jié)成聯(lián)盟，為政體外成員發(fā)動集體行動提供政治機(jī)會;二是動員模型，他總結(jié)了利益、組織能力、動員能力、阻礙或推動因素、政治機(jī)會或威脅，以及群體力量六種因素?！?〕當(dāng)然，關(guān)于這個“機(jī)會結(jié)構(gòu)”模型，學(xué)術(shù)界有所發(fā)展，有學(xué)者增加了社會心理的因素進(jìn)一步加以考察。在我國，這一領(lǐng)域的研究始于80年代末，背景是改革開放帶來了利益分化和社會變遷，社會矛盾以新的形式出現(xiàn)并迅速在現(xiàn)實(shí)社會中產(chǎn)生了形式多樣的沖突。進(jìn)入新世紀(jì)之后，隨著改革開放的進(jìn)一步深化，社會沖突的范圍和烈度都有所擴(kuò)大。涉民族因素的社會沖突就是在這個階段為人所知，并進(jìn)入了研究者視野的。

客觀地分析，西方的沖突理論盡管比較系統(tǒng)，但使用這些話語和研究范式來解釋中國涉民族因素的社會沖突往往是乏力的。西方的民族理論也是如此。如現(xiàn)代主義民族理論在論述民族的政治性和公民(市民)性，象征主義理論關(guān)于民族的歷史性等方面都有很強(qiáng)的說服力，但在我國民族問題的分析上卻不具有理論指導(dǎo)意義?！?〕這里以蒂利的“政治機(jī)會結(jié)構(gòu)”為例試做分析:一方面，蒂利的結(jié)構(gòu)因素有其合理性，對于解釋醞釀或蓄謀已久的社會運(yùn)動具有解釋力，但用于分析“偶發(fā)性”比較明顯的中國涉民族因素的社會沖突時，便無法準(zhǔn)確衡量這些因素的作用;另一方面，這些結(jié)構(gòu)性機(jī)會本身就非常復(fù)雜，有些因素只是常量，還不足以構(gòu)成“機(jī)會”，即便是變量因素也難以區(qū)分自變量與因變量的因果關(guān)系?？傊?，這種演繹的邏輯比較牽強(qiáng)，無法解釋快速變革時代的我國民族沖突問題。

歷史地比較也能夠發(fā)現(xiàn)西方理論應(yīng)用于中國問題的局限性。如果以“機(jī)會結(jié)構(gòu)”諸要素的領(lǐng)導(dǎo)精英、結(jié)盟、媒體、外部援助四要素模型〔7〕來分析涉民族沖突，便能夠發(fā)現(xiàn)解釋力不足:新中國成立初期，民族聚集特征更為突出，但政治發(fā)展進(jìn)程還是解構(gòu)了民族地區(qū)的精英體系，所有公眾都被平等地納入到國家制度體系之中，維系區(qū)域秩序的因素是國家制度而不是傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)中的精英。改革開放以來，民族地區(qū)鮮有像東南沿海省份那種出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)精英的機(jī)會，即使存在個別“鄉(xiāng)村(寨)能人”，他們的動員能力也僅僅局限于所在社區(qū)之內(nèi)，不會在更大范圍內(nèi)產(chǎn)生號召力?！?〕至于自由表達(dá)的傳統(tǒng)媒體，其影響力在少數(shù)民族地區(qū)也是有局限的。只是隨著互聯(lián)網(wǎng)的廣泛運(yùn)用，現(xiàn)代通訊以及網(wǎng)絡(luò)等動員方式，才在青少年群體中發(fā)揮了積極的推動作用。至于外部聯(lián)盟和國外力量的介入，這兩個因素幾乎可以忽略不計，并不是涉民族因素社會沖突的主要原因?？傊\(yùn)用西方學(xué)術(shù)話語解釋中國涉民族因素的社會沖突明顯存在“他者”之憾。

正是基于這一理論局限性的考量，本文試從工具理性的角度，對政治手段與法治手段的差異性進(jìn)行比較分析，研究社會沖突治理的路徑特征及其選擇，以期對當(dāng)下涉民族因素的社會沖突治理做出判斷。在我國，此類社會沖突往往都被冠以政治問題，決策者被要求具備一定的政治覺悟，因?yàn)樯婷褡逡蛩氐纳鐣_突已經(jīng)被賦予了敏感性、復(fù)雜性、國際性等特征。在實(shí)踐中，同其他社會沖突不同的是，地方政府在面對涉民族沖突時顧忌更多，出于規(guī)避責(zé)任的本能，往往選擇將決策權(quán)上交，層層報告，甚至要等待上級領(lǐng)導(dǎo)直接干預(yù)。這種治理方式往往造成臨時措施替代了法律和政策。也就是說，政治手段替代法治手段成為治理沖突的首選。這種“政治優(yōu)先”的策略與方法，其特征是以秩序?yàn)榻K極目標(biāo)、以特定時期的政治環(huán)境為決策依據(jù)，法治只是“備選方案”。

基于此，論文將重點(diǎn)從三個方面進(jìn)行研究:一是管理者的主觀問題，是否認(rèn)為沖突的破壞力(deconstruction)需要政治管控的措施才能消解?是否認(rèn)為政治努力就能夠避免社會沖突?二是為什么政治會優(yōu)先于法治?在涉及民族問題的沖突中，這個決策依據(jù)的確定、處理程序是怎樣的?為什么治理沖突的政治決策追求政治的一致性，哪怕是最低程度的一致，也會成為優(yōu)先于法治的選項(xiàng)?三是治理慣性的形成及其救濟(jì)，重點(diǎn)研究涉民族因素的沖突治理對于法治的渴望與實(shí)施。本文還試圖發(fā)現(xiàn)，在處理涉及少數(shù)民族沖突的過程中，怎樣的法治路徑才更有利于促進(jìn)民族間的互動、理解、自省與整合?

二、涉民族因素社會沖突的類型及法治的缺席

一般情況下，訴求表達(dá)有兩種方式:其一是合法管道，具有體制內(nèi)的特征。在我國，主要是上訪、傳媒、調(diào)節(jié)、訴訟等途徑。盡管這種渠道會產(chǎn)生時間、精力、經(jīng)費(fèi)等成本，但收益顯著，甚至能夠達(dá)到徹底息訪息訟的目的，因而為官方所期待;其二是游離于法治邊緣甚至是違法的管道，具有程度不同的對抗特征。對抗可能發(fā)生在當(dāng)事人之間，也可能發(fā)生在針對政府部門的行動中，相同之處是都繞開了現(xiàn)有制度框架，通過政府最擔(dān)心的非制度化方式表達(dá)訴求，如占領(lǐng)公共場所和交通要道、集體斗毆、越級上訪，甚或暴力等。在中國，這種途徑盡管存在違法的風(fēng)險，但往往都能夠取得意想不到的效果，而且還有望使問題能夠得到快速解決。在涉民族因素的社會沖突表達(dá)中，也不外乎這兩種方式。為了全面認(rèn)識涉民族因素的社會沖突，本文試歸納如下:

第一，一般烈度的沖突。多發(fā)生在個別人、小群體或社會組織之間，可以歸類為一般社會治安案件。比如，2012年12月發(fā)生在湖南岳陽的“天價切糕”由政府買單事件，反映出政府在處理此類涉民族因素治安事件中的謹(jǐn)慎態(tài)度，由此產(chǎn)生的放大效應(yīng)也出乎基層政府的預(yù)期。迄今為止，公眾對政府“墊付”的15.2萬元(縣公安局第一次微博公布的數(shù)額為20萬)所不解的原因是，這個本屬于市場交易行為的孤立沖突事件，如果沒有政府的深度介入，會產(chǎn)生怎樣的結(jié)果?政府買單的法理依據(jù)是什么?〔9〕類似的事件并非是個案。2010年，在云南省西盟縣的兩個少數(shù)民族村寨因耕牛歸屬發(fā)生糾紛，涉事的兩個少數(shù)民族提出通過親子鑒定方法確定耕牛的主人。但是，作為處置本糾紛主體的基層政府卻武斷地否定了兩個村寨的決定，理由是親子鑒定可能會造成“民族的長期隔閡，不利于社會的穩(wěn)定，邊疆的安全”，沖突處理的結(jié)果當(dāng)然也是政府為該事件中的族際沖突買單?！?0〕一般而言，這種烈度小的涉民族沖突，是非曲直不難確定、法律準(zhǔn)繩也不難適用，作為行政機(jī)關(guān)的政府甚至無需介入調(diào)節(jié)亦可解決。但是，因?yàn)槊褡逡蛩囟够鶎诱谔幚泶祟悊栴}時，過度泛化其敏感性，高度的政治覺悟使他們不自覺地主觀放大了糾紛的政治效應(yīng)，主觀上擱置了法律衡平的機(jī)制。

第二，高烈度的沖突。這類沖突涉及利益較廣，尤其是牽扯到族群或社群利益時，因?yàn)槔娣峙洹⒗媸軗p、利益整合產(chǎn)生不滿而導(dǎo)致沖突，參與人員規(guī)模較大，但尚在《治安處罰法》的可控范圍內(nèi)。比較復(fù)雜的是，這類事件一旦發(fā)生在一些特定民族聚居區(qū)，或涉及到兩個以上的民族時，沖突處置便會人為地從法律關(guān)系被替換為政治關(guān)系。比如，一些民族地區(qū)出現(xiàn)的“依法抗?fàn)帯爆F(xiàn)象。這類沖突具有組織性強(qiáng)的特征，有些“抗?fàn)帯被顒由踔猎O(shè)計了專門的服裝、標(biāo)語、圖案、口號等，其行動方式基本在法律框架內(nèi)，如罷工、罷市、罷運(yùn)等。與此同時，這種抗?fàn)幮詻_突除了組織良好、經(jīng)費(fèi)充足、宣傳效果好之外，還謀求集體行動，并以后者作為達(dá)到行動目標(biāo)的途徑，比如游行進(jìn)行過程中會出現(xiàn)占領(lǐng)街道、〔11〕辦公場所等越過法律界限的行為。在處置此類“依法抗?fàn)帯钡臎_突中，“搞定”思維仍然是主導(dǎo)，法治基本上也是缺席的。

第三，嚴(yán)重刑事性質(zhì)的沖突。高烈度沖突失控情況下可能會發(fā)生傷亡等惡性刑事案件。這種情況下，沖突雙方的敵對情緒明顯，行為游離于法治邊緣，嚴(yán)重者往往會發(fā)生占領(lǐng)公共場所或機(jī)關(guān)、堵塞交通、打砸搶等治安事件，而流血甚或死亡事故的發(fā)生則表明沖突已經(jīng)失控。2008年7月19日，云南普洱市孟連傣族拉祜族佤族自治縣發(fā)生的“警民沖突事件，造成2名村民死亡，41名民警、3名干部、17名村民受傷，9輛執(zhí)勤警車被砸壞。”〔12〕類似的是2009年6月的韶關(guān)事件。事件的起因是:接近午夜時分，女實(shí)習(xí)生“黃翠玲誤入新疆籍員工宿舍樓，被幾名新疆籍員工挑逗戲弄”，事后引發(fā)漢族與新疆籍員工的群體械斗，造成2死118人受傷的慘劇?！?3〕如果說類似孟連事件的官民沖突比較罕見的話，那么韶關(guān)事件中社會戾氣則應(yīng)該引起重視。當(dāng)前，以征地、拆遷、資源開發(fā)等引發(fā)的此類社會沖突占主流，也不乏不同族群間因?yàn)闅v史或行政區(qū)劃等所形成的利益沖突。在利益分化日趨明顯的今天，這種類型的沖突可能會長期存在下去。

理論上，此類沖突是可以在法律框架下解決的?！袄狻鼻闆r需要具備三個前提:一是法律存在空白，即缺乏有效的約束制度，無法通過法治途徑解決沖突;二是訴求存在新的權(quán)利主張，而且現(xiàn)有制度又不具備解決沖突的條件，需要政治在利益配置中發(fā)揮權(quán)威作用;三是現(xiàn)有制度存在缺陷，需要通過政治博弈來改變規(guī)則體系，如修改、廢止舊制度，創(chuàng)新制度?！?4〕但是，對照分析以上三種條件能夠發(fā)現(xiàn)，在不具有價值觀和意識形態(tài)訴求的民族沖突事件中，沖突的訴求基本都可以在國家法治框架內(nèi)解決。而在實(shí)踐中，法律卻退居后位，甚至缺席。即便是孟連與韶關(guān)事件的處置中，法律確實(shí)一度“在場”，并以法律進(jìn)行過定性，可處置結(jié)果并不是嚴(yán)格按照法律為準(zhǔn)繩，而是政治決策徹底壓倒了法律。更應(yīng)該引起重視的是，幾乎所有非刑事案例也基本以個案的方式得以擺平，但因?yàn)榉ㄖ蔚摹安糠秩毕?，只能成為處置涉民族沖突事件的孤本，無法推廣。

盡管政治優(yōu)先路徑并不必然同法治路徑發(fā)生抵觸，但鑒于操作控制中增加了過多非專業(yè)的主觀因素，不確定性“使法律關(guān)系變成了政治關(guān)系”，〔15〕我們因此看到的往往都是法治的退縮。根本上，這是政治的思維方式同法律原則之間存在不同步的誤差使然，正如有學(xué)者所指出的那樣，政治決策“實(shí)際上起到了‘動員’社會矛盾、推動沖突轉(zhuǎn)型乃至升級的首要作用”。〔16〕由于政治決策無法做到像法律原則那么清晰，再加上沖突方各種訴求的交織與碰撞，來自于不同層級的政治治理思維和不同層級的領(lǐng)導(dǎo)指示，最終模糊了執(zhí)行者的準(zhǔn)則。當(dāng)然，“優(yōu)先”取舍并不乏主觀偏好(preference)的成分，客觀上也會造成治理結(jié)果充滿著不確定性:執(zhí)行者無法界定參與者的訴求是否是正當(dāng)利益，事件的參與者也無法掌握政治決策者的底線，在沒有法律衡平的治理過程中，博弈雙方都試圖“摸著石頭過河”，使努力營造的討價還價結(jié)果不斷地被打破，共識在不確定的治理過程中難以達(dá)成，結(jié)果是各個環(huán)節(jié)都充滿脆弱性。更加致命的是，如果政治治理同法律調(diào)控出現(xiàn)對立時，法律制度往往是被邊緣化的，政治精英的角色發(fā)生轉(zhuǎn)換，甚至可能從裁決方演變成為沖突雙方的共同“對手”。因此，每當(dāng)沖突發(fā)生，我們總能看到上級領(lǐng)導(dǎo)蒞臨現(xiàn)場指揮。沖突越大、烈度越強(qiáng)，現(xiàn)場指揮領(lǐng)導(dǎo)的層級就越高，有些情況下甚至需要中央領(lǐng)導(dǎo)親自督戰(zhàn)。顯然，這不是法治的邏輯。

三、政治優(yōu)先路徑的基本策略及其評價

(一)政治優(yōu)先路徑的治理策略

政治優(yōu)先路徑的形成始于20世紀(jì)80年代實(shí)施的“西藏六條”和“三少一寬”(少抓、少捕、少判，少數(shù)民族犯罪在量刑時要比漢族“盡量從寬”)政策。隨著改革開放不斷走向深入，有越來越多的少數(shù)民族同胞走出家門外出工作，這些政策的適用范圍也從民族聚居區(qū)拓展到所有地區(qū)涉民族因素的案件中。由于法律執(zhí)行要“從寬”，如何衡平和定性也逐步演變?yōu)檎螞Q策，政治遂逐步替代了法律。經(jīng)過90年代的“講政治”實(shí)踐，這種做法已經(jīng)演變成為一種慣例。迄今為止，政治優(yōu)先路徑已經(jīng)形成了一套獨(dú)特的沖突處置原則和范式:

第一，堅持“弱勢優(yōu)先”原則，動用政府權(quán)威對沖突涉及的利益進(jìn)行強(qiáng)制性再分配。其中，最常見的做法是“補(bǔ)償”，通俗的說法是“花錢買穩(wěn)定”、“人民幣維穩(wěn)”、“搞定”等。這一處置方式的假設(shè)前提是少數(shù)民族處于弱勢狀態(tài)。在我國的政治生態(tài)下，“弱勢群體”假設(shè)使各級政府在面對涉及民族問題的社會沖突時，不得不接受“特殊”、“敏感”、“國際影響”等定性結(jié)論，不得不自覺地將事件提到政治高度加以處理。在政治上，地方和基層政府不斷地被曉以利害:中外歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，忽視對弱勢群體的保護(hù)，就可能引發(fā)不同社會群體之間的沖突，并最終動搖一國的社會穩(wěn)定與安全。〔17〕因?yàn)椤懊褡迨聞?wù)無小事”，所以沖突管控的過程和結(jié)果須以政治原則為起點(diǎn)，“適當(dāng)照顧”少數(shù)民族。“切糕事件”與“耕牛事件”只是微觀沖突處置方法的一個縮影，至于更大烈度的涉民族沖突，政府承擔(dān)責(zé)任的比例更大。在政治邏輯上，這一態(tài)度和做法同民(種)族歧視無涉，也不屬于政治偏見。盡管這種政治態(tài)度有違“法律面前人人平等”的基本精神，但在實(shí)際操作中同國外還是有差異的。比如，在美國，黑人在大街上受到警察“特殊照顧”的幾率要大大多于其他人種;〔18〕第三世界的巴西也是類似，警察對黑人動槍的機(jī)率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于白人?！?9〕反觀我國則不然。比如，很多城市禁止室外經(jīng)營行為，更不允許占道經(jīng)營，但官方對少數(shù)民族兄弟的占道經(jīng)營行為卻是默許的，甚至對有些人售賣法律嚴(yán)格禁止的受保護(hù)動物制品一般也鮮有強(qiáng)力執(zhí)法，享有某種程度的“法外特權(quán)”。

第二，個案解決。通常是針對沖突擬定若干方案，但同決策過程只選擇其中一個方案而其他為備選方案的做法不同，所有這些沖突解決方案都可能用在同一次沖突的處置中。理論上，該做法顯然有悖于政策公正原則。更加致命的是，這些既定方案在實(shí)施中是可以靈活處理的，可以隨時隨地調(diào)整和修改，而且無需再次經(jīng)過決策程序。個案解決不僅僅體現(xiàn)在沖突處理方案是不同的，而且相似事件的處理方式也是不同的，同一事件同一群體在不同的時間、區(qū)域的處理結(jié)果也可能是不同的。操作上，個案解決方式具有很強(qiáng)的政治性，由上級組織和領(lǐng)導(dǎo)負(fù)決策責(zé)任，而且沖突處置的過程和結(jié)果均作為政治機(jī)密對待，不予公開。比如，《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》第十條第六款規(guī)定:“未經(jīng)現(xiàn)場指揮批準(zhǔn)，任何人不得在事件現(xiàn)場進(jìn)行錄音、錄像、拍照、采訪報道等活動。群體性治安事件的有關(guān)情況需要公開報道的，必須經(jīng)事件發(fā)生地的縣或市(含本級)以上黨委、政府審核同意并報上一級黨委、政府批準(zhǔn)，以適當(dāng)?shù)男问桨l(fā)布。重大或者敏感事件，應(yīng)當(dāng)報黨中央、國務(wù)院審批后發(fā)布。”這種個案式?jīng)_突處理方式本身充滿不確定性，沖突涉事方對此既無穩(wěn)定的心理預(yù)期，也無公正感，甚至可能導(dǎo)致事件的進(jìn)一步惡化或升級。

第三，責(zé)任分擔(dān)，責(zé)成不同政府部門承擔(dān)不同的處置責(zé)任。這一處置方法的主要成因是基層政府對于涉民族沖突存在隱憂而不愿“擔(dān)責(zé)”造成的。同一般社會沖突處置方法不同的是，除了需要相關(guān)政府部門到場之外，往往還會邀請少數(shù)民族的德高望重人士，或者熟悉少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的相關(guān)專家參與。比如，針對土地征用產(chǎn)生的社會沖突，往往需要土地管理局、招商部門、農(nóng)業(yè)局、社保局、財政局等協(xié)力解決。共同之處是，地方黨政部門、公安政法系統(tǒng)都會卷入，而且由主管領(lǐng)導(dǎo)(如副縣長)承擔(dān)協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這個整體性治理的思路無疑會產(chǎn)生巨大的成本，但由于政治正當(dāng)性的借口，這一做法總能以經(jīng)驗(yàn)的方式在各級各類沖突實(shí)踐中加以推廣。在這種治理范式下，領(lǐng)導(dǎo)人的現(xiàn)場拍板決策占據(jù)主流，法治總被置于次要地位。

第四，掌握骨干。這是處置沖突的通用方法，涉民族沖突也不例外。具體做法是遵從“從核心到外圍”的策略，將起領(lǐng)導(dǎo)作用的重點(diǎn)人物和積極分子進(jìn)行特殊照顧，或分化瓦解，或優(yōu)先滿足其訴求，然后再讓這些事件的關(guān)鍵人物去面對沖突群體。這種精英利用機(jī)制是典型的政治邏輯。掌握骨干做法猶如代議制的政治溝通與政治妥協(xié)機(jī)制，政府不可能面對全體事件參與者，只需要同他們選出的精英“代表”協(xié)商，而事件的骨干人物則對事件參與者負(fù)責(zé)，矛盾因此轉(zhuǎn)嫁到對方。這種精英策略具有政治選擇的特征，其缺陷是漠視法治，擱置了公正原則。

(二)政治優(yōu)先路徑的影響

在涉民族因素的社會沖突治理實(shí)踐中，政治優(yōu)先于法治的做法大體呈現(xiàn)這樣幾種規(guī)律:一是請示?；玖鞒淌?，現(xiàn)場維持秩序的警察部門向基層政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)請示、基層政府向上級政府及其主管部門請示。一些重大敏感的刑事沖突甚至需要向中央請示。二是領(lǐng)導(dǎo)批示。這是實(shí)施責(zé)任制度的必然結(jié)果，有些地方甚至采取了“一票否決制”，越是具有高度不確定性的沖突，越是需要上級領(lǐng)導(dǎo)的批示。三是政治決策。通常的做法是召開黨委會研究對策，成立專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，然后責(zé)成政府機(jī)關(guān)執(zhí)行。

社會沖突理論認(rèn)為，那些不具有價值觀和意識形態(tài)傾向的社會沖突并不是完全的社會病態(tài)行為，反倒具有社會安全閥的正功能。科塞因此建議應(yīng)該對社會沖突持寬容態(tài)度，以利于制度化地化解沖突?！?0〕但是，政治優(yōu)先路徑的解決方式由于追求速戰(zhàn)速決，無法充分發(fā)揮社會沖突的這種積極功能，表現(xiàn)有三:其一是在解決方案的形成過程中，沖突參與者鮮有充分的機(jī)會和時間參與到事件處置中來，因此促成參與者理性反思的機(jī)會和空間都非常有限，基本上是政治權(quán)威在起作用;其二是非制度化的解決方案沒有穩(wěn)定的預(yù)期，反倒給參與者強(qiáng)化了某種錯覺，誤以為唯有制造沖突才是“王道”，客觀上產(chǎn)生了“鬧大”的心理暗示，即不管利益表達(dá)多么模糊、訴求目標(biāo)多么不清，只要聚集一些人走上街頭，也“可能”會在沖突中有所“收益”;其三是事件發(fā)生后缺少必要的討論和跟蹤，反倒遮遮掩掩，沖突參與方無法在事件處置過程中學(xué)會溝通的技術(shù)，更沒有找到達(dá)成妥協(xié)的機(jī)制。整體上判斷，這種政治優(yōu)先的解決方式誤導(dǎo)了事件的走向，非但沒有使社會沖突起到緩解和釋放社會緊張的“安全閥”作用，反倒有可能固化社會結(jié)構(gòu)的封閉性，抑制社會自主性的成長與發(fā)育。

政治優(yōu)先路徑最常用的個案式解決方式也存在潛在的政治隱憂。這是因?yàn)閭€案具有示范效應(yīng)，一個普通問題總會產(chǎn)生系列性訴求，即當(dāng)?shù)谝粋€個案得到解決的時候，可能會帶來多米諾骨牌效應(yīng)。糟糕的是，個案解決并不是系統(tǒng)的制度創(chuàng)新，甚至也不是政策替代，僅僅是解決特定個案的權(quán)益性決策。沖突的參與者大體可以分為直接參與和間接參與兩類，而前者的數(shù)量一般并不多。事實(shí)上，單純的直接利益相關(guān)者倒不易形成大規(guī)模的動蕩和對立，問題的關(guān)鍵是后一類群體的介入，他們是非直接利益相關(guān)者，參與的目的可能是因?yàn)椤跋鄬儕Z感”，也可能就是單純的“泄憤”。由于個案解決方式暗示了后一類群體的效仿沖動，在特定心理預(yù)期下，他們可能會制造出新的社會沖突以滿足自己的訴求，甚至不惜將事件演化為暴力，這是令人堪憂的?！?1〕

從制度化解決沖突的角度衡量，以秩序和效率為目標(biāo)的政治優(yōu)先途徑抑制了社會自我調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮。這是因?yàn)楫?dāng)前涉及民族因素的社會沖突，由于不含暴力恐怖和獨(dú)立運(yùn)動等極端價值觀和意識形態(tài)分歧成分，因而大多對抗性不強(qiáng)、目的明確，一旦目標(biāo)達(dá)成便告結(jié)束。這種沖突類似于社會學(xué)所謂的“手段性沖突”或“現(xiàn)實(shí)性沖突”，只要有了制度化的化解途徑，并不會造成持久的社會傷害。如科塞的研究發(fā)現(xiàn)，為了維持工資持續(xù)性增長，可能會發(fā)生排擠黑人的“現(xiàn)實(shí)性沖突”現(xiàn)象，而一旦有了制度化的維持工資增長機(jī)制，白人排斥有色人種的行動就會受到抑制;如果這種工資增長的制度化機(jī)制并沒有起到緩解緊張和敵意的作用，沖突仍然存在持續(xù)，則屬于“非現(xiàn)實(shí)性”的“釋放緊張狀態(tài)的需要而發(fā)起的沖突”。〔22〕即便如此，科塞仍然認(rèn)為這種低烈度、哪怕是頻繁的沖突也是有益的，因?yàn)榫o張的釋放方式有助于社會結(jié)構(gòu)的整合，有助于權(quán)威部門為解決沖突安排制度化的“出口”。以此分析當(dāng)前的民族沖突，我們尚未發(fā)展到“釋放緊張”的“非現(xiàn)實(shí)性沖突”的地步。有研究認(rèn)為，即使是像西藏和新疆發(fā)生的大規(guī)模騷亂事件，也不屬于“非現(xiàn)實(shí)性沖突”，更多的是少數(shù)民族群體的就業(yè)壓力而產(chǎn)生的不滿?！?3〕至于那些“泄憤型”沖突，偏好采取政治優(yōu)先解決方式，無法將緊張狀態(tài)充分釋放，因?yàn)榫o張的根源沒有得到制度化的消解，沖突的隱患依然存在。

曾經(jīng)長期存在的可可西里保護(hù)藏羚羊沖突事件，反映了社會自我調(diào)節(jié)機(jī)制的功能。猖狂的盜獵活動一度使藏羚羊處于瀕危狀態(tài)，政府最初的保護(hù)努力就是一場政治單方行動。政府成立了由索南達(dá)杰領(lǐng)導(dǎo)的專項(xiàng)治理工作機(jī)構(gòu)，職責(zé)不可謂不明確;他們在重點(diǎn)區(qū)域布控，強(qiáng)力打擊盜獵，政府權(quán)威不可謂不嚴(yán)肅。但整個保護(hù)過程缺乏政府與社會的互動，制度化的程度有限，所以當(dāng)索南達(dá)杰犧牲之后，沖突愈演愈烈，幾近失控。也就是說，這種缺少制度化互動的政治優(yōu)先處置措施事實(shí)上已經(jīng)宣告失效。事情的轉(zhuǎn)機(jī)始于“自然之友”、“綠色江河”民間組織的制度化參與，保護(hù)藏羚羊的成功得以建立在法治軌道之上:他們首先在民政部門注冊，獲得合法身份，其民間組織的身份獲得了來自于官方和民間的共同認(rèn)可，制度化力量空前增大。在專業(yè)人士的指導(dǎo)下，他們向國家環(huán)保總局提出建設(shè)野生動物遷徙通道的必要性，使來自于民間的呼吁順利變成國家政策，制度化的程序?yàn)檎呗鋵?shí)提供了保障。隨著反盜獵保護(hù)站機(jī)構(gòu)“索南達(dá)杰保護(hù)站”的成立，制度化的核心機(jī)制也開始發(fā)揮作用。就這樣，國家通過對社會組織的行為確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)了社會主體進(jìn)入體制的機(jī)會，國家權(quán)威與社會功能在野生動物保護(hù)上達(dá)到了制度一致。這也從一個側(cè)面表明，建立在制度化基礎(chǔ)之上的秩序才是可持續(xù)的，盡管不一定高效，但不至于失序。

四、民族地區(qū)法治化的實(shí)現(xiàn)

政治優(yōu)先原則并不必然同法治原則相悖，而無限放大政治手段的作用則會形成悖論，出現(xiàn)“行政有效、治理無效”〔24〕的情況也并不奇怪。畢竟，現(xiàn)有的政治優(yōu)先路徑同法治路徑并不是完全契合的，很多情況下甚至沒有按照法治的原則(in the shadow of the law)處置。因此，就治理而言，法治的實(shí)現(xiàn)是需要條件的，當(dāng)前迫切需要解決的問題至少包括:

(一)建構(gòu)統(tǒng)一的國家法治體系，改造和吸收民族地區(qū)的民間法營養(yǎng)

我國古代有“以夷制夷”的傳統(tǒng)，即利用民族地區(qū)的制度規(guī)范社會行為。社會資本理論也認(rèn)為，各種非正式制度的社群習(xí)慣、風(fēng)俗、鄉(xiāng)規(guī)民約等規(guī)范因素，要比國家法律更能夠有效抑制那種破壞、發(fā)泄、恣意和無理性的行為。在實(shí)踐中，國家基本沿襲了這一傳統(tǒng)，對于少數(shù)民族地區(qū)的家法族規(guī)、村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣等，給予了充分尊重，使其繼續(xù)在衡平人際關(guān)系和社會整合方面發(fā)揮作用。“在西部藏族聚居區(qū)，當(dāng)?shù)孛褡宓牧?xí)慣法不僅在大量的民事案件的處理中發(fā)揮著極為重要的作用，而且還涵蓋和滲透到重大的刑事案件之中，大有‘包攬’一切案件之勢。”〔25〕但是，民間法的作用空間是同質(zhì)性社會，換句話說民間法對于處理跨民族事務(wù)和沖突可能是無效的。特別是在今天開放的條件下，越來越多的民族交往中產(chǎn)生的沖突，根本無法以某一民族的民間法框架就能夠解決，迫切需要建構(gòu)起統(tǒng)一的法制體系。

為此:一方面，要針對民族地區(qū)的法律制度體系進(jìn)行建構(gòu)性的改造，將其納入到國家法治體系之中。我國有一百五十多個民族自治地區(qū)，即使是單一的民族慣例在適用過程中也存在差異，如果缺乏權(quán)威的國家法制體系支撐，難以促進(jìn)法治化的推進(jìn)。應(yīng)在充分發(fā)掘民間法優(yōu)質(zhì)資源的基礎(chǔ)上，探索民族地區(qū)立法機(jī)關(guān)對一些長期存在的民間法“良法”予以法律確認(rèn)。如此一來，在處置涉民族因素的社會沖突時，不但能夠獲得正當(dāng)性的支持，而且有助于促進(jìn)溝通和理解;另一方面，對涉及多民族沖突或一些重大社會沖突的處理上，鑒于“相對獨(dú)立的各民族群體對同一問題往往有不同的解決方式”，〔26〕甚至可能出現(xiàn)民族習(xí)慣法與國家法治相沖突的現(xiàn)象，要在保持耐心溝通的基礎(chǔ)上維護(hù)國家法治的權(quán)威和普適性的公平正義。畢竟，人們不是為了改變規(guī)則去制造沖突，而是為了把沖突交給規(guī)則來裁決，只要統(tǒng)一了國家法律體系，法治權(quán)威替代政治權(quán)威指日可待。

(二)以《民族區(qū)域自治法》為基礎(chǔ)，授權(quán)民族地區(qū)縣級以上立法機(jī)關(guān)制訂可操作性的程序規(guī)范

盡管我國《憲法》和《民族區(qū)域自治法》賦予了地方廣泛的權(quán)利，但這些都屬于根本法范疇，可操作性不強(qiáng)。比如，關(guān)于社會沖突的治理，即使是具有“小憲法”之譽(yù)的《自治法》也僅有原則規(guī)定。至于現(xiàn)行的一些自治條例和單行條例，也存在調(diào)整對象及其結(jié)構(gòu)滯后的現(xiàn)象，自治州和自治縣的立法機(jī)關(guān)應(yīng)在國家授權(quán)的范圍內(nèi)，積極探索地方立法的路徑，在程序規(guī)范上首先取得突破。

1.根據(jù)《民族區(qū)域自治法》原則，地方立法機(jī)關(guān)要制定配套的程序規(guī)范

通俗的說法是《自治法》必須“以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)”。程序正義突出了法治的特征，使人們能夠感受到判決過程的公平性和合理性，客觀上也發(fā)揮了普法作用。在西方，我們常?？梢钥吹骄焯幹蒙鐣_突時對程序正義的堅守:警方的現(xiàn)場擴(kuò)音設(shè)備不斷播放法律規(guī)定，當(dāng)參與者的行為即將越過合法界限時，警方會及時給予提醒并警告。一旦需要逮捕某些參與者，也程序性地告知其權(quán)利。這些做法不僅僅是法律的程序規(guī)定，在執(zhí)法過程中還可以起到警示與威懾作用，同時也是一次鮮活的法制教育機(jī)會。比較而言，我國尚有巨大差距。

2.要在程序規(guī)范中彰顯《民族區(qū)域自治法》的權(quán)威地位

程序規(guī)范是克服政治優(yōu)先“從快”原則固有弊端的最好武器?？陀^地說，執(zhí)行程序規(guī)范是既費(fèi)時間又費(fèi)精力，特別是對于那些涉及民族因素的“敏感型”社會沖突，政治優(yōu)先思維的決策者往往“無暇”顧及程序規(guī)范，力求盡快解決。從公安部發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》可見一斑:“對參與群體性治安事件的群眾，要堅持可散不可聚、可解不可結(jié)、可順不可激，以教育疏導(dǎo)為主，力爭把問題解決在萌芽狀態(tài)或初始階段?！边@是導(dǎo)致沖突治理中程序規(guī)范被簡化甚至忽略的原因之一。決策者既沒有把是非曲直當(dāng)作處理沖突的依據(jù)，也沒有打算讓程序正義走上前臺。毋庸置疑，有意簡化或忽略程序有不得已而為之的無奈，因?yàn)榇蠖鄶?shù)沖突發(fā)生在街頭，參與方情緒激動，既缺少坐下來的條件，也不會輕易坐下來談判。但是，缺少法治支撐的沖突處置方法，放大了政治決策的效應(yīng)，難免使整個處置過程充斥著不確定性的風(fēng)險。因此，政治優(yōu)先思維的決策者應(yīng)該有足夠的耐心，給予程序正義以充分的作用空間，因?yàn)槲ㄓ谐绦蛘x才能夠讓所有相關(guān)方都秩序地“冷靜”下來。

3.配套的程序規(guī)范要凸顯民族參與、公眾參與的特征

在法治價值的角度看，立法機(jī)關(guān)要充分體現(xiàn)沖突參與方的當(dāng)事人角色，使他們能夠在法治的程序框架下體驗(yàn)參與、平等、理性等程序價值。參與法治應(yīng)該成為一種方向，“使他們真正成為積極參與裁決制作過程，主動影響裁決結(jié)果的程序主體，而不是消極等待官方處理、被動承受國家追究的程序客體，從而具有自主地決定個人命運(yùn)的選擇機(jī)會?！薄?7〕無疑，達(dá)到了這個目的，民族區(qū)域自治的民主價值也自然得到了進(jìn)一步的體現(xiàn)?；?，自治地區(qū)立法機(jī)關(guān)可謂任重道遠(yuǎn)。

(三)完善規(guī)范政府行為的制度體系

就當(dāng)前社會沖突的波及力和示范效應(yīng)看，很多沖突是因?yàn)檎幹貌划?dāng)造成的，完善政府作為的制度體系有助于減少沖突的產(chǎn)生和蔓延。

1.完善政府決策的制度，促進(jìn)決策的民主化、科學(xué)化

近年來，一些規(guī)模較大、烈度較強(qiáng)、持續(xù)時間較長的社會沖突多集中于重大開發(fā)項(xiàng)目。其中，由地方主導(dǎo)的項(xiàng)目所引發(fā)的沖突最多。從沖突的誘因看，多集中于資源、環(huán)境、土地征用、勞資糾紛等。隨著改革開放的進(jìn)一步推進(jìn)，民族地區(qū)的開發(fā)步伐會隨之加快，存在沖突的隱患會更多。比如，民族地區(qū)生態(tài)普遍脆弱，任何輕率的開發(fā)舉動都可能引發(fā)沖突。這對政府決策提出了新要求。當(dāng)前，地方與基層政府在上項(xiàng)目過程中仍然存在著信息不公開、不透明等問題，如果決策過程缺乏科學(xué)論證、民主參與等環(huán)節(jié)，社會沖突的潛在隱患將不可避免地被激活。怒江水電站的建壩沖突及其解決，反映了規(guī)范政府行為的必要性和重要性。最初，沖突的反對方主要堅持建壩對周圍環(huán)境傷害的可能性，并且也不認(rèn)為水電站能夠給周邊群眾帶來福祉。但是促成沖突爆發(fā)的誘因卻是地方政府的亂作為，在第二輪論證過程中，政府將第一輪論證中持反對建壩意見的北京專家踢出聽證會。此舉激怒了環(huán)保組織。它們通過網(wǎng)站、展覽會以及向國外媒體透露消息等途徑，向地方政府施壓，〔28〕最終促成國家環(huán)?？偩钟?006年2月通過了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》?！掇k法》第十五條規(guī)定:“被征求意見的公眾必須包括受建設(shè)項(xiàng)目影響的公民、法人或者其他組織的代表。”在這個涉民族因素的沖突中，地方政府決策不科學(xué)首先埋下了沖突隱患，當(dāng)決策偏離民主軌道時，沖突終于爆發(fā)。這在一定意義上也表明，以制度規(guī)范政府決策，提高政府決策的科學(xué)化、民主化是避免沖突發(fā)生的源頭性環(huán)節(jié)。

2.完善公共財政制度，規(guī)范政府支出行為

學(xué)術(shù)界關(guān)于涉民族因素的社會沖突處置對策中，往往側(cè)重于從歷史路徑中尋找答案，財政彌補(bǔ)是其中的一個思路?！?9〕國外的研究也有類似答案，如赫斯特在比較了中國三個地區(qū)下崗工人抗?fàn)庍\(yùn)動的結(jié)果后發(fā)現(xiàn)，地方政府的財政能力同下崗工人的抗?fàn)幪幹眯Ч收嚓P(guān)關(guān)系?！?0〕這些結(jié)論在我國巨大的維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)支出中得到了進(jìn)一步驗(yàn)證。然而，需要指出的是，這些用于解決沖突的財政支出存在很大的隨意性，“人民幣搞定”的偏好不僅有“違法濫用”的風(fēng)險，而且有財力枯竭的隱患。同時，不規(guī)范的政府財政支出也可能會誘發(fā)合法性危機(jī)，因?yàn)檫@些財政支出不一定都遵循了公共財政的程序規(guī)范。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對落后，特別是公共服務(wù)任務(wù)繁重，應(yīng)該將寶貴的財政用于民生改善。

當(dāng)然，社會沖突的發(fā)生并無規(guī)律，財政預(yù)算無法做到準(zhǔn)確無誤，但財政支出按照制度執(zhí)行是法治政府的起碼原則，為此:其一，按照政府的公共安全職能進(jìn)行制度安排和支出。在當(dāng)前涉民族因素的有些沖突中，有些并不在政府公共安全職能范圍內(nèi)，政府通過財政途徑加以解決，固然能夠起到息事寧人的作用，但不符合行政管理的基本原理;其二，完善財政支出與預(yù)算執(zhí)行的程序性規(guī)范，減少政府支出的隨意性，擴(kuò)大財政透明度，接受公開監(jiān)督;其三，財政用于沖突治理的轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)該更大范圍地惠及廣大群眾，而不是僅由沖突參與方享有，通過財政的非市場性再配置資源作用，減少沖突發(fā)生的幾率。

3.完善針對政府不當(dāng)治理行為的行政救濟(jì)制度

救濟(jì)是一種管理控制方法，能夠糾正或減輕管理中存在的偏差。在依法治理的角度，救濟(jì)是一種針對法律關(guān)系中他方當(dāng)事人權(quán)利的保障機(jī)制，特別是當(dāng)實(shí)體權(quán)利受到侵害時，能夠從法律上獲得自行解決或請求司法機(jī)關(guān)及其它機(jī)關(guān)給予解決的權(quán)利。但是，行政救濟(jì)也是有原則的，一旦處理不當(dāng)，則“可能導(dǎo)致敵意、激化矛盾、引發(fā)暴力”?！?1〕為此:一方面，要盡可能減少社會沖突處置過程中的私力救濟(jì)現(xiàn)象。在一些涉民族因素的大規(guī)模沖突中，特別是有國外背景介入的情況下，這些私力救濟(jì)不利于將沖突轉(zhuǎn)化為民族地區(qū)的社會整合，容易導(dǎo)致更強(qiáng)烈的社會排斥，或產(chǎn)生后續(xù)違法行為，嚴(yán)重的可能會固化甚至放大民族排斥和民族仇恨;另一方面，具有立法權(quán)的民族地區(qū)應(yīng)盡快出臺針對政府主體的違法或不當(dāng)行為的行政救濟(jì)辦法，通過及時矯正、改變、撤銷政府行為，化解潛在的民族沖突;再一方面，完善民族地區(qū)的行政補(bǔ)償和賠償制度，使政府正常管理行為造成無責(zé)任權(quán)利人的損失能夠及時得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，最大程度地消除沖突發(fā)生的隱患。

(四)凝聚法治共識，在法治的軌道上提高公眾參與水平

法治社會中，解決沖突必須具備至少兩個條件:其一，以當(dāng)事人與國家共同認(rèn)可的方式解決，因此需要協(xié)商和談判;其二，當(dāng)事人和國家對處理結(jié)果都持認(rèn)可或認(rèn)同的態(tài)度，并積極遵守。在這兩個條件中，國家和當(dāng)事人始終“在場”，但二者的主體地位是不對等的，如果缺乏公認(rèn)的游戲規(guī)則作為衡平的依據(jù)，自然會出現(xiàn)協(xié)商無依、談判無據(jù)、共識無果的結(jié)局。在法治原則下，沖突的不同參與方可以在法律的框架下充分表達(dá)、磋商、談判，在彼此的妥協(xié)中達(dá)成共識。也就是說，法治并不排斥政治的協(xié)商、妥協(xié)、說服、溝通等機(jī)制，相反這些機(jī)制對于法治有相輔相成之效。涉民族因素的沖突處置也是同理。

法治共識需要對法治產(chǎn)生認(rèn)同。當(dāng)前，我國涉民族因素的社會沖突原因呈多元并存的特征，其中有相當(dāng)數(shù)量的涉民族沖突是因?yàn)閷ι贁?shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、禁忌不了解或不尊重造成的?！?2〕當(dāng)然，也不排除不同民族之間的文化碰撞而引發(fā)的沖突。無論哪種沖突，如果認(rèn)同了處置的法治原則，便有利于培養(yǎng)公民依法行動的準(zhǔn)則，有利于人們學(xué)會對權(quán)利的尊重。一般情況下，民族文化的差異可能使協(xié)商、調(diào)解、妥協(xié)等機(jī)制不容易發(fā)揮作用，這恰恰是對公民進(jìn)行法制教育與培訓(xùn)的最佳時機(jī)。畢竟，沖突自身就是一種政治參與的機(jī)會?！?3〕反觀政治優(yōu)先路徑下的大多數(shù)解決方案，由于摻雜了太多因素，法治認(rèn)同不足，因而無法在沖突雙方之間進(jìn)行調(diào)節(jié)和裁判，自然也無法使事件處置成為開展法制教育的資源。

近年來，一些地方出現(xiàn)了所謂“依法抗?fàn)帯爆F(xiàn)象，〔34〕如果追蹤這些事件的處置結(jié)果便不難發(fā)現(xiàn)，類似的事件并未絕跡且仍在發(fā)生著，并無根治的跡象。根本原因是其中的法治特征是模糊的，表現(xiàn)為參與者援引的“法制依據(jù)”并不充分，合法性空間有限:一是“依法抗?fàn)帯痹姆梢罁?jù)是憲法，但中國憲法并不具有司法效力，難以同基層政府溝通，更無法達(dá)成共識;二是抗?fàn)幷咭粤⒎ǚㄙ|(zhì)疑基層政府出臺的各類政策，但政策本身不是法律，抗?fàn)幷邞?yīng)該爭取的權(quán)利不是政策過程是否合法，而是爭取參與到基層政府的政策過程中去，在討價還價的政策過程中體現(xiàn)自己的訴求;三是抗?fàn)幷咴霞壵饕侵醒胝奈募?，來質(zhì)疑地方政府的亂作為或不作為。事實(shí)上，中央文件只是原則規(guī)定，具體的操作措施是由地方制訂的，因此地方和基層政府的政策制訂都是援引上級和中央文件精神的。也就是說，“依法抗?fàn)帯闭吲c地方政府并未在沖突處置的法治手段上形成共識。以此推論，既難以保證基層政府下一次的亂作為或不作為會不會引發(fā)新一輪的“依法抗?fàn)帯?，也不能保證一旦出現(xiàn)了抗?fàn)幷呤ツ托?，抗?fàn)庍^程會不會出現(xiàn)偏離法治軌道的可能。

五、總 結(jié)

政治優(yōu)先的沖突治理方式已經(jīng)成為我國公共安全管理的常見做法。在經(jīng)驗(yàn)的層面，值得肯定的是其效率、果斷與宏觀思維，但同民族沖突的現(xiàn)有特征相比較分析后，能夠發(fā)現(xiàn)政治優(yōu)先治理方式的局限性。在排除了暴力、恐怖、獨(dú)立等帶有明顯價值觀和意識形態(tài)傾向的社會動亂和民族分裂等事件之后，我國當(dāng)前涉民族因素的社會沖突尚未發(fā)展到需要政治設(shè)計的地步，因?yàn)榇蠖鄶?shù)的沖突訴求既不是為了改變現(xiàn)有體制，也不是為了改變制度規(guī)則，尤其是他們關(guān)于利益、資源、權(quán)利等訴求，尚在現(xiàn)有法律賦予的權(quán)利框架之下。本文研究認(rèn)為，政治優(yōu)先的治理路徑需要替代，法治是其中的現(xiàn)實(shí)選項(xiàng)之一。

基于“敏感”、“特殊”、“弱勢”假設(shè)的政治優(yōu)先治理方式，使涉民族因素的社會沖突被人為拔高到政治決策層面。難以想象的是，當(dāng)社會沖突觸碰到修改民族問題的法制、涉及到價值觀與意識形態(tài)，甚至有暴力恐怖行為時，政治處置的方式會怎樣強(qiáng)化?可以說，法律不在場的社會沖突治理方式加劇了沖突自身的復(fù)雜性，因而無法在處理相關(guān)、相似的民族沖突時被“描述”、被“引證”，政治優(yōu)先的治理過程自然就成為“孤本”，失去了治理的意義。引入法治的目的，是要克服這種管理高效、治理無效的狀況。

根據(jù)發(fā)達(dá)國家的社會發(fā)展規(guī)律，未來我國涉民族因素的社會沖突可能出現(xiàn)以下幾種趨勢:一是零星、偶發(fā)、自發(fā)的社會沖突，將可能發(fā)展成為常態(tài)、組織化的社會運(yùn)動，權(quán)利保障、環(huán)保、資源開發(fā)等領(lǐng)域?qū)⒉豢杀苊獾爻蔀樯鐣\(yùn)動的長期誘發(fā)因素;二是鑒于民族地區(qū)發(fā)展相對失衡的事實(shí)，在全球化和信息化的今天，整個族群對“整體公平”〔35〕的訴求極可能出現(xiàn)，一旦產(chǎn)生族群的整體被剝奪感和不公平感，族際沖突將有被激活或加劇的風(fēng)險?！?6〕如此一來，社會學(xué)家們所憂慮的“非現(xiàn)實(shí)性沖突”將會出現(xiàn)，社會排斥將可能改變民族沖突的性質(zhì);三是隨著社會的日益開放和人際交往的日益頻繁，以及信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，在未來涉民族因素的社會沖突中，基于宗教信仰、風(fēng)俗文化等沖突將可能成為新挑戰(zhàn)。根據(jù)危機(jī)管理的衍生規(guī)律，這些沖突極可能會繼續(xù)發(fā)展，一旦政治失控，便會釀成更大的社會危機(jī)。這些問題的解決恰恰是法治的優(yōu)勢，因?yàn)榉ㄖ蔚膬r值之一在于類推適用，能夠在治理社會沖突過程中、在更廣泛的層面上促進(jìn)公平正義，不會出現(xiàn)政治優(yōu)先路徑常見的效仿行為。

另外，根據(jù)“劉易斯拐點(diǎn)”(Lewisian Turning Point)推斷，我國已進(jìn)入了“大眾消費(fèi)”階段，包括少數(shù)民族地區(qū)在內(nèi)的人民群眾對公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的需求也將呈現(xiàn)出幾何級增長的態(tài)勢。而從公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)看，至少在民族地區(qū)，我國政府主導(dǎo)下的公共服務(wù)供給格局鮮有突破，〔37〕因此就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等方面的矛盾和壓力將成為困擾政府治理的長期難題，處理不當(dāng)將可能成為新的社會沖突源頭，即公共安全的挑戰(zhàn)將是長期的。在民族地區(qū)，這一挑戰(zhàn)可能更是迫切的，一旦處理不當(dāng)，作為協(xié)調(diào)民族矛盾角色的國家，〔38〕將可能演化成為民族問題的敵對者。如此一來，民族矛盾的性質(zhì)就發(fā)生了徹底的改變，值得警惕。

注釋:

〔1〕童星:《構(gòu)建和諧社會:協(xié)調(diào)利益，優(yōu)化結(jié)構(gòu)》，《學(xué)術(shù)界》2005年第6期。

〔2〕中國行政管理學(xué)會課題組:《強(qiáng)化政府社會管理職能，提高政府社會治理能力》，《中國行政管理》2005年第3期。

〔3〕陳良咨:《論網(wǎng)絡(luò)與群體性事件》，《中國社會公共安全研究報告》2013年第1期。

〔4〕辛紅:《法治思維是處置群體性事件的不二法門》，《法制日報》2014年2月25日，第8版。

〔5〕趙鼎新:《社會與政治運(yùn)動講義》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第21、191-192頁。

〔6〕葉江:《當(dāng)代西方的兩種民族理論——兼評安東尼·史密斯的民族(nation)理論》，《中國社會科學(xué)》2002年第2期。

〔7〕Kurt Schock，People Power and Political Opportunities:Social Movement Mobilization and Outcomes in the Philippines and Burma，Social Problems，Vol.46，No.3，1999，pp.355-375.

〔8〕吳新葉:《轉(zhuǎn)型農(nóng)村的政治空間研究》，中央編譯出版社，2008年，第93-94頁。

〔9〕張蕾:《“切糕”引熱議，法律不能打折扣》，《北京日報》2012年12月12日，第18版。

〔10〕佴澎:《邊疆民族地區(qū)群體性事件處置機(jī)制研究》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2011年第4期。

〔11〕印度稱這種現(xiàn)象為人肉路障(rasta roko)，期間難免會出現(xiàn)一些激進(jìn)的訴諸于集體暴力或自戕等行為。參見 Immanuel Ness，Dario Azzellini，Ours to Master and to Own:Workers’Control from the Commune to the Present.Chicago:Haymarket Books，2011，p.360.

〔12〕伍皓、關(guān)桂峰:《滇反思孟連事件:為既得利益“護(hù)法”做不得》，《新華每日電訊》2008年9月10日，第2版。

〔13〕努爾·白克力:《關(guān)于“6·26”和“7·5”事件的電視講話》，《克孜勒蘇報》2009年7月7日，第1版。

〔14〕〔美〕邁·羅斯金等:《政治科學(xué)》，林震等譯，華夏出版社，2001年，第198頁。

〔15〕張靜:《土地糾紛解決:規(guī)則的不確定》，《中國社會科學(xué)》2003年第1期。

〔16〕肖唐鏢:《抗?fàn)幷蔚牡絹砑捌渲卫磙D(zhuǎn)型》，《領(lǐng)導(dǎo)者》2013年第5期。

〔17〕李昌麒:《弱勢群體保護(hù)法律問題研究——基于經(jīng)濟(jì)法與社會法的考察視角》，《中國法學(xué)》2004年第2期。

〔18〕溫憲:《黑人命案再揭美國種族歧視傷疤》，《人民日報》2014年8月14日，第3版。

〔19〕Freedom House，F(xiàn)reedom in the World，Brazil(2010)，www.freedomhouse.org.

〔20〕〔22〕〔美〕劉易斯·科塞:《社會沖突的功能》，孫立平等譯，華夏出版社，1989年，第26、41頁。

〔21〕于建嶸:《“泄憤性暴力”現(xiàn)象令人堪憂》，《廉政瞭望》2010年第6期。

〔23〕李駿、吳曉剛:《收入不平等與公平分配:對轉(zhuǎn)型時期中國城鎮(zhèn)居民公平觀的一項(xiàng)實(shí)證分析》，《中國社會科學(xué)》2012年第3期。

〔24〕汪仲啟:《革命要播種，社會建設(shè)也要播種——訪復(fù)旦大學(xué)副校長林尚立教授》，《社會科學(xué)報》2014年5月24日，第3版。

〔25〕王勇:《國家法和民間法的現(xiàn)實(shí)互動與歷史變遷——中國西部司法個案的透視》，《西北師大學(xué)報·社會科學(xué)版》2002年第4期。

〔26〕佴澎:《在趨同中尋求和諧——元明清時期西南少數(shù)民族糾紛解決裁判程序研究》，《云南社會科學(xué)》2008年第1期。

〔27〕陳瑞華:《程序正義的理論基礎(chǔ)——評馬修的“尊嚴(yán)價值理論”》，《中國法學(xué)》2000年第3期。

〔28〕竺乾威:《地方政府決策與公眾參與——以怒江大壩建設(shè)為例》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2007年第4期。

〔29〕佴澎:《邊疆民族地區(qū)財政自治法律機(jī)制研究——以群體性事件的解決為視角》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2011年第4期。

〔30〕William Hurst，Understanding Contentious Collective action by Chinese Laid-Off Workers:The Importance of Regional Political Economy，Studies in Comparative International Development，2004，39(2).

〔31〕王耀海、盛豐:《私力救濟(jì)的法治困境及其解決》，《學(xué)術(shù)界》2013年第4期。

〔32〕霍銳:《民族宗教地區(qū)群體性事件的特征、成因及對策思考》，《福建省社會主義學(xué)院學(xué)報》2011年第1期。

〔33〕Sidney Tarrow，Power in Movement:Social Movements，Collective Action and Politics，Cambridge University Press，1994，pp.17-18.

〔34〕有研究認(rèn)為，這些所謂的“依法抗?fàn)帯眱H是“規(guī)則意識”下的集體行動方式，之所以不能產(chǎn)生廣泛的影響是因?yàn)椤皺?quán)利意識”的缺席。參見〔美〕裴宜理:《中國人的“權(quán)利”概念》，《國外理論動態(tài)》2008年第2、3 期。

〔35〕李昌麒:《弱勢群體保護(hù)法律問題研究——基于經(jīng)濟(jì)法與社會法的考察視角》，《中國法學(xué)》2004年第2期。

〔36〕于海洋:《族際沖突與公共服務(wù)困境》，《中國民族報》2014年1月17日，第7版。

〔37〕陳自強(qiáng):《西部多民族地區(qū)政府公共服務(wù)能力的測量與評估——基于貴州民族地區(qū)的實(shí)證調(diào)查》，《財經(jīng)問題研究》2014年第2期。

〔38〕關(guān)凱:《社會競爭與族群建構(gòu):反思西方資源競爭理論》，《民族研究》2012年第5期。