The rule of law thinking to build new order of the grain circulation regulation

◎宋鋒（湖北省荊門市糧食局，湖北　荊門　448001）

Song Feng（JingMen Municipal Bureau of Grain of Hubei Province，JingMen 448001，China）

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用法治思維構(gòu)筑糧食流通監(jiān)管新秩序

The rule of law thinking to build new order of the grain circulation regulation

◎宋鋒
（湖北省荊門市糧食局，湖北荊門448001）

近年來，各級糧食行政管理部門按照《糧食流通管理條例》賦予的職責范圍，對糧食流通市場進行監(jiān)管，維護國家糧食安全，保護糧食生產(chǎn)者、消費者和經(jīng)營者的根本利益都取得了一些成績.同時，在有效加強對糧食流通監(jiān)管工作中還面臨著許多困難和問題.因此，用法治思維構(gòu)筑糧食流通監(jiān)管新秩序，全面提升糧食流通監(jiān)管能力顯得十分重要.筆者結(jié)合荊門市糧食行政執(zhí)法工作開展情況進行了一些淺探討.

1　新時期加強糧食流通監(jiān)管工作的重要意義

黨的十八屆四中全會揭開了全面推進依法治國的歷史新篇章，糧食流通監(jiān)管工作迎來了歷史性發(fā)展機遇期.糧食系統(tǒng)實現(xiàn)依法管糧責任重大、任務(wù)艱巨，要認真落實依法治國戰(zhàn)略、全面推進依法管糧、促進糧食流通工作科學(xué)發(fā)展、維護國家糧食安全.糧食行業(yè)在思維方式上要實現(xiàn)由“統(tǒng)治思維”向法治思維的轉(zhuǎn)變、在行為方式上要實現(xiàn)由行政手段為主向以法律手段為主的轉(zhuǎn)變、在監(jiān)督方式上要實現(xiàn)由“單向”監(jiān)督向“雙向”或“多向”監(jiān)督的轉(zhuǎn)變.

“國家糧食安全，既關(guān)系廣大種糧農(nóng)民利益的實現(xiàn)，又關(guān)系到城鄉(xiāng)居民生活供應(yīng)”.中央多次強調(diào)“糧食安全的警鐘要始終長鳴，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的弦要始終繃緊，解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重的要求要始終堅持”，充分體現(xiàn)了中央對“三農(nóng)”問題的高度重視和對糧食安全問題的深謀遠慮.因此，為實現(xiàn)中央關(guān)于“控總量、穩(wěn)物價、調(diào)結(jié)構(gòu)、促平衡”和“穩(wěn)中求進，好字優(yōu)先”的總體要求的宏觀調(diào)控目標；建立現(xiàn)代糧食市場，搞活糧食流通；完善糧食產(chǎn)業(yè)化體系，落實國家糧食購銷政策，切實保護種糧農(nóng)民利益和調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性.我們一定要充分認識加強糧食流通監(jiān)管工作在保證國家糧食安全中的重要意義，切實發(fā)揮為國家糧食安全保駕護航的作用.

2　荊門市糧食流通監(jiān)管工作開展情況

近年來，湖北省荊門市糧食局緊緊圍繞提高糧食行政執(zhí)法水平，保障國家糧食安全這一重點工作，堅持規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法、高效執(zhí)法，加強糧食市場監(jiān)管，依法開展對全社會糧食流通監(jiān)督檢查和涉糧典型、重點案件查辦.為維護糧食市場秩序，打擊各種收購違法行為，保護糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益，確保國家糧食安全，實現(xiàn)糧食工作跨越式發(fā)展.

2.1加強糧食流通監(jiān)管工作目標管理

市局每年印發(fā)《全市糧食流通監(jiān)督檢查工作意見》，與各縣（市、區(qū)）糧食局簽訂年度工作目標管理責任書.采取月督辦，季檢查，半年通報情況等多種形式推動糧食流通監(jiān)管和違法案件查處.定期組織開展糧食行政執(zhí)法案卷評查，不斷提高涉糧案件的辦理質(zhì)量.

2.2加強糧食行政執(zhí)法體系建設(shè)

按照《條例》賦予糧食行政管理部門的職能要求，市、縣兩級糧食局積極主動向當?shù)攸h委、政府匯報，爭取政府重視和有關(guān)部門的支持，落實糧食行政執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)、人員和經(jīng)費，并配備了糧食流通監(jiān)管工作的交通工具和設(shè)施設(shè)備.

2.3加強夯實糧食行政執(zhí)法基礎(chǔ)

市局制定了《行政執(zhí)法人員學(xué)習(xí)制度》、《行政執(zhí)法評議考核制度》、《行政執(zhí)法監(jiān)督檢查人員工作管理細則》等制度，規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，使執(zhí)法人員做到知法守法，文明執(zhí)法.同時，為保證辦案質(zhì)量，我們還擬定了《案件審理制度》、《行政執(zhí)法文書管理規(guī)定》，制作了《行政執(zhí)法流程圖》.

2.4加強糧食政策法規(guī)宣傳

近年來，我們通過報紙、電臺、廣播、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體不斷宣傳糧食收購政策和與糧食相關(guān)的法律法規(guī)，印發(fā)宣傳畫冊3 500份，編印《荊門市糧食行政執(zhí)法政策法規(guī)宣傳手冊》1 200本，辦各類墻報、板報100多期，召開專題會議50多場次，參會干部群眾達3萬多人（次），開展政策法規(guī)巡回宣講50多次，向社會發(fā)放宣傳資料15 000余份，為貫徹落實政策法規(guī)奠定了良好基礎(chǔ).

2.5加強行政執(zhí)法人員培訓(xùn)教育

積極組織行政執(zhí)法人員參加國家、省、市舉辦的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全市有60人取得了由國家糧食局監(jiān)制全省統(tǒng)一頒發(fā)的《糧食監(jiān)督檢查證》；有148人取得了由省政府法制辦頒發(fā)《湖北省行政執(zhí)法證》；通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高了行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平.

2.6加強糧食流通專項監(jiān)督檢查

市局認真開展糧食流通行政執(zhí)法工作，強化了對糧食收購、糧食質(zhì)量、糧食庫存管理、糧食流通統(tǒng)計以及政策性用糧等方面的監(jiān)管工作，重點查處了一批涉糧案件.同時，與有關(guān)部門配合，開展面向社會糧食流通的聯(lián)合執(zhí)法工作，收到較好效果.

3　糧食行政執(zhí)法存在的問題

近年來，各級糧食行政管理部門在加強糧食流通監(jiān)管，全面推進依法行政、依法管糧工作中已經(jīng)取得了初步成效，但在實際工作中還面臨許多困難和問題需要逐步解決.

3.1糧食流通管理法規(guī)制度體系還有待進一步完善

目前，我國還沒有集中形成一部全方位涵蓋糧食問題的基本法，糧食流通法規(guī)建設(shè)相對滯后于糧食流通市場化進程，還沒有形成種類齊全、層次分明、結(jié)構(gòu)嚴謹、相互協(xié)調(diào)的法規(guī)制度體系.糧食流通法規(guī)制度是糧食流通監(jiān)管行政執(zhí)法工作的基本依據(jù)，糧食行政執(zhí)法主要依據(jù)是國務(wù)院2004年頒布的《糧食流通管理條例》（以下簡稱《條例》），但在執(zhí)行的過程中，出現(xiàn)了覆蓋面有限，職能交叉，實際操作性不強，對非國有糧食企業(yè)的監(jiān)管還缺乏足夠的約束力等問題，這些都給糧食流通監(jiān)管工作帶來了困難.

3.2糧食行政執(zhí)法工作體系還有待進一步建立

糧食行政執(zhí)法工作機構(gòu)至少應(yīng)包括政策法規(guī)、監(jiān)督檢查、質(zhì)量監(jiān)督等方面的工作機構(gòu)，才能保證糧食行政執(zhí)法工作全面而有效地開展.隨著我國機構(gòu)改革不斷深化，地方糧食行政主管部門行政執(zhí)法體系建設(shè)面臨較大困難.如我市現(xiàn)有糧食行政區(qū)管理部門7個，其中行政編制4個，事業(yè)編制3個，內(nèi)設(shè)監(jiān)督檢查科、股6個，當?shù)鼐庌k批準成立行政執(zhí)法隊2個，各地內(nèi)設(shè)監(jiān)督檢查科、股受人員編制的限制，配備人員多則3人，少則1人，7個糧食行政區(qū)管理部門沒有獨立設(shè)立政策法規(guī)科、股，政策法規(guī)工作掛靠在其他科室.

3.3糧食行政執(zhí)法隊伍專業(yè)水平還有待進一步提高

做好糧食流通監(jiān)管工作，必須建設(shè)一支政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強、能夠擔當重任、經(jīng)得起考驗的行政執(zhí)法隊伍.目前，多數(shù)糧食行政管理部門受人員編制的限制，在人才引進、管理水平等方面相對滯后，專業(yè)人員進不來，造成行政執(zhí)法工作人員結(jié)構(gòu)不合理，年齡偏大，文化水平偏低，沒有系統(tǒng)掌握法律法規(guī)知識，真正掌握行政審批、糧食流通監(jiān)督檢查和行政處罰的工作人員更少.加之糧食業(yè)務(wù)工作與糧食行政執(zhí)法相關(guān)工作沒有徹底分開，既當指揮員、運動員，又當裁判員.這些都與全面實現(xiàn)依法行政、依法管糧目標存在差距.

3.4依法行政、依法管糧的意識還有待進一步增強

由于糧食流通涉及面較寬，管理部門多，糧食行政管理部門一旦發(fā)現(xiàn)問題，大多需要移交工商、物價、質(zhì)監(jiān)或衛(wèi)生等部門來執(zhí)行，多頭管理的格局不利于糧食行政管理部門職能的行使.加之糧食行政管理部門還沒有完全從傳統(tǒng)的行業(yè)內(nèi)部管理轉(zhuǎn)變到面向社會依法管糧的軌道上來，開展糧食行政執(zhí)法積極性、主動性不夠.在流通環(huán)節(jié)監(jiān)管中，有的糧油經(jīng)營者在糧食收購、銷售、儲存、運輸、加工等經(jīng)營活動中涉及糧油產(chǎn)品質(zhì)量和糧油食品安全檔案內(nèi)容的數(shù)據(jù)庫尚未建立，糧食行政管理部門難以掌握糧食收儲企業(yè)的經(jīng)營動態(tài)和經(jīng)營糧油的質(zhì)量；有的糧食經(jīng)營者不能及時上報數(shù)據(jù)，或上報數(shù)據(jù)不真實、不準確；有些糧食經(jīng)營者對糧食行政管理部門執(zhí)法態(tài)度淡漠，缺乏足夠的認識和尊重，監(jiān)管難度較大.

4　原因分析

糧食流通監(jiān)管工作的本質(zhì)是執(zhí)法活動，運用法治思維探索監(jiān)管規(guī)律，要求我們由運動式監(jiān)管走向常態(tài)化監(jiān)管，更加重視法律、法規(guī)在糧食流通監(jiān)管工作的基礎(chǔ)性和長遠性作用.分析糧食行政執(zhí)法存在問題的主要原因包括以下幾點.

4.1糧食流通法規(guī)制度體系不夠完善

糧食流通法規(guī)立法層次較低，有些配套制度還不夠健全，現(xiàn)有的法規(guī)制度還需在實踐中不斷總結(jié)和完善，需要通過制訂新的法規(guī)制度，解決好執(zhí)法力度不夠的問題.目前糧食行業(yè)執(zhí)行的國家標準及技術(shù)規(guī)范，有些已沿用很長時間，還需要重新修訂.

4.2糧食行政執(zhí)法工作體系不夠健全

糧食行政執(zhí)法沒有統(tǒng)一執(zhí)法標識，沒有統(tǒng)一執(zhí)法機構(gòu)名稱；基層糧食行政機關(guān)專職執(zhí)法極少，與所擔負的執(zhí)法重任不相稱；現(xiàn)有的執(zhí)法專職工作人員大多數(shù)系“半路出家”，缺乏系統(tǒng)的法律專業(yè)知識，了解不深，掌握不透，執(zhí)法能力與執(zhí)法工作不相適應(yīng).

4.3開展糧食行政執(zhí)法工作還不夠深入

糧食行政管部門多年來一直從事糧食流通環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)管理，隨著《糧食流通管理條例》的頒布實施，其職能已由單一對國有糧食企業(yè)的管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ袠I(yè)的管理，方式也由行政管理變?yōu)楸O(jiān)管和服務(wù).對于行政管理部門需要重新學(xué)習(xí)、不斷適應(yīng)、逐步提高的過程.

4.4對糧食行政執(zhí)法重要性認識還不夠到位

糧食購銷市場全面放開后，未能及時轉(zhuǎn)變觀念、轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變管理手段.依法管糧工作在法律法規(guī)的規(guī)定、執(zhí)法軟硬件條件上存在明顯不足，必要的設(shè)備配置不全、必要的經(jīng)費不能保證，導(dǎo)致了糧食行政執(zhí)法工作進展緩慢，成效不明顯.

5　加強糧食流通監(jiān)管工作的建議

積極穩(wěn)妥地推進糧食流通監(jiān)管工作全面、協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步實現(xiàn)糧食流通監(jiān)管工作制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，為維護國家糧食安全和社會穩(wěn)定發(fā)揮重要作用.

5.1加快完善糧食流通法制建設(shè)

加快糧食立法進程，以法律方式保障國家糧食安全.糧食立法應(yīng)從原糧的生產(chǎn)、購銷、儲藏、加工、成品糧消費及監(jiān)管等方面確定糧食法律應(yīng)包含的內(nèi)容，強化糧食行政管理部門在糧食流通過程中的監(jiān)管職責，完善監(jiān)管制度，全面推進糧食行政管理的法制化進程.同時，按照糧食省長負責制要求，加強地方糧食流通法規(guī)建設(shè)，強化對地方政策性用糧和地方糧食流通的監(jiān)管.建立健全糧食流通監(jiān)督檢查行政執(zhí)法工作的政府監(jiān)督、層級監(jiān)督、社會監(jiān)督等機制，逐步完善糧食流通法律、法規(guī)體系，不斷加強各級糧食行政管理部門對糧食流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管.此外，大力倡導(dǎo)依法行政、依法管糧，文明執(zhí)法和行業(yè)自律，不斷推進糧食行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè).

5.2著力完善糧食行政執(zhí)法和質(zhì)量監(jiān)測體系

一是加強糧食行政執(zhí)法體系建設(shè).改革現(xiàn)行糧食行政管理部門條塊分割的管理模式，建立省、市、縣“三級”糧食行政執(zhí)法體系，按照職責要求，監(jiān)管范圍，切實解決好機構(gòu)設(shè)置，人員編制和經(jīng)費保障等問題.二是加強糧食質(zhì)量監(jiān)測體系建設(shè).糧食行政主管部門要按照統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，整合資源，有利監(jiān)管的原則，建立和完善區(qū)域性糧食質(zhì)量監(jiān)測體系.三是加強糧食行政執(zhí)法和質(zhì)量檢測人員專業(yè)水平的提升.通過專業(yè)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)技術(shù)考核等方式，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，引進優(yōu)秀人才，建設(shè)一支高素質(zhì)的糧食行政執(zhí)法和糧食質(zhì)量檢驗檢測隊伍.同時，建立地方和中央財政分級專項資金，用于糧食行政執(zhí)法和糧食質(zhì)量監(jiān)測設(shè)施設(shè)備改善.

5.3大力開展糧食法規(guī)政策宣傳

廣泛開展糧食法律法規(guī)政策宣傳教育活動，不斷提高監(jiān)督檢查效率和效果.一是充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等新聞媒體，結(jié)合每年《條例》紀念日、食品安全宣傳周和全國法制宣傳日以及糧食流通違法違規(guī)典型案例，深入開展糧食法律法規(guī)一系列宣傳活動，讓廣大糧食經(jīng)營者在開展糧食經(jīng)營活動中做到知法、懂法、守法.二是以糧食收購和專項監(jiān)督檢查為載體，進一步提高糧食執(zhí)法宣傳的針對性、廣泛性、實用性和科學(xué)性.三是通過審批辦理糧食收購許可證服務(wù)窗口，積極開展糧食法律法規(guī)和政策宣傳.通過開展宣傳教育活動，引導(dǎo)糧食經(jīng)營者守法經(jīng)營，指導(dǎo)幫助提檔升級，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一，共同創(chuàng)造良好的糧食流通環(huán)境和秩序.

5.4加強糧食行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制

對全社會的糧食流通進行市場監(jiān)督是一項系統(tǒng)工程，建立和完善糧食行政執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機制尤其重要.一是建立健全由政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥、工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生、物價等相關(guān)部門參加的糧食流通監(jiān)督檢查聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)資源共享的糧食流通監(jiān)管體系，不斷提高工作質(zhì)量和效率.二是認真履行糧食流通監(jiān)管職責，重點抓好糧食收購、庫存、銷售等專項檢查，維護糧食市場穩(wěn)定，保護糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益，確保糧食有序流通.三是組織開展“糧食流通監(jiān)督檢查示范單位”的創(chuàng)建活動，建立和完善糧食流通監(jiān)督檢查年度動態(tài)考核管理機制，積極探索加強監(jiān)督檢查工作的新思路、新方法，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率.

參考文獻：

[1]任正曉.吳子丹.糧食流通監(jiān)督檢查實踐與探索[M].中國農(nóng)業(yè)出版社.2006.1.

[2]宋鋒.構(gòu)建區(qū)域性糧食質(zhì)量監(jiān)測體系建設(shè)的思考與對策[J].糧食流通技術(shù).2013.4.

[3]宋鋒.依法加強糧食流通監(jiān)管工作的思考與對策[J].糧食流通技術(shù).2014.4.

Song Feng
（JingMen Municipal Bureau of Grain of Hubei Province，JingMen 448001，China）

摘要：加強糧食行政執(zhí)法體系建設(shè)，對于推動和保障糧食執(zhí)法工作開展，維護糧食流通市場秩序，確保國家糧食安全具有基礎(chǔ)性的意義和作用.

關(guān)鍵詞：糧食流通；市場監(jiān)管；秩序

Abstract：Strengthen the construction of administrative law enforcement system of grain，to promote and guarantee grain law enforcement work, maintain the order of the grain circulation market，has the significance and fundamental role in ensuring national food security.

Key words：The grain circulation；Market regulation；order

作者簡介：宋鋒（1964-），男，湖北荊門人，高級工程師；專業(yè)方向為糧食儲藏.

收稿日期：2015-03-02

中圖分類號：F252