趙敏(江蘇警官學(xué)院法律系，江蘇南京　210012)

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論警察權(quán)力尋租性腐敗的產(chǎn)生及其制約

趙敏
(江蘇警官學(xué)院法律系，江蘇南京210012)

摘要:權(quán)力具有公共性，但公權(quán)力的運行往往會偏離公共利益這個目標，演變成權(quán)力行使主體謀取私利的工具，導(dǎo)致尋租性腐敗的產(chǎn)生。按照現(xiàn)代的尋租理論，通過對警察權(quán)力①根據(jù)我國現(xiàn)行《警察法》的規(guī)定，警察權(quán)力分別稱為治安行政管理權(quán)和刑事偵查權(quán)。對于前者，明顯屬于行政權(quán)的范疇，這在理論界和實務(wù)部門內(nèi)都已經(jīng)得到了普遍認同。但是對于警察刑事偵查權(quán)性質(zhì)的認識則存在著嚴重的分歧。有學(xué)者認為，偵查權(quán)仍然屬于行政權(quán)。參見胡玉鴻:《馬克思恩格斯論司法獨立》，載《法學(xué)研究》2002年第1期;陳瑞華:《司法權(quán)的性質(zhì)———以刑事司法為范例的分析》，載《法學(xué)研究》2000年第5期。也有學(xué)者認為，偵查權(quán)屬于司法權(quán)。參見陳衛(wèi)東，郝銀鐘:《實然與應(yīng)然———關(guān)于偵檢權(quán)是否屬于司法權(quán)的隨想》，載《法學(xué)》1999年第6期;楊宗輝:《論我國偵查權(quán)的性質(zhì)———駁“行政權(quán)本質(zhì)說”》，載《法學(xué)》2005年第9期。還有學(xué)者認為，偵查權(quán)具有行政權(quán)與司法權(quán)的雙重屬性。參見畢惜茜:《我國偵查權(quán)性質(zhì)探析》，載《吉林公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報》2004年第2期。本文無意對此進行評判，但隨著社會的發(fā)展，司法權(quán)與其他國家權(quán)力在職能上的分工已經(jīng)變得越來越模糊，司法權(quán)與行政權(quán)已經(jīng)出現(xiàn)日趨混合的趨勢，司法權(quán)與行政權(quán)之間的界限已經(jīng)變得越來越模糊。因此，本文沒有對警察治安行政權(quán)與警察刑事偵查權(quán)進行嚴格地區(qū)分。尋租實例的解析發(fā)現(xiàn)，只要影響到資源配置的政府干預(yù)存在，就會有經(jīng)濟租金的產(chǎn)生;只要有經(jīng)濟租金的存在，權(quán)力尋租行為的發(fā)生就不可避免。因此，對權(quán)力尋租的防治應(yīng)當從減少不必要的行政干預(yù)、引入市場競爭機制、控制租金的產(chǎn)生等方面采取相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞:尋租;尋租性腐敗;行政干預(yù);權(quán)力尋租

一、研究緣起

據(jù)《中國青年報》報道，2010年7月2日，沈陽市公安局、衛(wèi)生局聯(lián)合召開一個聘任儀式，聘請27名有豐富經(jīng)驗的屬地公安機關(guān)、派出所領(lǐng)導(dǎo)擔任沈陽27家較大醫(yī)院的副院長，負責指導(dǎo)醫(yī)院處理醫(yī)患糾紛。此舉一經(jīng)媒體披露，就引發(fā)了民間一邊倒的批評之聲［1］。醫(yī)患糾紛本是一種民事糾紛，應(yīng)由醫(yī)院和患者通過協(xié)商、由衛(wèi)生行政部門幫助調(diào)解、向法院提起訴訟等方式來解決，只有在出現(xiàn)治安事件或刑事案件時，公安機關(guān)才能夠介入其中，原因在于公權(quán)力具有公共性。公安機關(guān)作為國家公權(quán)力的代表，其所提供的公共安全服務(wù)屬于公共資源，但警力的有限決定了這種公共安全服務(wù)資源存在著稀缺有限性，不可避免地產(chǎn)生了對這種公共資源的競爭，而政府對公共資源進行配置應(yīng)當體現(xiàn)效率和實現(xiàn)公平。但沈陽的做法恰恰暴露了當?shù)毓矙C關(guān)對保持公權(quán)力的公共屬性毫無應(yīng)有的敏感。公安機關(guān)的職責是維護社會的公共秩序，在沒有得到法律授權(quán)的情況下，不可以隨便地動用警察權(quán)力為某類特定對象提供額外的安全保障。因此，不管“警察副院長”是否拿醫(yī)院的待遇，都已構(gòu)成了對警察權(quán)公共性的背離。而警察權(quán)一旦偏離公共性的目標，就難以逃出被尋租的境地，因為在偏幫的背后往往是為了追求自身利益最大化的公器私用。

雖然沈陽市公安局聞過即改，從聯(lián)合宣布———輿論驚嘩———緊急叫停，僅有短短的3天，但發(fā)生在全國各地公安機關(guān)形形色色的“權(quán)力出租”情況卻不容樂觀，其中既有集體尋租行為，如陜西神木縣公安分局公然收取煤老板300余萬元贊助費①2008年11月8日上午，陜西神木縣公安局在內(nèi)蒙古召集轄區(qū)內(nèi)的煤老板召開座談會，以辦案經(jīng)費緊張為由，“倡導(dǎo)”各位煤老板“花錢買平安”，各位煤老板也都心領(lǐng)神會，當場“進貢”贊助費300余萬元。其實這樣的“座談會”，本質(zhì)上就是一次權(quán)力尋租行為，是以集體的名義來出賣公權(quán)力的正義。所謂的“贊助費”其實就是“保護費”，它使警察淪為私人老板的保鏢，警察權(quán)力要對各位煤老板人身和財產(chǎn)利益提供額外的保護。不但如此，遇到涉及煤老板的案件，警察很難做到執(zhí)法公正。參見單士兵:《這是一場權(quán)力集體尋租的座談會》，載《決策探索》2008年第12期。，也有公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的個體尋租行為，如臺州市公安局機場分局副局長80萬元銷通緝令②顏某是一個企業(yè)的老板，因為組織六合彩賭博被臺州市公安局黃巖分局網(wǎng)上通緝。2008年，顏某通過朋友找到了臺州市公安局機場分局原副局長張文聰，請他幫忙撤掉這個通緝，把案子銷掉，張文聰則要對方拿出80萬元作為條件。后來幾經(jīng)努力，張文聰都沒法將顏某的網(wǎng)上通緝令取下，顏某將其告發(fā)。參見惠之:《替通緝犯“消災(zāi)”的公安局長》，載《檢察風(fēng)云》2012年第20期。，還有諸如以權(quán)入股、權(quán)力代理③對于市場經(jīng)濟主體來說，競爭激烈，生意難做，有的還會遭遇地方惡勢力的阻擾。但是如果邀請掌控公權(quán)力的官員參股或者安排他們的親信作為權(quán)力代理參與經(jīng)營，則掌權(quán)者的權(quán)力和地位不僅能夠幫助企業(yè)招攬生意、獲得“和諧”的經(jīng)營環(huán)境，甚至還能夠為企業(yè)進行各種違法活動提供保護。對于掌權(quán)者來說，他們不需要出錢、出力，只需將手中的權(quán)力借給企業(yè)一用，就可以享有一定的股份，參與分紅。、給涉黑團伙充當保護傘、對娛樂場所給予特殊關(guān)照等現(xiàn)象也一直存在。因此，研究發(fā)生在權(quán)力尋租背后的根本原因，找尋遏制權(quán)力尋租的對策，才不會發(fā)生“按下了葫蘆又浮起了瓢”的事情。

二、警察權(quán)力尋租性腐敗的產(chǎn)生

(一)公權(quán)力的私化

公共權(quán)力來自公眾，具有公共性。但由于公權(quán)力的形式主體———國家機關(guān)(及其公職人員)與其代表的實質(zhì)主體———社會公眾是相分離的，這就為公權(quán)力背離其實質(zhì)主體———社會公眾的意志打開了缺口，因此，從“實然”的角度來看，受委托的國家機關(guān)(及其公職人員)的意志不一定能夠反映公意，公權(quán)力不一定能夠維護公共利益。公共權(quán)力的運行一旦超越了法定軌道，脫離了其為社會公眾服務(wù)的方向，出現(xiàn)了公共權(quán)力的非公共運用時，公共權(quán)力就會損害國家利益、公共利益，這樣公權(quán)力就會發(fā)生異化。人類社會的發(fā)展歷史告訴我們，公權(quán)力的產(chǎn)生及異化從來就是相伴相生如影隨形的一種客觀社會現(xiàn)象。英國19世紀著名的歷史學(xué)家阿可頓(John Emerich Edward Dalberg－Acton)勛爵曾有一句經(jīng)典名言:“權(quán)力趨于腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！边@里所謂權(quán)力的腐敗就是權(quán)力異化的一種現(xiàn)象。

公權(quán)力的異化有多種表現(xiàn)形式，并不都與利益有關(guān)。美國社會學(xué)家杰克·D·道格拉斯(Jack．D．Douglas) )就曾經(jīng)說過:“盡管政府官員越軌的形式有多種，似可以分為兩大類:濫用職權(quán)，即為非金錢目的使用權(quán)力;貪贓枉法，即為金錢目的使用權(quán)力?！保?］(P348)而與個人私利有關(guān)的公權(quán)力異化，就是公權(quán)力的私化①也有學(xué)者認為公權(quán)的異化就是公權(quán)的私化。參見趙永行:《論公共權(quán)力異化及其對策》，《四川師范學(xué)院學(xué)報》1999年第7期;李曉廣:《公權(quán)異化再思考———基于古典社會契約理論的闡釋模式》，《四川行政學(xué)院學(xué)報》2008年第2期。，即公權(quán)力的運作超越法定軌道，背離了公權(quán)力為增進公共利益服務(wù)的初衷，權(quán)力的行使者直接地或間接地用公共管理為私人獲取利益(包括物質(zhì)利益和非物質(zhì)利益)［3］。

(二)尋租及尋租性腐敗

尋租理論是西方公共選擇理論中發(fā)展出來的一種新學(xué)說，最早見于1974年美國經(jīng)濟學(xué)家安·奧·克魯格(Anne O．Krueger)發(fā)表的《尋租集團的政治經(jīng)濟學(xué)》一文，該文被視為是“尋租理論”的一個里程碑。尋租理論產(chǎn)生后，“尋租”(Rent－seeking)一詞作為一個規(guī)范化的概念得到研究。從經(jīng)濟學(xué)意義上講，“租”最初是指土地的租金，即地租。尋租經(jīng)濟學(xué)理論則認為，“租”是通過創(chuàng)新、承擔風(fēng)險和壟斷而形成的，這種超過機會成本而獲得的超額利潤是正常合理的“租”，是能夠增加社會福利、對社會的發(fā)展有積極意義的。

隨著經(jīng)濟學(xué)的研究視野從增進社會福利的生產(chǎn)性尋租活動拓展到降低社會福利的非生產(chǎn)性尋租活動，權(quán)力尋租逐漸被引申出來。權(quán)力尋租理論中的租就是指由于政府的政策干預(yù)和行政管制，人為地制造某種要素供給的稀缺而形成壟斷所帶來的超額利潤。而對于各利益主體來說，通過“租用”權(quán)力來獲取這種非生產(chǎn)性超額利潤的活動被稱為“尋租”或“尋租活動”(Rent－seekingActivities)。因此，掌權(quán)者可以利用權(quán)力“設(shè)租”，通過許可、罰款、收費等方式，人為地設(shè)置需求的障礙以創(chuàng)設(shè)租金，然后通過向?qū)ぷ庹摺俺鲎狻睓?quán)力，以換取個人及小團體的利益。這種基于設(shè)租、出租活動的行為又被稱為尋租性腐?、陲@然，尋租或權(quán)力尋租是一種腐敗行為，但腐敗并不只限于權(quán)力尋租。根據(jù)權(quán)力是否進入市場交易及所侵害客體的不同，腐敗可以被分為兩類:一類叫侵占性腐敗。即公職人員直接侵占不屬于自己的公共財產(chǎn)，如貪污、挪用公款等。另一類叫尋租性腐敗。即公職人員通過尋租活動來間接獲取私利。參見汪淑珍、王家峰:《地方政府尋租性腐敗現(xiàn)狀分析———以江蘇省北部某縣為例》，載《北京科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版) 2008年第3期。，而尋租性腐敗是政府腐敗的主要形式，是最為典型的濫用公權(quán)力謀取個人私利的行為，屬于公權(quán)力的私用。

按照現(xiàn)代尋租理論，只要影響到資源配置的政府干預(yù)存在，就會有經(jīng)濟租金的產(chǎn)生;只要有經(jīng)濟租金的存在，權(quán)力尋租行為的發(fā)生就不可避免。因此，不管是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，權(quán)力尋租行為都會在一定的范圍內(nèi)存在的，關(guān)鍵是政府如何控制好干預(yù)的尺度和范圍。目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，雖然政府在逐步地放開其管控的范圍和領(lǐng)域，但兩種體制的摩擦為權(quán)力尋租提供了更大的活動空間［4］(P8)，造成權(quán)力尋租性腐敗的發(fā)展勢頭迅猛，已經(jīng)成為政府腐敗的主要形式。目前，尋租性腐敗的分布領(lǐng)域已經(jīng)從公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、金融及具有一定壟斷地位的企業(yè)，蔓延至國家司法機關(guān)等要害部門，其中公安機關(guān)為了本部門或個人的利益，濫用手中權(quán)力進行權(quán)力尋租的現(xiàn)狀也不容忽視。

(三)警察權(quán)力尋租性腐敗產(chǎn)生的原因

第一，內(nèi)在根源。公權(quán)力本質(zhì)上是公眾意志的反映，是維護公益的工具，但公權(quán)力必須是由具體的個人或個人組成的集團來最終行使，這就必然造成公權(quán)力本身存在著內(nèi)在的矛盾。因為行使公權(quán)力的各級政府及其公職人員，都是具有特殊利益和偏好的個體或群體，私欲會誘使權(quán)力的具體行使者有為謀求個人利益最大化的行為取向，從而使得公權(quán)力的行使不可避免地要體現(xiàn)出權(quán)力行使者本身的意志，這就是公權(quán)力的個人性或私人性［5］，因而公權(quán)力的公共性與私人性同時存在。而實質(zhì)主體與代理主體雙方信息的不對稱性、契約的不完全性、雙方責任的不對等以及作為分散個體的委托人在監(jiān)督上的弱勢處境，導(dǎo)致道德風(fēng)險問題的產(chǎn)生，公權(quán)力的私人占有和行使為公權(quán)私用提供了條件，使公權(quán)力在運作過程中可能異化為權(quán)力使用者的私人工具。同時，可交換性是權(quán)力尋租的必要條件。彼得·布勞(Peter Mi-chael Blau)的社會交換理論認為，社會交換實際上是交換者期望得到回報并且也確實得到回報的交換過程［6］(P146)。公權(quán)力作為公權(quán)主體的一種外在型能力，它獨立于公權(quán)主體本身，可以與主體分離并被轉(zhuǎn)讓，以實現(xiàn)主體的私人利益。這類交換行為的存在基于兩個前提:某種商品或資源的稀缺和外在權(quán)力的干預(yù)［7］(P158)。而公權(quán)力在本質(zhì)上可以對有價值的稀缺資源作權(quán)威性分配而給他人帶來利益，因此公權(quán)力具有一定的使用價值，可以作為買賣或交換的商品而進入流通領(lǐng)域，這便是權(quán)力尋租性腐敗的開始。美國政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓(Huntington Samuel)曾一針見血地指出:“腐敗的基本形式便是政治權(quán)力和經(jīng)濟財富的交換。”［8］(P66)正是因為公權(quán)力具有可交換性，能夠為權(quán)力擁有者帶來一定的價值和利益，因此就會有人把獲取政治權(quán)力或把公權(quán)力據(jù)為己有作為自己的奮斗目標。

第二，外在生成機制。如果公權(quán)行使者追求公共利益最大化的動力不足、道德自律意識不夠，整個社會又缺乏嚴密而有效的制約和監(jiān)督機制，公權(quán)私化的概率就會大大增加。我國自1978年以后開始進入社會轉(zhuǎn)型加速期，社會結(jié)構(gòu)、社會運行機制、社會價值觀念等在這一時期都經(jīng)歷著全方位的轉(zhuǎn)換，公權(quán)力運行的原有理念被顛覆、原有約束機制被淘汰，而新的有效的理念和機制尚處于萌芽之中，公權(quán)力與政治經(jīng)濟利益相結(jié)合的權(quán)力扭曲與私化現(xiàn)象的蔓延就不可避免。所以，公權(quán)力私化現(xiàn)象既有內(nèi)在的根源，也有外在的發(fā)生機理。利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整(經(jīng)濟根源)、傳統(tǒng)集權(quán)政治的影響(政治根源)、法律制度和監(jiān)督機制的缺失(法制根源)、政治倫理建設(shè)的滯后(道德根源)共同促成并加劇了權(quán)力尋租的發(fā)生。

(四)警察權(quán)力尋租行為的理論解析

按照尋租理論，政府干預(yù)是租金和“尋租”行為的根源。公安機關(guān)是我國政府機關(guān)的重要組成部分，警察權(quán)力對社會生活的干預(yù)同樣會影響資源的配置，造成資源的稀缺。這種稀缺可能是社會資源本身的緊缺導(dǎo)致的，比如，警力的有限性造成警察提供的公共安全服務(wù)資源是稀缺的，警察對這種公共資源的配置為尋租行為的產(chǎn)生提供了可能性;這種稀缺也可能像布坎南(James Buchanan)所說的“政府部門的特許、契約、配額、同意、許可證等等———這些相關(guān)詞匯中的每一個都意味著由政府所造成的各種任意的甚或人為的稀缺”［9］。比如，行政許可(審批)是公安機關(guān)對社會進行管制的途徑之一，雖然公安機關(guān)行政審批項目在逐漸減少，但仍然保留的行政許可為以權(quán)謀私者提供了“權(quán)力資源”，如“公共聚集場所使用、開業(yè)前的消防安全檢查”和“民用爆炸物品購買證、運輸證核發(fā)辦事指南”都屬于公安機關(guān)行政許可審批項目，從公共聚集場所所存在的消防安全問題就可以看出，公安機關(guān)存在著尋租的嫌疑;而公安機關(guān)對民用爆炸物品購買證、運輸證的核發(fā)審批權(quán)力，也由此引發(fā)了對“炸藥購買審批”的尋租性腐?、訇兾魇M山縣公安局原副局長吳宏祥，利用自己職務(wù)上主管、負責民用爆炸物品的審批職權(quán)，變相收受橫山縣東方紅煤礦法人代表尚某的巨額賄賂款，2011年7月22日被榆陽區(qū)法院判處有期徒刑11年，并處沒收財產(chǎn)5萬元。參見倪建軍:《陜西橫山縣公安局原副局長因受賄被判11年》，http: / /roll．sohu．com/20110725/n314482110．shtml，2011-07-25，訪問時間: 2013-04-16;安徽蕭縣公安局原局長單嚴法，因為在炸藥購買審批等環(huán)節(jié)非法收受相關(guān)企業(yè)負責人梁某等人的229萬元，構(gòu)成受賄罪，2013年1月17日被依法提起公訴。參見蕭丁:《“善言法”更善撈錢的公安局長》，載《檢察風(fēng)云》2013年第14期。。除此之外，還有警察在執(zhí)法過程中濫用自由裁量權(quán)進行尋租活動，如降低處罰標準直至免于處罰;還有的是在權(quán)力運行過程中(簡稱權(quán)力衍生型)，通過控制信息、拖延辦理、敲詐勒索等手段自行設(shè)立租金等。可見，公安機關(guān)的權(quán)力尋租已經(jīng)成為不容忽視的社會消極現(xiàn)象。下文擬以公安機關(guān)打擊賣淫嫖娼為例，運用尋租理論對警察權(quán)力尋租現(xiàn)象進行解析。

2010年4月11日，北京市公安局展開了代號為“4·11”的打擊賣淫嫖娼專項行動，一批涉案人員悉數(shù)落網(wǎng)，“天上人間”等四家夜總會均被勒令停業(yè)整頓六個月。從官方公布的信息來看，這次對賣淫嫖娼“零容忍”的打擊行動取得明顯的效果，北京市的賣淫嫖娼警情降到歷史同期的最低點，比2009年下降了三成。但同時我們需要關(guān)注的是另外一組數(shù)據(jù):“4·11”專項行動以來，僅僅是三四個月的時間，就打掉240多個賣淫嫖娼的團伙，刑事拘留組織、容留、介紹賣淫嫖娼人員達到150多名，39家娛樂場所因為存在著涉黃問題被勒令停業(yè)，445家涉嫌招嫖的發(fā)廊被依法取締［10］。從這一組數(shù)據(jù)我們發(fā)現(xiàn)，北京市的賣淫嫖娼活動不可謂不“猖獗”。那么全國其他城市呢?答案是不言而喻的。這不得不引起我們的反思:賣淫嫖娼一直是公安機關(guān)打擊的對象，《治安管理處罰法》和《刑法》都制定了相關(guān)罰則，但為什么賣淫嫖娼一直禁而不止呢?

從尋租理論角度來看，國家通過立法對賣淫嫖娼行為進行規(guī)制和公安機關(guān)得到授權(quán)對賣淫嫖娼行為進行查處，都是國家權(quán)力對賣淫嫖娼現(xiàn)象的干預(yù)和控制。賣淫嫖娼的存在具有一定的必然性，對于大多數(shù)賣淫者來說，通過這種方式掙錢遠遠勝過辛辛苦苦地打工。對于嫖娼者來說，身份各異，需求多樣，但同時需要注意的是，一些務(wù)工嫖娼者也與生存條件局促、性生活長期無法滿足有關(guān)。賣淫業(yè)的組織者正是看到了社會的這種需求，看到警察權(quán)力人為地制造了供給的稀缺和需求的障礙而形成的壟斷所能夠帶來的超額利潤，所以組織、強迫、引誘、容留、介紹他人賣淫，從中攫取巨額利益，因此賣淫業(yè)的真正利益集團是那些或明、或暗的老板們。而為了逃避公安機關(guān)的查處，賣淫業(yè)的組織者就要不惜花大價錢買通警察做他們的“保護傘”。許多黑惡勢力正是利用了公安機關(guān)打擊賣淫嫖娼這一設(shè)租機會，大規(guī)模地開展尋租活動，獲得了大量的租金并發(fā)展壯大。因此，從尋租理論的視角來看，公安機關(guān)對賣淫嫖娼的查處越頻繁，在一定程度上確實能夠?qū)u淫嫖娼活動起到一定的震懾作用。但往往公權(quán)力在哪里發(fā)生作用，對公權(quán)力的尋求租用就出現(xiàn)在哪里。警察機關(guān)對賣淫嫖娼打擊的力“度”越大，可供出租的權(quán)力就越大、機會就越多，尋租的范圍也相應(yīng)增大，警察違法犯罪的可能性也就越大;同時，國家有關(guān)法律對賣淫嫖娼的處罰越嚴厲，租金的空間就越大，從事賣淫業(yè)所獲得的利益就越豐厚，尋租的誘惑也就越強烈，尋租活動也就愈演愈烈，尋租必然會成為國家公權(quán)力干預(yù)賣淫嫖娼的最大副產(chǎn)品。而尋租的結(jié)果使得大批掌握公權(quán)者以權(quán)易錢、以權(quán)易色，對賣淫嫖娼行為“睜一只眼，閉一只眼”。全國多地曝出的公安系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)頻頻“落馬”，其中有不少就是因為給黑惡勢力充當了“保護傘”，而黑惡勢力一般都是操控賣淫業(yè)的老板。所以公安機關(guān)較大規(guī)模地、集中地掃黃行動，都不會事先通知，抽調(diào)的警力也不會放在自己管轄的區(qū)域執(zhí)法，就是為了防止“通風(fēng)報信”。但是這些非法組織的賣淫嫖娼活動即使偶爾被查處，非法經(jīng)營的收益也遠大于罰款，即使遇到像北京“4·11”這樣嚴厲的專項打擊行動，也是先避避風(fēng)頭，以后還會卷土重來。

因此，警察機關(guān)平時對賣淫嫖娼的打擊對象，基本上都集中在一些中下層的“散戶”，即“叮咚小姐”(指自己租住賓館，通過電話拉客的賣淫女)、“發(fā)廊妹”“街女”等。原因很簡單，處于中上層的如“出臺”的陪女，往往背后是躲藏在“保護傘”下的利益集團。國家為了提高執(zhí)法機構(gòu)打擊賣淫嫖娼的積極性，一般都是通過下達一定指標的罰款任務(wù)，采取超額罰款給予一定獎勵的激勵機制。而這樣的激勵措施與我國的預(yù)算制度是不謀而合的，因為各地政府在執(zhí)法成本方面實行的是按比例核撥方式。雖然2005年實行了“收支兩條線”的改革，各地財政不再將罰沒收入直接返還給執(zhí)法部門，而是根據(jù)執(zhí)法成本來核撥經(jīng)費，但是在確定執(zhí)法成本的時候，特別是核算“執(zhí)收部門”的執(zhí)法成本時，是按照非稅收入(對執(zhí)法機構(gòu)而言就是罰款)的比例進行計算的。財政部門一般會按40%～50%的比例將罰沒款返還給行政執(zhí)法部門，有關(guān)執(zhí)法部門再按照“四六”或“五五”的比例返還給各分支機構(gòu)①參見百度百科“釣魚執(zhí)法”條目，http: / /baike．baidu．com/view/2847878．htm? pid = baike．box，訪問時間: 2013-06-16。。因為執(zhí)法部門罰款與執(zhí)法人員獎金的直接掛鉤，導(dǎo)致一條高效能的市場激勵鏈條的形成，客觀上起到了鼓勵執(zhí)法部門多罰款的作用。而按照威廉姆森(Oliver Eaton Williamson)提出的“分立的治理結(jié)構(gòu)理論”，由于政府、企業(yè)、市場功能上的差別，適用的應(yīng)當是不同的治理結(jié)構(gòu)，否則只會導(dǎo)致激勵扭曲并造成資源配置的錯誤①在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，有些公安機關(guān)以給民警高額提成的方式鼓勵民警違規(guī)罰款，以此來籌集經(jīng)費。比如，西安胡家廟派出所就發(fā)生民警“設(shè)伏抓嫖”一案，該所民警利用色情場所的賣淫女引誘嫖客，再將嫖客抓獲進行處罰，而對賣淫女及色情場所不做處罰。參見《西安派出所設(shè)伏抓嫖釣魚執(zhí)法民警罰款獲提成》，http: / /news．sina．com．cn/c/ 2012-12-18/014125833185．shtml，2012-12-18，訪問時間: 2013-06-6。。而政府公權(quán)力的賦予只是為了提供公共服務(wù)，維護公共利益。為了防止政府公權(quán)力的異化，只能實行低激勵強度和嚴格的行政控制，高激勵強度的實施必然導(dǎo)致公權(quán)力變成官員尋租的工具［11］。

為了完成罰款指標所規(guī)定的數(shù)額，很多警察便把注意力集中在能夠?qū)π袨槿耸┮宰罡邽? 000元罰款的賣淫嫖娼行為上②根據(jù)《治安管理處罰法》第66條規(guī)定:“賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處5 000元以下罰款;情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者500元以下罰款?！边@是公安機關(guān)在裁決治安管理處罰時，對自然人所能夠裁決的最高罰款額度。，此時執(zhí)法權(quán)成為了他們尋租的工具。執(zhí)法者們一般不會太過積極地打擊賣淫嫖娼活動，因為這不符合自身的長遠利益，賣淫嫖娼的徹底消滅只能讓他們少了一條創(chuàng)收的來源，而“養(yǎng)魚執(zhí)法”倒是最佳選擇。為了保證罰款的收益，警察在執(zhí)法過程中會靈活掌握打擊的時間和力度，即不僅可以調(diào)整打擊的頻次，而且可以在一定范圍內(nèi)自由裁定罰款的額度，即執(zhí)法者可以通過默許的方式讓這些“散戶”維持著“地下經(jīng)營”，再通過調(diào)整罰款的水平保證他們在繳納罰款后仍然有利可圖而不至于退出市場。因此，執(zhí)法人員難以形成全力打擊賣淫嫖娼的集體行動③當然執(zhí)法機關(guān)難以全力打擊還有一個非?，F(xiàn)實的原因，就是執(zhí)法成本的計算問題，因為賣淫嫖娼行為具有很強的隱蔽性，交易一般在賣淫者和嫖娼者兩人之間發(fā)生，他人很難發(fā)現(xiàn)，取證難度非常大。中國人民大學(xué)性社會學(xué)研究所所長潘綏銘教授經(jīng)過實地考察，估算出證據(jù)確鑿地抓獲一個賣淫嫖娼者，平均需要公安人員有效地工作7．5小時。按照他1994年對一個600萬人口的大城市進行調(diào)查后的統(tǒng)計，約有12萬人參與過嫖娼賣淫，這需要公安機關(guān)近90萬個人工時，才有可能基本抓完，即需要450個專職“風(fēng)化警察”全力以赴地在全年中去抓。參見潘綏銘:《存在與荒謬》，中國社會科學(xué)出版社2000版，第19頁。對于警力不足的公安機關(guān)來說，必須使用大量執(zhí)法人員才能滿足掃黃工作的需要，這樣的掃黃成本恐怕都難以承受，這也是為什么會出現(xiàn)“釣魚執(zhí)法”的原因。。

任何尋租現(xiàn)象的發(fā)生都離不開政府的干預(yù)，尋租現(xiàn)象始終伴隨著政府行為。但是無論是發(fā)達的西方社會還是在轉(zhuǎn)軌過程中的發(fā)展中國家，政府的行政干預(yù)都無可避免，而行政干預(yù)的存在就無法避免尋租出現(xiàn)的可能性，正因為如此，賣淫嫖娼現(xiàn)象將長期存在，打擊賣淫嫖娼的執(zhí)法也會長期存在。這也印證了打擊賣淫嫖娼的行動為什么會存在“運動式”的執(zhí)法———因為只有在面臨著政治上的壓力(上級或者公眾輿論)時，執(zhí)法部門才會加大打擊的力度，一旦壓力減小或者消失，又會恢復(fù)原狀，這就是“運動式執(zhí)法”的宿命。

三、尋租理論視角下的治理對策

塞繆爾·亨廷頓認為:“一般來講，不太穩(wěn)定的社會比相對穩(wěn)定的社會更容易出現(xiàn)腐敗，處于現(xiàn)代化進程中的國家比傳統(tǒng)社會國家的腐敗更普遍?！保?］(P64)現(xiàn)代化進程中的國家之所以更容易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，是因為新舊體制轉(zhuǎn)型過程中，政治、經(jīng)濟、文化、社會運行機制、價值觀念體系都產(chǎn)生重大變革，舊的制約機制已經(jīng)被破壞，而新的制約機制并未完全建立，導(dǎo)致權(quán)力制約和監(jiān)督機制的缺位，腐敗行為就會加倍地滋生、蔓延。因此，對于處于現(xiàn)代化進程中的中國來說，目前行政領(lǐng)域?qū)ぷ猬F(xiàn)象的滋生蔓延已經(jīng)成為困擾我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的突出問題之一。而對公權(quán)力的約束我們通常采取兩種形式:道德約束和法律規(guī)范。道德約束主要是通過構(gòu)建政治倫理道德規(guī)范來加強誠信建設(shè)，并通過相關(guān)制度對公職人員進行約束，但道德約束往往不具有現(xiàn)實的可操作性。而法律規(guī)范則是通過一系列法律制度的設(shè)計將公共權(quán)力行使者對利益的追求限制在一個有限的框架內(nèi)實施，通過追究尋租者的責任來加大尋租成本，減少尋租活動的收益。但法律責任的追究是事后的懲罰，畢竟具有滯后性，而且我國相關(guān)的法律制度尚不完備，已有的法律制度則是剛性不足、柔性過多，即法律處罰的力度不夠，不足以阻止權(quán)力的腐敗。特別是集體性尋租行為，無法以腐敗論處，頂多算違規(guī)，個人和部門被問責的成本幾乎等于零。最關(guān)鍵的是，僅僅采取加強思想道德教育、實施事后懲戒等手段雖然能夠起到一定的積極作用，但是因為沒有觸及到尋租性腐敗的根本，所以其效果也會大打折扣。

公安機關(guān)作為我國政府機關(guān)的重要組成部分，警察權(quán)力涉及的管理范圍的廣泛性居國家公權(quán)力之最。警察權(quán)力對社會生活的干預(yù)，既有社會治安管理和刑事犯罪偵查的客觀的外在需要，也有警察權(quán)力自身追求租金最大化的內(nèi)在需求。因此，權(quán)力尋租的治理應(yīng)當從控制租金、減少尋租活動等方面來采取特殊的對策。

(一)轉(zhuǎn)變政府職能，減少不必要的行政干預(yù)

按照尋租理論，人都是理性的“經(jīng)濟人”，追求個人利益的最大化是每個經(jīng)濟人追求的目標，而政府主動設(shè)租的行為就是源于政治人的“經(jīng)濟人”本性。因此，減少權(quán)力尋租的首要措施是簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、建立有限政府。但我們現(xiàn)行的行政管理體制仍然存在著政府職能轉(zhuǎn)變不到位、組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理、行政層次偏多、職責交叉重復(fù)、決策透明度不高等問題，權(quán)力主導(dǎo)的資源分配方式并沒有徹底退出歷史舞臺，政府作為市場的領(lǐng)導(dǎo)者仍然對相關(guān)資源進行過多地干預(yù)和管制，作為權(quán)力執(zhí)行者的相關(guān)人員擁有大量的對相關(guān)資源的自由裁量權(quán)。而公權(quán)力一旦大規(guī)模地參與到市場過程中，影響到平等競爭主體的前途和命運時，公權(quán)力一定會成為市場主體爭相購買的稀缺資源。對于公安機關(guān)來說也同樣如此，警察權(quán)力對社會生活的廣泛干預(yù)和強制是警察權(quán)力尋租生成的土壤，減少警察權(quán)力對社會生活不必要的干預(yù)和強制是消除權(quán)力尋租發(fā)生的最根本途徑，將警察權(quán)力限制在絕對必要的領(lǐng)域和限度內(nèi)，下放權(quán)力，把更多的事情交給市場或非營利組織去處理。因此，必須對警察的職能進行準確定位，對警察權(quán)力進行適當?shù)叵鳒p和控制，防止行政干預(yù)的過度，如減少行政審批項目、削弱公安機關(guān)的行政處罰權(quán)等等，這樣才能縮小由警察權(quán)力干預(yù)資源配置而形成的租金的空間，鏟除尋租活動的基礎(chǔ)。

(二)建立租金消散機制，引入市場競爭機制

對于公安機關(guān)來說，雖然在很多領(lǐng)域存在著大量的權(quán)力尋租現(xiàn)象，但公安機關(guān)承擔的行政管理和刑事偵查的職能決定了其干預(yù)和管制的必要性和合法性，如城市交通管制、社會治安管理、某些行業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營許可等領(lǐng)域。要治理這些領(lǐng)域的尋租活動，就必須在建立租金的消散機制方面進行制度創(chuàng)新，改變管理方式，引入市場競爭機制，用市場手段逐步取代行政手段。而自20世紀以來，通過私法方式來完成行政法任務(wù)已經(jīng)在大陸法系國家蓬勃發(fā)展。從德國、日本到我國的臺灣地區(qū)，這種行政私法行為已經(jīng)被學(xué)界逐漸接受，并且在現(xiàn)代警務(wù)實踐中被不斷地完善。目前我國公安機關(guān)在行政許可、行政處罰中增加了聽證和聽取相對人意見的程序，在行政征收、行政強制中增加事前告知的程序和相對人申辯的機會等等，通過擴大公民的行政參與，加大了行政執(zhí)法過程中的公開化和透明度，減少了尋租的機會。今后對諸如公共投資和公共資源的出讓，如重點項目定點生產(chǎn)廠資格的確定、公共工程投資、政府采購等，應(yīng)更多地通過公開招標的方式，杜絕賄賂、回扣等尋租活動的產(chǎn)生。對稀缺性公共產(chǎn)品的供給，如配額、牌照、特許權(quán)等，可以通過公開拍賣的方式，將租金的交易完全公開，將政府管制所創(chuàng)設(shè)的租金全部變成國庫的收入。

(三)壓縮租金空間，控制租金的產(chǎn)生

權(quán)力尋租現(xiàn)象中有相當一部分是發(fā)生在基層公安機關(guān)，他們手中的權(quán)限相對有限，直接利用權(quán)力本身如發(fā)放配額、特許權(quán)等方式來尋租(簡稱權(quán)力源生型)的可能性很小，所以基層公安機關(guān)的尋租性腐敗主要源自于權(quán)力運行過程中:如在執(zhí)法過程中利用自由裁量權(quán)來尋租，自由裁量的差額就是權(quán)力干預(yù)所形成的租金。在利益的誘惑下，執(zhí)法人員不是依據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)和社會危害程度以及違法行為人的個人情況來選擇處罰種類和幅度，而是依據(jù)關(guān)系的親疏、人情的厚薄以及金錢的多寡作出裁量，致使以罰代刑、以罰代處、因情廢法、因錢廢法等降格處理現(xiàn)象時有發(fā)生;還有諸如在事實不清、證據(jù)不足或者根本沒有證據(jù)的情況下，對當事人實施了處罰;也有執(zhí)法人員通過控制信息、拖延辦理等手段制造租金而進行腐敗;甚至在某些地方公安機關(guān)，尤其是一些與經(jīng)濟的立法和執(zhí)法相關(guān)聯(lián)的部門，直接將公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃敺?wù)，造成整體性“創(chuàng)租”“尋租”行為的出現(xiàn)。更有某些執(zhí)法部門直接以解決辦案經(jīng)費為由違規(guī)收費、亂罰濫罰，用罰沒款數(shù)量作為考核指標，當成創(chuàng)收的來源，甚至采取“釣魚式執(zhí)法”“養(yǎng)魚式執(zhí)法”的方式。因此，需要通過立法對警察權(quán)力的具體運行進行嚴格的控制。首先，警察權(quán)行使的明細化和可操作化，以控制警察自由裁量權(quán)的行使。而這需要通過實體法對警察權(quán)的行使時間、方式、方法、程序、權(quán)限、對象等予以明確規(guī)定，達到有節(jié)制、有限度地授予公安機關(guān)自由裁量權(quán)，從而有效地規(guī)制警務(wù)人員的執(zhí)法隨意性。其次，重視正當程序?qū)?quán)力制約的重要性，在程序上細化行政執(zhí)法的過程，以排除各種人情、偏見和不必要的社會影響等人為因素的干擾，壓縮行政執(zhí)法的隨意性，使警察權(quán)力的運作邁上公開化、規(guī)范化的軌道。最后，我們應(yīng)當關(guān)注權(quán)力運行透明度的提高。雖然早在1999年公安部就要求公安機關(guān)普遍實行警務(wù)公開制度，2006年《治安管理處罰法》也確立了治安管理處罰公開的原則，同時還具體規(guī)定了治安處罰的告知制度、處罰聽證制度和聽取行政相對人陳述和申辯制度、處罰的救濟制度等作為治安管理處罰公開原則的具體依據(jù)，但制度化的信息披露機制還不到位。今后還應(yīng)當加大向社會的信息供應(yīng)量，規(guī)范信息公開行為，明確信息的發(fā)布時間、發(fā)布范圍，加大信息公開的力度，以減少因信息不對稱所造成的以權(quán)謀私等各種腐敗現(xiàn)象。

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［責任編輯霍麗］

【法學(xué)研究】

Emergence and Restriction of Rent－Seeking Corruption: Based on the example of Rent－Seeking Police Power

ZHAO Min
(Department of Law Jiangshu Police Institute，Nanjing 210012，China)

Abstract:Public power is not exclusive．However，the execution of public power usually departs the goal of public interest，evolves into a tool for self－interest and causes the emergence of rent－seeking corruption．Based on the modern theory of rent－seeking，and through analysis of cases on rent－seeking police power，the result shows: only if the government executes intervention and affects the allocation of resources，can it produce economic rent．Additionally，only with economic rent's existence，rent－seeking power can happen．Thus，the governance of power rent－seeking should limits the unnecessary administrative intervention，introduces the mechanism of marketing and competition，controls the emergence of rent and adopts corresponding responses in other aspects．

Key words:rent－seeking; rent－seeking corruption; administrative intervention; power rent－seeking

作者簡介:趙敏，女，江蘇淮安人，江蘇警官學(xué)院教授，從事民商法、警察法學(xué)的研究。

基金項目:江蘇高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程;江蘇警官學(xué)院警察法治科研創(chuàng)新團隊建設(shè)項目(2015SJYTS02) ;江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項目(2012SJB820007)

收稿日期:2014-05-09

文獻標識碼:A

DOI:10．16152/j．cnki．xdxbsk．2015-05-013

中圖分類號:D916．1