收稿日期: 2015－05－15

作者簡介:蔣悟真( 1972－)，男，湖南長沙人，江西財經(jīng)大學法學院教授、博士生導師。

基金項目:本文系國家社科基金后期資助項目“我國社會救助立法理念研究”( 14FFX011)成果。

“教育直接關系到個人自由這一核心的民主價值” ［1］151，既是公民個人自由全面發(fā)展的保障，也是民族和社會可持續(xù)發(fā)展的基礎。然而整體上，我國仍存在因無法上學或無平等條件享受受教育的弱勢群體。實現(xiàn)社會正義要求我們關注弱勢群體，公平合理的分配教育資源，使每一個人都能平等地享有受教育的機會。正因此，教育救助作為社會救助子系統(tǒng)之一開始進入學界和政治視野: 2014年5月1日正式施行的《社會救助辦法暫行條例》已明確將教育救助納入其中。但是我國當代教育救助的法制建設仍待破困，救助系統(tǒng)的法制觀念相對薄弱，配套的法規(guī)、規(guī)章還不完善。筆者對教育救助進行法律研究，希望教育救助的一些相關制度以法律的形式固定下來，可以使我國的教育救助工作沿著法制化、規(guī)范化的軌道運行，實現(xiàn)實質(zhì)正義的追求。

一、教育救助立法理念變革

“對于一項特定的制度存在于一個法系中而言，這個法系必須含有一個被適用于該特定制度的創(chuàng)制規(guī)則?！?［2］68在教育救助立法變革的過程中，“法律理念不僅有認識論功能，而且具有方法論功能，一是對法律的一般規(guī)律及其特點的揭示和高度概括，一是以普遍原理、原則、方法、方案和模型指導法律實踐” ［3］54。因此，教育救助的立法理念是這項法律制度及其創(chuàng)制規(guī)則的基礎。

(一)教育救助的理念

德國法學家魯?shù)婪颉な┧防照J為:“法理念乃是正義的實現(xiàn)。正義要求所有的法律努力都應指向這樣一個目標，即實現(xiàn)在當時當?shù)氐臈l件下所可能實現(xiàn)的有關社會生活的最完美的和諧?！?［4］173而教育救助活動為公平合理分配教育資源，促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，完全符合此種法理念。教育救助是國家、社會團體以及個人，為了保障適齡人口平等地獲得受教育的機會，對貧困地區(qū)和貧困學生在不同階段而提供資金、物質(zhì)和人才等方面幫助和支持的制度。 ［5］250就救助性質(zhì)而言，在于尊重、維護和實現(xiàn)公民的生存權;救助的目的在于尊重、維護和實現(xiàn)公民的發(fā)展權，是“發(fā)展型社會政策”理念的重要內(nèi)容。所謂“發(fā)展型社會政策”適應于“發(fā)展型社會福利”，是指“對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生積極貢獻的社會政策和社會服務” ［6］7，也是注重經(jīng)濟發(fā)展和社會福利發(fā)展的相互融合之社會投資導向型的社會福利政策。此政策理念下，社會救助活動應重點關注人力資本與社會資本的投資，即將救助資金著重投入可以改善人力資本、促進就業(yè)、提高勞動者技能的社會項目上。教育救助既是當代社會發(fā)展必不可少的途徑，也是實現(xiàn)公民受教育權利的重要保障;不僅有利于教育的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和資源的合理分配，而且可通過人力資本的有效配置，促進經(jīng)濟增長、收入分配和社會福利。

從社會救助理論分析，我國的教育救助理念變革主要包括四個方面:一是救助主體，政府是教育救助的主要主體和責任承擔者，肩負著教育救助立法、提供資金以及事物管理等責任。同時也不能忽視慈善機構、公益組織等中介組織的力量。要改變過于強化國家和社會責任而不能對中介組織加以利用來加強救助力度從而會削弱教育救助制度的作用的舊理念。二是救助對象，教育救助不是社會慈善活動，它的對象是特定的。要依據(jù)一定的標準界定和篩選救助對象，只有科學合理的界定貧困生與非貧困生，一般貧困生與特困生，才能制定最優(yōu)的救助政策，真正救助到最需要資助的個體，使有限的救助資源得到最大的價值化。通行方法是進行家庭調(diào)查，“制定一個相對客觀的量化標準來確定貧困生的困難等級以及所需要的救助金額” ［7］8。法理上而言，這個認定標準應是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的，這種變革方能實現(xiàn)公平而有效率的教育救助。三是救助方式，現(xiàn)金和實物是當前基本的救助方式。自“發(fā)展型社會政策”理念引入，教育救助方式上，開始要求物質(zhì)救助與能力的提升并重;救助目標上，要求在達到最基本的社會照顧和社會控制的基礎上，更要達到助人自助與社會融合的目標。所以為了實現(xiàn)更高的救助目標，救助方式也應該有相應的變革，擴展新的救助方式，促進救助方式由單一的“輸血式”向“造血式”轉變。四是救助程序，教育救助的啟動有一定條件，否則容易出現(xiàn)“福利養(yǎng)懶漢”的情況。這一程序的啟動是被動性的，需要當事人依法定程序自行申請，再由政府的救助管理部門依照法定程序進行審查鑒定。需要注意的是目前大部分是由學校組織進行的，由于貧困生來源于各不同的地區(qū)，家庭狀況不一樣，學校缺乏技術手段和實際依據(jù)，很難逐一進行調(diào)查核實，容易導致“假貧困生”的出現(xiàn)，因此貧困生的審核需政府有關部門嚴格依法執(zhí)行。

(二)教育救助的實質(zhì)

教育救助立法理念在實質(zhì)上就是為了維護公民受教育權，幫助在校貧困生完成學業(yè)，這種救助在理念上具有無償性。救助活動緊密關系著人類的生存與發(fā)展，而想要更好地促進個體的發(fā)展，則離不開教育，充分保障公民的受教育權，使每個公民得到更好的發(fā)展機會，為社會的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎。綜合公民權利的享有角度和國家義務的保障角度而言，受教育權可以定義為:公民有從國家獲得受教育的機會以及獲得受教育的物質(zhì)幫助的權利和自由選擇教育方式、場所的權利，而國家對這些權利的實現(xiàn)負有保障義務。 ［8］224受教育權作為應然權利和法定權利，是平等主體享有受教育權的前提和基礎，但是它只有在轉化為現(xiàn)實權利，融入生活才對主體有實際意義。所以我國公民能否實際享有受教育權，不僅需要國家法律的確認，還需要國家在制度和社會資源方面的保障，而教育救助制度作為保障受教育權的最后一道安全網(wǎng)，可以避免受教育權成為空中樓閣。

法理念賦予了教育救助立法以正當性。而憲法和法律規(guī)定 ①，為該正當性提供了最堅實的依據(jù)。在我國，受教育權既是公民的權利又是公民的義務，而且公民不分民族、種族、性別等，都平等的享有受教育權。從法理上來說，所有因自身條件缺失不能平等地接受教育的人都擁有享受教育救助的權利，從物質(zhì)和資金上保障他們不會輟學，切實保障他們的受教育權。對教育救助進行法律規(guī)范，保障其受教育權的平等實現(xiàn)，既能實現(xiàn)公民憲法權利，同時也有利于構建公平正義和諧社會。保障公民的受教育權是社會可持續(xù)發(fā)展的要求，在以經(jīng)濟為中心的發(fā)展模式中，從“人力資本論”的角度分析，教育和培訓投資是增加人力資本最基本的途徑。教育不單純只是支出，而是一種戰(zhàn)略性投資，教育和培訓投入可幫助弱勢青年提高在勞動市場的競爭力，幫助他們實現(xiàn)就業(yè)、擺脫貧困，適應社會變化的需要。

二、教育救助的法律困境

整體而言，目前我國教育救助形成的以憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章協(xié)同的局面為公民受教育權之尊重、維護和實現(xiàn)提供了一定的法律基礎，但是教育救助法治路途上仍舊困難重重，亟待破除。

(一)教育救助的立法保障現(xiàn)狀

我國教育救助制度的發(fā)展過程分為三個階段:以人民助學金進行救助階段( 1952—1985年)，以獎學金為主進行救助階段( 1986—1995年)，以多元化方式進行救助階段( 1995年至今)。此歷程中，教育救助制度逐漸完善，如義務教育階段的教育救助問題已得到基本解決，并構建了相對完善的法律體系，一定程度上實現(xiàn)了教育救助的“有法可依”。總體而言，目前我國基本形成了由國家根本大法、教育基本法、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性規(guī)章構成的教育救助法律體系，為教育救助的實施提供了一定的法律依據(jù)。

第一層次法律。如1995年的《教育法》、1998年的《高等教育法》、2006年的《義務教育法》，這些法律主要針對一些原則性、框架性的規(guī)定，為教育救助制度的實施提供了重要的法律基礎，但是缺乏具體的可操作性。

第二層次法規(guī)。2014年5月1日正式施行的《社會救助辦法暫行條例》中，對教育救助的對象、方式、標準以及申請程序進行了相關規(guī)定。但是僅僅只有簡短的四條法規(guī)，沒有對教育救助過程中的具體問題進行詳細規(guī)定、提出解決方法，實用性不強。

第三層次部門規(guī)章和地方規(guī)章。如2004年，民政部、教育部出臺的《關于進一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》等，部門規(guī)章和地方性法規(guī)也是教育救助的主要法律淵源之一。

第四層次規(guī)章以下的規(guī)范性文件。如2005年《南京市城鄉(xiāng)困難家庭教育救助制度的實施辦法》，這些規(guī)范性文件對區(qū)域內(nèi)的教育救助工作提供了更為詳細的指南，具有可操作性，但是它的實施有賴于各級政府和部門的意志，不利于規(guī)范各主體之間的權利和義務。

(二)教育救助的法律困境

我國社會救助法律制度正處于法制化向法治化轉變的過程，尚處于相對完善階段，不可避免地在立法層次、城鄉(xiāng)一體化、救助方式以及救助主體責任和實行程序上存在著許多問題。

1．教育救助立法層次低

目前，我國教育救助制度未曾形成統(tǒng)一的立法體系，除2014年新頒布的《社會救助暫行法規(guī)》外就只僅有的幾個部門規(guī)章、地方性規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件對教育救助制度做出了較為詳細具體的規(guī)定。因統(tǒng)一立法的空白，缺少具有高度約束力和強制力的專門法律的規(guī)范和調(diào)整，而且行政規(guī)章和地方性法規(guī)的嚴重缺失，使教育救助關系無法得到有效的調(diào)整。雖然有一部分部門規(guī)章、地方性規(guī)章，但往往在一定程度上帶有部門色彩和地方色彩，極容易造成各救助主體之間各自為政，無法相互合作，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，從而致使功效減倍。而且，立法層次低，約束力和強制力低，會導致執(zhí)行力低，實施的隨意性，遵循程度低，從而降低了其實效性，導致對受教育權的保護不力，不利于權利救濟，不能很好的達到立法最初目的。

2．城鄉(xiāng)二元救助的體制障礙

我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，特別是戶籍制度等原因，使國家和社會加強了對農(nóng)村貧困生的教育救助的重視，最初教育救助制度大部分針對農(nóng)村地區(qū)，如“兩免一補”制度。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展的轉型，城鎮(zhèn)出現(xiàn)眾多貧困人口，“兩免一補”擴大到城市“低保”家庭的中小學生，因此形成了城鄉(xiāng)二元結構體系，而這種結構明顯的將城鄉(xiāng)需要救助的學生置于不平等之位置上，致使教育救助制度在實際運行中產(chǎn)生了一系列問題:首先，使在教育救助中城鄉(xiāng)居民間出現(xiàn)差異，農(nóng)村救助項目難以落到實處且地區(qū)間差異較大，相比較而言城鎮(zhèn)教育救助制度較全面和完善，使城鄉(xiāng)居民的脫貧能力的差距不斷拉大，有悖于我國共同富裕的理想與目標。其次，管理體制上，存在著明顯的“地方負責，分級管理”的格局，比如助學金經(jīng)費來源，實行以地方為主、分級管理、分級負擔的辦法，主要從各級財政安排的教育事業(yè)費中統(tǒng)籌解決。這種方式，再加上我國的戶籍制度，使得一部分流動人口，因戶籍所在地和當前居住地相互推諉以及各級政府管理部門之間的各自為政等，處于“兩不管”之尷尬境地，無法享受到救助，從而因貧輟學。此外，二元分治導致教育救助運行中各級政府或部門各自為政，相互推諉，無法相互協(xié)調(diào)，相互合作，有限的教育救助資源被盲目地利用，無法合理配置。

3．救助方式滯后

目前我國教育救助的資助方式主要是補助、減免、獎學金、助學金、助學貸款等直接的財物資助，是一種輸血型救助模式。這種“輸血型”模式，其主要方式是通過一定財物的讓渡與贈與緩解貧困群體的教育壓力，主要表現(xiàn)為直接和暫時性措施 ［9］38。這種資助在短時間內(nèi)效果很明顯，但存在一定的缺陷:一是救助方式不靈活。單純的金錢救助制度，很可能出現(xiàn)冒充貧困生，騙取救助的“假貧困生”和夸大貧困程度的現(xiàn)象，導致有限的救助資源不合理配置。二是單一的物質(zhì)性。教育救助方式往往重視物質(zhì)層面，而忽視了心里、精神和情感方面的需求 ［10］16，使教育救助方式成為一種不平等的慈善施舍方式，大部分貧困生名單被公示、被媒體宣傳，導致一部分貧困生因自卑而拒絕救助，從而降低教育救助的效力。三是被動性。教育救助要求貧困者自行申請，符合標準則啟動救助程序。且很容易讓貧困者造成依賴性，從而降低自主救助意識，自身培養(yǎng)意識，難以提升貧困者自主脫貧的積極性和動力。

4．救助主體責任分配不明

就教育救助主體的責任分配而言，我國目前主要集中于兩個主體:一是國家，主要是指政府及其職能部門;一是社會，包括民間組織、慈善機構、部分支持助學貸款的銀行等。關于兩者之間的責任分配存在如下問題:首先，救助責任過分依賴于國家、政府。當前許多救助政策、救助制度的制定、實施以及監(jiān)督都依賴于政府，甚至救助資金的籌集也極大多都是由各級政府財政劃撥，沒有充分調(diào)動社會各界，忽視了慈善救助的力量。其次，由于我國憲法之不可訴性導致受教育權憲法救濟程序缺失，使得教育救助實施中不當或不法行為只能依靠依靠教育申訴、行政復議、行政訴訟和民事訴訟等救濟。而訴訟成本較高，處于弱勢群體的受侵害者多傾向于申訴或復議，其中過大的自由裁量權，各部門無法相互配合、相互監(jiān)督，最終導致救濟無望。

三、教育救助法治保障及其制度完善

完善教育救助的相關法律制度，有助于促進貧困生的受教育權的實現(xiàn)，同時也有利于將救助過程中的操作性的各種細節(jié)制度化、法定化，從而能明確各教育救助主體之間的權利義務關系，在教育問題上實現(xiàn)依法救助。

(一)完善教育救助法律體系

我國的教育救助屬于社會救助的范疇，理應對教育救助的內(nèi)容進行整合，設計一部完整的教育救助立法;對教育救助進行統(tǒng)一規(guī)范，使各層次法律之間能有效銜接，明確各主體的權利與義務，以及資金、監(jiān)管問題等，提高立法層次，并且通過相關法律可以明確社會救助的運行程序、管理機構，設定條件與標準，明確政府、社會團體和個人之間的權責關系，更好地救助貧困生，推動和諧社會的構建。

關于立法層次問題，筆者認為，社會轉型期，我國有關教育救助的法律基礎薄弱，行政規(guī)章和地方性法規(guī)嚴重缺失，沒有國內(nèi)立法經(jīng)驗可以借鑒，可先以2014年5月1日開始實行的《社會救助暫行辦法》為上位法，按照其立法理念，設計一部完善的《教育救助條例》，等到時機成熟再制定《中華人民共和國教育救助法》。此外，還需要推動教育救助其他的相關配套法律法規(guī)的制定和執(zhí)行。以憲法為基礎，形成“憲法———法律———法規(guī)”的教育救助法律體系，來共同規(guī)范教育救助的實施，如此才能構建起中國特色的教育救助法律體系，充實完善我國的教育救助法律制度，并使其走向法制化的軌道。

(二)設立專門的教育救助機構

為克服城鄉(xiāng)二元化的不足，國家可在城鄉(xiāng)一體化理念的向導下，建立一個專門機構(如國家教育資助中心)，對城鄉(xiāng)教育救助進行統(tǒng)一管理、籌劃，對農(nóng)村和城市教育救助予以平等關注。

首先，取消城市和農(nóng)村戶籍制度的準入條件限制，不區(qū)分戶籍是農(nóng)村戶口和城市戶口，符合條件的居民就能無障礙地享受教育救助政策，建立全國統(tǒng)一的貧困生認定標準，實現(xiàn)教育救助的“城鄉(xiāng)一體化”。其次，要科學合理的界定貧困生與非貧困生，一般貧困生與特別貧困生，實行分類救助、動態(tài)管理。該專門機構要適時根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、物價生活水平及財政能力，和被資助者情況的變化，對救助項目的標準進行動態(tài)調(diào)整。同時，專門機構要對教育救助的實施進行全國性、系統(tǒng)性的監(jiān)管與評估。對被資助者及時跟蹤、管理，以確保救助資金的有效使用，避免發(fā)生資金誤用;對實施救助的行政部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)與監(jiān)管，緩解不同政府及部門之間各自為政、相互推諉，導致權利受侵害者無法正常獲得救濟的情況，國家可以將救助的統(tǒng)籌層次提升到省級以上，并提取一定的救助資金用于全國調(diào)度經(jīng)費，進一步增強地方政府的救助能力。此外，還可以嚴格依法規(guī)定教育申訴制度和行政復議的程序，對于教育救助的相關訴訟費用，酌情進行減免，以解決當事人因無法支付訴訟費而放棄救濟的情況。

(三)變革教育救助方式

目前，我國教育救助方式主要是“輸血型”的救助方式，但是僅僅依靠這種方式進行教育救助是不夠的。發(fā)展型社會政策理念引入社會政策，教育救助方式也應該相應地變革，對原本的救助方式進行改進、完善，全面地促進教育救助的實施。

首先，改進助學貸款方式。國家可以改變現(xiàn)有的財政貼息政策，上學期間貸款衍生的利息一律由中央財政負責;學校主要負責國家助學貸款的初步審核及畢業(yè)生信息、工作學習變動的匯報，不承擔學生拖欠的還款責任;銀行可以借鑒美國的經(jīng)驗，將國家助學貸款轉變成擔保貸款，采用地方政府和中央政府雙重擔保;對學生，可以延長還款期限，考慮從6年延長為10年，如因深造在校期間延長，還款期限也應隨之延長?？煽紤]學生的承受能力，逐漸實行按收入比例還貸。其次，由“輸血救助”向“造血救助”轉變，由單一向多元化轉變，由物質(zhì)性救助向物質(zhì)與非物質(zhì)相結合的方式轉變，由他助向他助與自助相結合的方式轉變，注重增加其就業(yè)能力，才能幫助其最終擺脫貧困，也有利于避免其后代成為救助對象的可能性。勤工助學已經(jīng)成為高校經(jīng)濟困難學生助學體系中不可或缺的造血系統(tǒng)，為了擴大勤工助學，學校不局限于單純的勞務或服務型崗位，多開辟智力、管理型崗位，對勤工助學中的合法權益也應參照《勞動法》進行保護。最后，創(chuàng)新靈活的救助方式。在救助方式上，注重物質(zhì)、財物輸給的同時，也加強對師資力量的關注，如師范生免費教育，作為一種新型的勤工助學方式，還能擴充師資力量，應大力發(fā)展;此外，還應物質(zhì)和精神協(xié)同資助，給予物質(zhì)救助的同時，也重視其精神和心理的引導。培養(yǎng)其積極的自我救助意識，自我強大才是戰(zhàn)勝貧困的關鍵因素。

(四)社會參與教育救助的法治化

教育救助應明確國家與社會并重，以國家責任為先，同時注重發(fā)揮社會的力量，積極調(diào)動各社會中介組織的參與教育救助的活動與監(jiān)管，推動救助的全面發(fā)展。

教育救助的責任，首先是國家的責任，國家應量力而行，因地制宜。經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，給教育救助提供了堅實的財政支持，能充分地實施教育救助活動，但是對貧困生的救助必須適度。其次，以政府為主導，但社會參與也不可忽視 ［11］198。“成本分擔”是美國著名經(jīng)濟學家布魯斯·約翰斯頓提出的，他認為，社會、企業(yè)、大學、家庭和學生都是教育的受益者，因此教育的成本應由多方承擔。面對社會救助組織以及其他從事相關教育救助工作的企業(yè)、公司法人等，國家應在政策和稅收上給予優(yōu)惠，激勵其積極作用的發(fā)揮。我們還可以鼓勵社會各界力量的參與，暢通慈善捐贈渠道，堅持資金來源上的多元化，形成共同關注、全民參與的救助支持系統(tǒng) ［12］77。此外，政府還應加大執(zhí)法力度成立教育救助維權中心，對違法行為給予相應的法律制裁、法律監(jiān)督，該中心必須有社會的參與。教育救助的法律監(jiān)督包括行政機關內(nèi)部的監(jiān)督、司法機關對行政機關的監(jiān)督，最后也是最重要的是公民也就是社會對于行政機關的監(jiān)督，這些監(jiān)督都必須透明法定。只有社會參與教育救助的法治化監(jiān)管，才能確保救助工作的公平、公正、公開、透明，使真正需要被救助的貧困生得到救助。