蘇海南+蔡如鵬

馬凱副總理在近日談機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金與企業(yè)并軌時(shí)，明確指出：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)。這預(yù)示著近年來人們議論已久的公務(wù)員工資改革，即將與公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革同步提上日程。

決策必須慎重

2014年，新一輪的公務(wù)員工資改革方案在之前幾年研究討論的基礎(chǔ)上，又進(jìn)行了更深入的討論、修改，目前已基本成熟。如不出意外，2015年將在全國(guó)穩(wěn)妥實(shí)行。

公務(wù)員工資改革方案一直都在深入細(xì)致地反復(fù)討論和修改，但始終沒有出臺(tái)，其中一個(gè)很重要的原因就是，社會(huì)公眾對(duì)公務(wù)員工資及其改革誤解較多、議論很大，擔(dān)心改革只是新一輪的增加工資，可能造成新的不公平。這是影響決策層對(duì)方案能否下決心的一個(gè)很重要因素。

當(dāng)前公務(wù)員收入分配不夠透明，以及少數(shù)公務(wù)員貪腐，使得老百姓容易以偏概全，對(duì)公務(wù)員群體有很多情緒。在此背景下提公務(wù)員工資調(diào)整，負(fù)面反應(yīng)當(dāng)然會(huì)比較強(qiáng)烈。不少老百姓認(rèn)為，凡是公務(wù)員工資收入都不低，又沒有參加社保，不繳社保費(fèi)，退休后還能拿原工資的90%、95%，在職和退休兩頭不吃虧。因此，在公眾仍有這么多不滿、疑惑的背景下，匆忙決策并實(shí)施肯定是不妥的。新方案必須要體現(xiàn)設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，立足于標(biāo)本兼治抓改革，注重追求共同富裕、縮小不合理的收入差距，而且要平衡多方面的工資分配關(guān)系。

搞公務(wù)員工資改革涉及到很多必要的條件，比如說養(yǎng)老金的并軌。如果在沒有研究并決策公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)并軌的情況下，就單一安排公務(wù)員漲工資，很可能會(huì)帶來一系列連帶的問題。比如工資改革后，在職公務(wù)員的工資會(huì)有所提高，按之前的慣例，退休公務(wù)員的待遇應(yīng)與之聯(lián)動(dòng)，也應(yīng)該相應(yīng)地增加。如果這么做，那么退休公務(wù)員與企業(yè)退休人員的待遇落差，不但沒有縮小，還會(huì)進(jìn)一步拉大，從而引起社會(huì)公眾更大的不滿。

2014年12月24日，馬凱副總理代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)作了關(guān)于公務(wù)員養(yǎng)老金并軌的報(bào)告。應(yīng)該說，這是一個(gè)非常重大的改革。它既是廣義的收入分配體系改革的重要內(nèi)容，也為公務(wù)員工資制度改革提供了一個(gè)必要條件。

與公務(wù)員工資改革密切相關(guān)的，還有人事制度、干部制度等改革。我們經(jīng)常聽到老百姓議論，公務(wù)員到底需要多少人，是不是都人浮于事？如果這些方面還沒有一個(gè)大體清晰的說法，就匆忙搞公務(wù)員工資改革，出臺(tái)方案、定政策，也會(huì)帶來不少的制約，形成一個(gè)不好的導(dǎo)向。

好在新一屆黨中央、國(guó)務(wù)院部署實(shí)施的“八項(xiàng)規(guī)定”“反腐倡廉”、群眾路線教育，為公務(wù)員工資改革創(chuàng)造了一些有利的因素。如果這些都沒做的話，在少數(shù)公務(wù)員繼續(xù)貪腐，一些機(jī)關(guān)“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的情況下，你搞工資改革，還給公務(wù)員加薪，那社會(huì)公眾是難以接受的。

事實(shí)上，公務(wù)員工資制度本身有好多問題很復(fù)雜。比如地區(qū)附加津貼，怎么才能既體現(xiàn)出東部發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部地區(qū)的物價(jià)差別，同時(shí)又不至于因?yàn)榈貐^(qū)間財(cái)政收入的差異，造成不同地區(qū)同職級(jí)的公務(wù)員收入差距過大。如何計(jì)算準(zhǔn)確，確實(shí)是個(gè)難題。

公務(wù)員工資制度改革包括調(diào)整公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)、建立同職務(wù)與職級(jí)并行制度相匹配的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)、清理整頓津貼補(bǔ)貼，建立對(duì)企業(yè)相當(dāng)人員薪酬水平調(diào)查比較制度，建立健全地區(qū)附加津貼制度，適當(dāng)提高基層公務(wù)員工資等多項(xiàng)內(nèi)容，而且需要抓好多方面配套改革，包括對(duì)黨政機(jī)構(gòu)改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能、科學(xué)定編定員，改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等，這些因素都需要反復(fù)考慮，多方面的權(quán)衡，稍有一點(diǎn)疏漏，都有可能引發(fā)新的問題。因此，必須深入討論、反復(fù)衡量、慎重決策。

基本工資比重偏低

2013年2月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、人社部《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》 ?（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)初次分配、二次分配、農(nóng)民增收、規(guī)范分配秩序四大方面共制定了三十條基本政策，其中有兩條直接涉及公務(wù)員工資制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，明確了這一輪公務(wù)員工資改革的主要任務(wù)是：調(diào)整結(jié)構(gòu)、完善制度、健全機(jī)制、配套改革、理順關(guān)系。

要調(diào)整工資結(jié)構(gòu)，提高基本工資比重，降低津貼補(bǔ)貼的比重，這是當(dāng)前公務(wù)員工資分配中最明顯的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)公務(wù)員職務(wù)工資、級(jí)別工資之和（俗稱基本工資）大約只占公務(wù)員全部工資的近30%，其余70%多為各種津補(bǔ)貼，這是極不合理的，根本違背工資分配的一般規(guī)律。

之所以出現(xiàn)這種狀況，一方面是國(guó)家安排的基本工資標(biāo)準(zhǔn)偏低，又多年沒有提高;另一方面是2006年公務(wù)員工資改革清理整頓津補(bǔ)貼時(shí)，因條件不成熟未把名目繁多的津補(bǔ)貼全部納入整頓范圍，不少地方還保留了所謂改革性津補(bǔ)貼以及某些其他津補(bǔ)貼，而在各地財(cái)政分灶吃飯條件下，近年來一些地方違反國(guó)家政策又自行安排提高了這些津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，從而造成津補(bǔ)貼比重過大。

公務(wù)員工資制度改革包括調(diào)整公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)、清理整頓津貼補(bǔ)貼，建立對(duì)企業(yè)相當(dāng)人員薪酬水平調(diào)查比較制度，建立健全地區(qū)附加津貼制度等多項(xiàng)內(nèi)容。圖/CFP

調(diào)整工資結(jié)構(gòu)的過程，也是進(jìn)一步清理整頓津補(bǔ)貼、規(guī)范分配秩序的過程，要開前門、正門，同時(shí)必須關(guān)后門、斜門，把各地所有津補(bǔ)貼等都納入整頓監(jiān)管范圍。

完善工資制度包括建立同職務(wù)與職級(jí)并行制度相匹配的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，合理拉開職務(wù)工資、級(jí)別工資最高與最低標(biāo)準(zhǔn)的差距，以體現(xiàn)管理要素貢獻(xiàn)所應(yīng)得報(bào)酬，同時(shí)還要建立健全地區(qū)附加津貼等項(xiàng)制度。

上世紀(jì)五六十年代，公務(wù)員實(shí)行職務(wù)等級(jí)工資制，行政十三級(jí)以上都是高干，其中有十三級(jí)的局長(zhǎng)高干，也有十三級(jí)的馬夫高干，這馬夫雖不是司局長(zhǎng)，但是跟隨毛主席爬雪山過草地的老紅軍，對(duì)革命積累貢獻(xiàn)大，資歷深，所以收入不低，社會(huì)地位也不低。今天，我們建立職務(wù)與職級(jí)并行的制度，就是要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)當(dāng)官不當(dāng)官都能夠按有關(guān)程序和要求分別晉升職級(jí)的雙通道制度，讓那些雖未當(dāng)官但資歷長(zhǎng)、積累貢獻(xiàn)多、承擔(dān)任務(wù)重、個(gè)人能力強(qiáng)的一般公務(wù)員，也能夠與當(dāng)官的一樣晉升職級(jí)，領(lǐng)取與同職級(jí)當(dāng)官者差不多的工資，從根本上改變目前那種機(jī)關(guān)內(nèi)人人都去爭(zhēng)當(dāng)官的舊格局，使官與非官各有自己的職業(yè)發(fā)展通道，都有自己的激勵(lì)機(jī)制。

職位與職級(jí)并行制度的推行，離不開與之緊密銜接的工資待遇。如果職級(jí)上去了，待遇上不去，那么并行就失去了意義;反之，如果與職級(jí)對(duì)應(yīng)的待遇過高，比同職級(jí)當(dāng)官的工資還多，那么又會(huì)導(dǎo)致大家不愿意當(dāng)官，沒人承擔(dān)管理責(zé)任，都去混日子。所以，這個(gè)職級(jí)待遇如何定，直接關(guān)系到并行制度最終執(zhí)行的效果。

此外，要科學(xué)合理安排職務(wù)、級(jí)別工資標(biāo)準(zhǔn)及其差距。國(guó)家主席的職務(wù)工資、級(jí)別工資月最高標(biāo)準(zhǔn)分別只有4000元左右，且與科員職務(wù)、級(jí)別工資標(biāo)準(zhǔn)的差距只有10倍多，低于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家主席職務(wù)工資相當(dāng)于辦事員工資18倍多的差距，顯然不合理，應(yīng)提高水平、拉開差距。

需要多部門齊心協(xié)力

健全工資運(yùn)行機(jī)制則包括比較機(jī)制、決定機(jī)制和正常調(diào)整機(jī)制以及宏觀調(diào)控機(jī)制。其中，比較機(jī)制就是《公務(wù)員法》規(guī)定的對(duì)“企業(yè)相當(dāng)人員工資水平調(diào)查比較”，將其“結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)”的機(jī)制。這里，我認(rèn)為企業(yè)相當(dāng)人員就是指企業(yè)管理人員，因?yàn)檫@兩支隊(duì)伍的工作性質(zhì)、勞動(dòng)特點(diǎn)是基本相同的，具有可比性。

決定機(jī)制就是要明確公務(wù)員工資調(diào)整采取何種程序、由誰批準(zhǔn)，比如明確目前由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院依據(jù)調(diào)查比較結(jié)果決策，并研究今后是否應(yīng)提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。這些年，一些地方政府超出國(guó)家政策規(guī)定，由地方首長(zhǎng)自行決定增加津補(bǔ)貼，自行安排漲工資，既不上報(bào)國(guó)務(wù)院，也不通過當(dāng)?shù)厝舜髮徸h，很不嚴(yán)肅，引發(fā)很多問題。對(duì)此必須規(guī)定一套嚴(yán)格程序進(jìn)行管理。

健全正常調(diào)整機(jī)制則是要改變目前工資調(diào)整無規(guī)律的狀況，使公務(wù)員工資水平隨國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、比照追隨企業(yè)管理人員工資水平和物價(jià)變動(dòng)等相應(yīng)及時(shí)調(diào)整。這里，之所以不用“正常增長(zhǎng)機(jī)制”，是鑒于目前我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨很大的不確定性，為此，好的情況下就往上漲，不好的情況下，也有可能要往下降。這在國(guó)際上都是通行的做法。

宏觀調(diào)控機(jī)制就是要將公務(wù)員全部收入納入國(guó)家監(jiān)管范圍，對(duì)各地公務(wù)員的工資進(jìn)行調(diào)控，堅(jiān)決糾正違反國(guó)家規(guī)定的分配行為。

公務(wù)員工資配套改革分為幾個(gè)層次，一是公務(wù)員工資、福利、社保等制度的配套改革;二是與財(cái)政體制等的配套改革;三是完善公務(wù)員制度等方面的配套改革;四是與其他方面的配套改革。

作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，公務(wù)員工資改革的推進(jìn)需要多個(gè)部門齊心協(xié)力、強(qiáng)化協(xié)同才能完成。各分管部門應(yīng)加快制定初次分配、二次分配、農(nóng)民增收、規(guī)范分配秩序各領(lǐng)域的具體政策并抓好落實(shí)。一句話，整個(gè)收入分配制度改革推進(jìn)得越及時(shí)越到位，公務(wù)員工資改革的環(huán)境條件就越好，矛盾就不會(huì)聚焦。2014年，中央已就中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬改革問題作出了決策，接著又對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌做了決策，這都為公務(wù)員工資改革創(chuàng)造了有利條件。

財(cái)政部門要主動(dòng)抓好財(cái)政分灶吃飯的配套改革，切實(shí)解決目前各地有錢的多發(fā)津補(bǔ)貼，無錢的少發(fā)津補(bǔ)貼甚至欠發(fā)部分工資的亂象;編制部門要抓緊研究明確全國(guó)以及各省市到底需要多少公務(wù)員，科學(xué)定編定員;特別是2015年要同步實(shí)行養(yǎng)老金并軌和工資制度改革，各有關(guān)主管部門必須把這兩方面的政策銜接好，并協(xié)同抓好實(shí)施。

抓好以上配套改革，既是保證公務(wù)員工資改革順利推進(jìn)的充分必要條件，也是消除社會(huì)誤解、擔(dān)心的必要措施，必須作為工資改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)抓好落實(shí)。

因?yàn)楣珓?wù)員將實(shí)行個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，因此，在工資改革中必須適當(dāng)投入改革增量，在此基礎(chǔ)上，還要理順多方面的分配關(guān)系。目前，在公務(wù)員內(nèi)部的分配中，還存在不同地區(qū)或同城不同部門公務(wù)員不合理的工資差距，比如“同城不同待遇”，中央機(jī)關(guān)低于北京市，很多省級(jí)機(jī)關(guān)低于省會(huì)城市的市級(jí)機(jī)關(guān)，這個(gè)狀況很不合理。對(duì)于一個(gè)省內(nèi)不同地區(qū)之間同級(jí)別的公務(wù)員，在剔除掉物價(jià)因素之后，如工資差距仍然過大的，應(yīng)繼續(xù)削峰填谷，把過高的砍下去，把過低的補(bǔ)上來，以理順分配關(guān)系。

與此同時(shí)，還要協(xié)調(diào)處理好與事業(yè)單位工作人員、離退休人員的分配關(guān)系，防止引發(fā)新的矛盾。尤其是義務(wù)教育、公共醫(yī)療單位工作人員，在國(guó)外這些人員是列入廣義公務(wù)員范疇的，要統(tǒng)籌研究安排事業(yè)單位工作人員工資改革和工資調(diào)整問題。

如何走出歷次改革的怪圈

按照公務(wù)員法的規(guī)定，公務(wù)員漲工資是以企業(yè)相當(dāng)人員薪酬水平及其變動(dòng)作參考依據(jù)的。因此，公務(wù)員漲不漲工資、漲多少，都要參考企業(yè)相當(dāng)人員也就是企業(yè)管理人員薪酬水平來決策，是一種比照追隨機(jī)制。這里，要對(duì)公務(wù)員工資有一個(gè)正確的定位。

按照國(guó)際慣例和新中國(guó)成立以來的通行做法，公務(wù)員工資水平大體處于社會(huì)平均收入偏上位置。按照中國(guó)人力資源和社會(huì)保障年鑒數(shù)據(jù)來看，目前公務(wù)員工資與國(guó)有企業(yè)平均工資比較稍低，與全部企業(yè)比高一些，但后一個(gè)差距比5年前明顯縮小了。

從這個(gè)角度比較看，適當(dāng)提高一些公務(wù)員工資是有道理的。但這需要以清理整頓津貼補(bǔ)貼等為必要前提，即把制度外的轉(zhuǎn)為制度內(nèi)的，把暗的轉(zhuǎn)成明的，在開了正門的同時(shí)一定要關(guān)上后門。因此，公務(wù)員工資調(diào)整必須以深化改革為充分必要條件，必須做到規(guī)范有序、公開透明。

改革開放以來，我國(guó)曾對(duì)公務(wù)員工資進(jìn)行過三次改革，取得了很大的成績(jī)，但也暴露出一些問題，比較突出的就是歷次改革陷入了一個(gè)“剛改革有效果，過幾年回原狀”的怪圈，即每次改革都取得一定成績(jī)，但過幾年原有問題又基本重新出現(xiàn)。之所以存在這樣的怪圈，就是因?yàn)橹暗墓べY改革缺乏系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

公務(wù)員工資制度是公務(wù)員整體制度中的一部分。現(xiàn)在，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革的新階段，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等多方面都要深化改革，而且處于改革的攻堅(jiān)階段，這其中，也包括了收入分配制度整體改革。在收入分配制度整體改革的進(jìn)程中，當(dāng)然也包括公務(wù)員工資制度的進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

在這樣一個(gè)特定的歷史階段，如果我們還是頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，那結(jié)果就是按下葫蘆起來瓢。因此，應(yīng)當(dāng)向公眾傳達(dá)這樣一種信息，公務(wù)員工資制度改革是整個(gè)收入分配制度整體改革的組成部分，中央和有關(guān)主管部門提公務(wù)員工資制度改革，是將其作為收入分配制度整體改革的組成部分來統(tǒng)籌考慮的，絕不會(huì)單獨(dú)搞公務(wù)員工資制度改革，別的人員、單位、方面的相關(guān)工資制度、收入分配辦法則不改革。

只要我們堅(jiān)持標(biāo)本兼治的思路，堅(jiān)持系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性相結(jié)合的原則，就一定能夠走出“剛改革有效果，過幾年回原狀”的怪圈。

（口述者系中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)工資研究所研究員、原所長(zhǎng)）

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