韓世通

HAN Shi-tong

（太原鐵路局計(jì)劃統(tǒng)計(jì)處，山西太原030013）

(Planning and Statistics Department, Taiyuan Railway Administration, Taiyuan 030013, Shanxi, China)

加強(qiáng)合資鐵路委托運(yùn)輸管理的探討

韓世通

HAN Shi-tong

（太原鐵路局計(jì)劃統(tǒng)計(jì)處，山西太原030013）

(Planning and Statistics Department, Taiyuan Railway Administration, Taiyuan 030013, Shanxi, China)

結(jié)合當(dāng)前合資鐵路公司委托運(yùn)輸管理的現(xiàn)狀，從受托方選擇范圍的惟一性、雙方權(quán)責(zé)相對(duì)不平等性、委托關(guān)系的必然性角度分析委托運(yùn)輸管理的特點(diǎn)，分析委托運(yùn)輸管理中存在的協(xié)議條款和內(nèi)容、雙方經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、激勵(lì)約束和監(jiān)管機(jī)制、收入清算等方面存在的問(wèn)題，提出細(xì)化明確協(xié)議內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、合理界定雙方權(quán)利和責(zé)任、修訂完善激勵(lì)和約束機(jī)制等對(duì)策，以加強(qiáng)合資鐵路委托運(yùn)輸管理。

合資鐵路；委托運(yùn)輸管理；權(quán)責(zé)；激勵(lì)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,企業(yè)治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,一些合資鐵路公司主要采取委托管理方式,由鐵路局承擔(dān)鐵路運(yùn)輸組織工作,形成了委托運(yùn)輸管理業(yè)務(wù)。從目前合資鐵路公司的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看,根據(jù)委托運(yùn)輸管理規(guī)范性指導(dǎo)意見(jiàn)[1],委托運(yùn)輸管理仍然存在著一些問(wèn)題需要研究解決。

1　委托運(yùn)輸管理的特點(diǎn)

委托運(yùn)輸管理從法律關(guān)系角度來(lái)看,是通過(guò)契約約定委托方與受托方的權(quán)利和義務(wù)而形成的一種民事關(guān)系,與其他行業(yè)的委托相比,委托運(yùn)輸管理又有一定的特殊性。

（1）受托方選擇范圍的惟一性。目前國(guó)家鐵路管理按地域分為 18 個(gè)鐵路局 (公司),各鐵路局 (公司) 都有一定的管轄范圍。由于管轄范圍的劃分,為節(jié)約成本及避免交叉管理,合資鐵路公司一般選擇線(xiàn)路所在地鐵路局進(jìn)行委托,跨鐵路局線(xiàn)路分別由所在地鐵路局分段委托管理[2]。因此,合資鐵路委托運(yùn)輸管理選擇受托方不是嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)行為[3],即受托方基本上具有惟一性。

（2）雙方權(quán)責(zé)相對(duì)不平等性。鐵路局和合資鐵路公司作為法人單位,都具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力,從法律角度來(lái)說(shuō),雙方具有平等地位。但是,從委托關(guān)系來(lái)說(shuō),由于鐵路運(yùn)輸管理具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性,委托運(yùn)輸管理也就具有一定的壟斷性,這種委托關(guān)系不是以真正的市場(chǎng)供求關(guān)系為基礎(chǔ),因而委托方處于相對(duì)弱勢(shì)地位。同時(shí),從合資鐵路公司對(duì)鐵路局的約束力來(lái)說(shuō),由于鐵路局擁有人力、物力等資源和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸?shù)葍?yōu)勢(shì),結(jié)合鐵路安全生產(chǎn)的實(shí)際,合資鐵路公司對(duì)鐵路局難以形成真正的約束力。

（3）委托關(guān)系的必然性。鐵路是個(gè)大聯(lián)動(dòng)機(jī),需要多工種密切配合才能實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸位移,同時(shí)為了維護(hù)路網(wǎng)的完整和最大限度地發(fā)揮路網(wǎng)整體運(yùn)輸優(yōu)勢(shì),需要實(shí)行全路調(diào)度集中統(tǒng)一指揮,步調(diào)一致才能靈活機(jī)動(dòng)、反應(yīng)迅速,取得更大整體效益。對(duì)于合資鐵路公司,如果不實(shí)行委托運(yùn)輸管理,而是自管自營(yíng),合資鐵路公司難以承擔(dān)較大的資金壓力。另外,自管自營(yíng)還需要行車(chē)組織、調(diào)度指揮、設(shè)備維護(hù)等管理經(jīng)驗(yàn),而合資鐵路公司暫時(shí)不具備這些條件。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō),實(shí)行委托運(yùn)輸管理具有一定的必然性。

2　合資鐵路委托管理存在問(wèn)題

（1）雙方簽訂協(xié)議條款需要細(xì)化。合資鐵路公司與鐵路局簽訂協(xié)議時(shí),由于考慮不周全或某些具體條款沒(méi)有細(xì)化[4],在一定程度上影響了雙方的積極性。一是新建生產(chǎn)生活設(shè)施未納入。例如,新線(xiàn)竣工開(kāi)通時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏配套,而且各種報(bào)批手續(xù)和程序需要一定的時(shí)間,鐵路局為保障安全生產(chǎn)和一線(xiàn)職工生活急需,通常自籌資金安排一部分投資項(xiàng)目,完善生產(chǎn)生活設(shè)施等,這部分內(nèi)容往往沒(méi)有納入?yún)f(xié)議范圍,而且由于涉及概預(yù)算審核、驗(yàn)工計(jì)價(jià)等,雙方對(duì)最終投資額的確認(rèn)沒(méi)有形成一致意見(jiàn)。二是突發(fā)事件救援處置規(guī)定不細(xì)。一般在委托運(yùn)輸管理協(xié)議中明確,遇突發(fā)事件可以由鐵路局先行進(jìn)行處理,再向合資鐵路公司報(bào)具體費(fèi)用明細(xì),清算費(fèi)用。但實(shí)際執(zhí)行中,雙方對(duì)費(fèi)用數(shù)額甚至處置是否合理等意見(jiàn)不一致,造成扯皮現(xiàn)象。三是涉及委托管理作業(yè)人員定員、工資標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容沒(méi)有具體明確,在實(shí)際執(zhí)行中參照鐵路局相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn),由于存在地區(qū)差異,在具體操作中還存在一些問(wèn)題,與合資鐵路公司協(xié)調(diào)難度大。

（2）市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)存在差異。委托運(yùn)輸管理有運(yùn)輸組織管理、運(yùn)輸設(shè)施管理、運(yùn)輸移動(dòng)設(shè)備管理、運(yùn)輸安全管理、運(yùn)輸收入管理及鐵路用地管理 6 項(xiàng)主要內(nèi)容,具體簽訂協(xié)議時(shí),還可以再增加資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)等內(nèi)容,明確鐵路局作為運(yùn)輸安全責(zé)任主體,對(duì)受托范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)管理工作負(fù)首要責(zé)任,但市場(chǎng)主體、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)等方面的權(quán)責(zé)則比較模糊,這樣容易形成鐵路局“關(guān)注安全多、關(guān)心經(jīng)營(yíng)少”,而合資鐵路公司“重經(jīng)營(yíng)、輕安全”的局面。一是在支出預(yù)算額度上難以達(dá)成一致,特別是對(duì)一些安全項(xiàng)目、更新改造計(jì)劃等支出安排上需要多次協(xié)商解決。二是合資鐵路公司根據(jù)中國(guó)鐵路總公司經(jīng)營(yíng)目標(biāo)來(lái)安排支出,鐵路局是根據(jù)實(shí)際確定支出,二者有差異,由于鐵路局承擔(dān)安全、經(jīng)營(yíng)的責(zé)任,利益會(huì)受到一定損害。三是由于雙方在經(jīng)營(yíng)上的目標(biāo)存在差異[5],壓力和動(dòng)力大小不一,也給合資鐵路公司經(jīng)營(yíng)造成一定影響。四是由于合資鐵路公司本身折舊、還本付息等壓力大,運(yùn)營(yíng)初期運(yùn)量較小,收入有限,有時(shí)合資鐵路公司不能按時(shí)支付委托管理費(fèi)用,鐵路局需要墊資,從而增加資金籌集壓力。

（3）激勵(lì)約束和監(jiān)管機(jī)制不完善。一是對(duì)鐵路局沒(méi)有建立與經(jīng)營(yíng)目標(biāo)完成好壞、設(shè)備故障產(chǎn)生多少等指標(biāo)掛鉤的考核激勵(lì)機(jī)制[6],影響著合資鐵路公司的經(jīng)營(yíng)。二是缺乏日常溝通對(duì)接機(jī)制,對(duì)一些運(yùn)輸生產(chǎn)指標(biāo)完成情況、生產(chǎn)成本支出等內(nèi)容,沒(méi)有及時(shí)通報(bào)給合資鐵路公司,從而未能及早采取措施。三是合資鐵路公司難以掌握運(yùn)輸生產(chǎn)實(shí)際。由于調(diào)度指揮和現(xiàn)場(chǎng)組織等都委托鐵路局,合資鐵路公司對(duì)運(yùn)輸生產(chǎn)實(shí)際情況難以掌握[7],對(duì)某些結(jié)果只能被動(dòng)接受。例如,某合資鐵路公司委托運(yùn)輸管理中,對(duì)沿線(xiàn)各單位水、電能源使用費(fèi)直接由合資鐵路公司繳費(fèi),鐵路局作為委管單位考慮費(fèi)用問(wèn)題較少,這樣實(shí)際中容易造成費(fèi)用使用控制不嚴(yán),增加合資鐵路公司的成本壓力。

（4）收入清算準(zhǔn)確性需要進(jìn)一步研究。一是清算準(zhǔn)確性需要提高。一方面,對(duì)于違流運(yùn)輸在統(tǒng)計(jì)上,沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)程序自動(dòng)調(diào)整,需要人工對(duì)比,難免出現(xiàn)漏統(tǒng)漏報(bào)現(xiàn)象；另一方面,違流運(yùn)輸部分的運(yùn)量清算需要合資鐵路公司上報(bào)爭(zhēng)取,否則有可能不納入清算運(yùn)量,造成合資鐵路公司營(yíng)業(yè)收入的減少。二是清算單價(jià)有的不抵成本。對(duì)某些清算單價(jià)由于執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),在不同的地區(qū)可能造成不抵成本的現(xiàn)象。三是共用資產(chǎn)使用費(fèi)的清算需要加強(qiáng)。目前委托運(yùn)輸管理的多數(shù)是新建線(xiàn)路,這些新建線(xiàn)路很多與既有車(chē)站、樞紐連接,會(huì)形成部分共用資產(chǎn),因而共用資產(chǎn)和部分設(shè)備設(shè)施的費(fèi)用清算還需要進(jìn)一步研究細(xì)化。

3　加強(qiáng)委托運(yùn)輸管理的對(duì)策

3.1細(xì)化明確協(xié)議內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)

（1）上級(jí)管理部門(mén)應(yīng)完善委托運(yùn)輸管理費(fèi)用內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn),便于鐵路局與合資鐵路公司溝通執(zhí)行,可以在協(xié)議框架內(nèi)明確委托費(fèi)用中所包含的費(fèi)用內(nèi)容。分類(lèi)細(xì)化明確人工成本、直接生產(chǎn)費(fèi)、大修費(fèi)、間接管理費(fèi)等具體項(xiàng)目,借鑒其他合資鐵路公司或受托鐵路局的同項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)成本核算和費(fèi)用構(gòu)成分析,保護(hù)雙方利益。對(duì)于突發(fā)性的、需要額外增加的費(fèi)用,鐵路局應(yīng)提前通知合資鐵路公司,雙方共同研究確定；對(duì)于影響行車(chē)的、應(yīng)急性的救援等費(fèi)用,可以明確一定的額度,在額度范圍內(nèi)由鐵路局直接安排使用費(fèi)用。

（2）出臺(tái)委托運(yùn)輸管理設(shè)施設(shè)備更新改造管理辦法,對(duì)委托管理的固定資產(chǎn),按照其技術(shù)狀態(tài)和鐵路行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求,先由鐵路局提出更新改造的建議,然后組織有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審定,經(jīng)合資鐵路公司同意后下達(dá)執(zhí)行。同時(shí),明確在委托管理費(fèi)中不應(yīng)當(dāng)有資本性支出,即對(duì)一些維護(hù)修理使用的機(jī)械設(shè)備,應(yīng)明確由鐵路局購(gòu)置,不應(yīng)再由合資鐵路公司購(gòu)買(mǎi)；由鐵路局購(gòu)置的設(shè)備,可以供自管單位使用,有利于提高使用效率。

（3）應(yīng)按照誰(shuí)投資誰(shuí)受益、誰(shuí)服務(wù)誰(shuí)受益的原則,合理確定運(yùn)輸收入資金歸屬和流向。以成本加稅金為基礎(chǔ),考慮一定的利潤(rùn)和合資鐵路公司的經(jīng)營(yíng)目標(biāo),通過(guò)協(xié)商確定先進(jìn)、合理的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn),底線(xiàn)是委托運(yùn)輸管理的費(fèi)用應(yīng)低于自營(yíng)的成本。

（4）按照鐵路運(yùn)輸?shù)奶攸c(diǎn),堅(jiān)持公平、公開(kāi)、公正、透明的基本要求和符合市場(chǎng)規(guī)律原則,制定符合實(shí)際的清算規(guī)則,保證清算數(shù)據(jù)的可靠、真實(shí)和準(zhǔn)確,維護(hù)雙方利益。

3.2合理界定雙方權(quán)利和責(zé)任

大部分受托鐵路局除承擔(dān)受托的責(zé)任外,還扮演著出資人的角色[8],承擔(dān)著資產(chǎn)保值和增值的責(zé)任,而且中國(guó)鐵路總公司將所管轄的合資鐵路公司盈虧指標(biāo)納入委管鐵路局的收支利“大盤(pán)子”,整體考核鐵路局。鐵路局不僅應(yīng)按照委托運(yùn)輸管理協(xié)議完成運(yùn)輸組織、安全管理等職責(zé),還承擔(dān)著合資鐵路公司盈虧指標(biāo)完成的責(zé)任。因此,應(yīng)進(jìn)一步明確雙方的權(quán)責(zé)。

（1）明確鐵路局的相應(yīng)權(quán)責(zé)。作為出資人,應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)公司法》和公司章程、合資協(xié)議,通過(guò)法人治理結(jié)構(gòu)依法履行職責(zé),完善權(quán)責(zé),依法執(zhí)行；作為受托人,嚴(yán)格按照與委托人簽訂的合同,履行義務(wù)、行使權(quán)利。

（2）合資鐵路公司作為獨(dú)立的法人企業(yè),依法享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán),承擔(dān)資產(chǎn)的保值增值責(zé)任,依據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》、公司章程開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng),其財(cái)產(chǎn)權(quán)是獨(dú)立的,經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是依法開(kāi)展的,應(yīng)按照有利于提高資源使用效率、有利于統(tǒng)籌資源安排的原則,依法獨(dú)立組織企業(yè)經(jīng)營(yíng),履行好自己的權(quán)責(zé)。

（3）明確營(yíng)銷(xiāo)責(zé)任。由于鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)長(zhǎng)期處于賣(mài)方市場(chǎng),簽訂的協(xié)議中一般都沒(méi)有明確何方承擔(dān)營(yíng)銷(xiāo)責(zé)任,在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)低迷的大背景下,一些線(xiàn)路貨物發(fā)送量下滑,合資鐵路公司運(yùn)輸收入虧欠較多,經(jīng)營(yíng)受到很大影響,因而應(yīng)明確營(yíng)銷(xiāo)責(zé)任。

3.3修訂完善激勵(lì)和約束機(jī)制

（1）建立增收節(jié)支激勵(lì)約束機(jī)制。鐵路局和合資鐵路公司在年初依據(jù)上年經(jīng)營(yíng)指標(biāo)實(shí)際完成情況,結(jié)合當(dāng)年經(jīng)濟(jì)形勢(shì),可以提出年度經(jīng)營(yíng)任務(wù)完成各項(xiàng)具體指標(biāo),并以此為基數(shù)對(duì)鐵路局進(jìn)行激勵(lì),年末按超或欠基數(shù)的一定比例給予鐵路局獎(jiǎng)勵(lì)或扣罰,調(diào)動(dòng)鐵路局增收節(jié)支的積極性。

（2）建立委托管理費(fèi)用與運(yùn)輸收入掛鉤機(jī)制。為調(diào)動(dòng)鐵路局更好地完成委托任務(wù),可以探索建立委托管理費(fèi)用與實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸收入掛鉤的機(jī)制,即按實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸收入的一定比例支出委托管理費(fèi)用,底線(xiàn)是能夠覆蓋因委托管理而給鐵路局增加的支出,這樣既充分調(diào)動(dòng)鐵路局的積極性,又能夠較好地完成合資鐵路公司的經(jīng)營(yíng)任務(wù),達(dá)到雙贏(yíng)的目的。

（3）建立考核機(jī)制。鐵路局應(yīng)將合資鐵路公司經(jīng)營(yíng)任務(wù)分劈到有關(guān)單位,單獨(dú)建立對(duì)有關(guān)部門(mén)和單位的考核機(jī)制；合資鐵路公司應(yīng)依法規(guī)范治理結(jié)構(gòu)和決策程序,建立以利潤(rùn)為核心的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核機(jī)制,落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)班子的經(jīng)營(yíng)責(zé)任。

4　結(jié)束語(yǔ)

近年來(lái),合資鐵路公司多數(shù)采用委托運(yùn)輸管理模式運(yùn)營(yíng)。實(shí)行委托運(yùn)輸管理模式在一定程度上可以緩解合資鐵路公司成立初期的人員、資金缺乏等困難,而且對(duì)于提高路網(wǎng)整體運(yùn)輸效率起到積極作用。但是,合資鐵路公司實(shí)行委托運(yùn)輸管理模式中存在的問(wèn)題還需要鐵路管理部門(mén)、鐵路局和合資鐵路公司,從規(guī)范管理、權(quán)責(zé)對(duì)等的角度共同努力加以解決。

責(zé)任編輯：金 穎

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Discussion on Strengthening Entrusted Transport Management of Joint Venture Railway

Combining with current status of entrusted transport management of joint venture railway, from the aspects including the uniqueness of selection scope of commissioned party, relative inequality of both parties’ rights and responsibilities as well as necessity of principalagent relationship, this paper analyzes the characteristics of entrusted transport management, and analyzes the problems existing in the management, such as the articles and contents in agreement, operation objects of both parties, incentive constraint mechanism and supervision mechanism as well as income liquidation. The paper also puts forward countermeasures to strengthen entrusted transport management of joint venture railway, such as refining and clearing the contents and standards of agreement, reasonably defining the rights and responsibilities of both parties as well as revising and improving the excitation and constraint mechanism.

Joint Venture Railway; Entrusted Transport Management; Rights and Responsibility; Excitation

1003-1421(2015)10-0057-04

F532.6

A

10.16668/j.cnki.issn.1003-1421.2015.10.11

2015-09-14