淺談行政首長出庭應(yīng)訴制度

劉妍

天津師范大學(xué)，天津300387

摘要：新實施的《行政訴訟法》修改的重大亮點之一就是以立法形式確立了行政首長出庭應(yīng)訴制度。新法明確了行政首長在訴訟和相關(guān)行政法律問題之中所處的低位和相關(guān)配套制度。但在以往的司法實踐中還存在很多嚴(yán)重問題，在本文中，作者通過對行政首長出庭應(yīng)訴的合理性分析，發(fā)現(xiàn)司法實踐中存在的問題，并提出一些解決措施來完善此制度。

關(guān)鍵詞：行政首長；出庭率低；訴訟效率

中圖分類號：D925.3

作者簡介：劉妍(1990-)，女，天津人，天津師范大學(xué)法律系2013級碩士研究生，法學(xué)專業(yè)，研究方向：行政訴訟法。

一、行政首長出庭應(yīng)訴的合理性基礎(chǔ)

(一)理論基礎(chǔ)

行政首長出庭訴訟的理論基礎(chǔ)是行政首長負(fù)責(zé)制。行政首長負(fù)責(zé)制是指行政首長具有集各種權(quán)利如行政決策權(quán)、行政指揮權(quán)、行政指揮權(quán)于一身，是行政機關(guān)的最高領(lǐng)導(dǎo)者。這就要求行政首長不僅要對自己的個人行為負(fù)責(zé)，還應(yīng)對管轄范圍內(nèi)本機關(guān)的行政行為和其他公務(wù)人員的相關(guān)行政行為負(fù)責(zé)。由于行政首長的特殊行政地位，行政首長對行政行為的批準(zhǔn)是某個具體行政行為作出以及生效的必經(jīng)程序，這樣可以使他們更好地了解相關(guān)案情，對案件產(chǎn)生更好的處理結(jié)果。行政首長出庭應(yīng)訴制度充分體現(xiàn)了憲法中所確立的“行政首長負(fù)責(zé)制”。因此，在單位成為被告時，行政首長有責(zé)任也更有義務(wù)出庭應(yīng)訴。

(二)法律基礎(chǔ)

行政首長負(fù)責(zé)制的法律基礎(chǔ)體現(xiàn)在訴訟法中。行政首長出庭應(yīng)訴制度體現(xiàn)了訴訟法中的訴權(quán)平等原則。在訴訟中，當(dāng)事人有平等地利用以及接觸法院的權(quán)利。訴權(quán)平等要求當(dāng)事人在形式上處于平等的地位，并進而實現(xiàn)實質(zhì)利益的平等。行政首長作為訴訟的一方出庭的時候，不能因其享有行政特權(quán)就免除其應(yīng)訴答辯的義務(wù)。行政首長出庭應(yīng)訴可以及時的化解行政爭議，提高法律尊嚴(yán)、司法權(quán)威，還可以更好地促進政府依法行政。因此，行政首長出庭應(yīng)訴可以充分保障公民的平等訴權(quán)，推進社會主義法治進程的建設(shè)，加快實現(xiàn)程序正義。

二、行政首長出庭應(yīng)訴制度的現(xiàn)實困境

(一)行政首長出庭率偏低

我國司法實踐中很多地方出臺了關(guān)于行政長官出庭應(yīng)訴的規(guī)定，但從訴訟實踐來看，行政首長出庭率不是很高，具體原因如下：

1.傳統(tǒng)訴訟觀念的影響：受我國傳統(tǒng)封建專制文化中“官本位”思想的影響，在面對平民老百姓時，官員自始存在一種無形的優(yōu)越感。在行政訴訟中，很多官員怕當(dāng)被告會丟面子，會敗訴，一般都會委托其他人員出庭，顯得行政首長不愿與百姓平起平坐，出庭應(yīng)訴。

2.行政首長法律專業(yè)知識的匱乏：專業(yè)性與程序性都較強是行政訴訟的一個顯著特點，出庭的人員不但應(yīng)該具備相應(yīng)的豐富的法律專業(yè)知識，更需要了解庭審程序并具備專業(yè)的應(yīng)訴上的技巧?，F(xiàn)實生活中，行政首長一般都具備自己專業(yè)領(lǐng)域相關(guān)的知識，但大部分行政首長可能不具備系統(tǒng)的專業(yè)法律知識，行政長官也會因為缺乏專業(yè)的行政訴訟中知識而擔(dān)心訴訟中敗訴局面的發(fā)生。

(二)我國司法實踐中的現(xiàn)狀

1.行政首長制度雖然在新法出臺前已經(jīng)在一些地區(qū)推行，但在各地法院開展的情況還很不平衡。在一些起步早的地區(qū)如：浙江、上海、山東等地區(qū)由于相關(guān)配套設(shè)施比較完善，因此實施的效果就比較明顯，行政首長出庭應(yīng)訴的比率都在逐年提高。然而，在有些地方，行政首長的出庭效果則不是很理想。原因在于這些地方司法機關(guān)過于關(guān)注表面上的數(shù)字，片面強調(diào)出庭應(yīng)訴的比率，而忽視司法訴訟中應(yīng)達到的法律效果。

2.行政首長作秀的成分大于其實質(zhì)效果。前文也提到法庭審理活動出庭應(yīng)訴者畢竟需要具備相應(yīng)的法律知識以及辯論技巧。但在司法實踐中，由于有些行政長官存在脫離演講稿就不敢講話，生怕在法庭上多說一句就會導(dǎo)致敗訴的情況，因此他們大多提前準(zhǔn)備好演講稿或者干脆在法庭上沉默，這就出現(xiàn)了行政首長“出庭不出聲”的一種奇怪景象，這種奇怪的現(xiàn)象會背離我們設(shè)置這個制度的初衷。

3.此外，在法庭審理中有些地方的審判方式也值得我們深入討論：(1)在法庭場景布置上的奇怪現(xiàn)象。例如：山東某些地區(qū)在推行“圓桌審判模式”，想用“圓桌式”的審判方式來增加行政首長出庭應(yīng)訴的積極性，反應(yīng)了法院對行政機關(guān)的照顧，但會加劇老百姓對司法權(quán)威的懷疑。(2)審判長級別上的對等。在一些地區(qū)，當(dāng)行政長官親自出庭時，法院就會派出院長或者副院長親自擔(dān)任審判長，這深深反映出我國等級森嚴(yán)的政治現(xiàn)象，我們是應(yīng)該予以提出的。(3)關(guān)于庭審結(jié)果引起的懷疑。統(tǒng)計各地的審判結(jié)果，從這些結(jié)果看，行政首長出庭應(yīng)訴的案件中很多是以調(diào)節(jié)以及和解的形式結(jié)案的，在判決結(jié)案時，原告的勝訴率卻很低。過高的和解率的偏高和原告勝訴率的偏低會讓老百姓產(chǎn)生行政首長出庭是否以法院事先承諾“確保勝訴”為前提的疑問。

三、完善行政首長出庭應(yīng)訴制度的建議

在最新出臺的行政訴訟法中，行政首長出庭應(yīng)訴制度已經(jīng)以法律形式確立于行政訴訟法中，但通過分析剛才我國司法實踐中存在的問題，還需要相關(guān)制度予以保障，相關(guān)司法解釋也需要進一步明確該制度。

(一)分配好出庭應(yīng)訴的主體

行政機關(guān)的的首長有擔(dān)負(fù)職能的機關(guān)正職首長，還有分管具體事務(wù)的副職首長。在具體案件中，如果每一個案件都由正職首長來出庭應(yīng)訴的話，會使行政首長出庭應(yīng)訴制度流于形式，也會嚴(yán)重影響訴訟效率。因此在司法實踐中，我們可以根據(jù)案件的性質(zhì)或者其他具體情況來分配正副職的出庭情形。具體可以如下分配：在近年來，一些影響較大的案件例如：征地、社會保障、拆遷案件可以由正職首長來出庭；在其他的一般案件中或者專業(yè)性較強的案件可以由副職人員出庭。這樣分管案件可以提高我們的訴訟效率，更加有利于案件比較成功的解決。

(二)提高行政首長的法律素質(zhì)

相關(guān)行政人員的法律素質(zhì)的提高可以通過培訓(xùn)以及教育完成，特別是對他們關(guān)于專門法律知識上的儲備，來提高他們的法學(xué)素養(yǎng)，我們可以建立相關(guān)培訓(xùn)制度，在平時就多增加行政首長的法律知識并提高他們的應(yīng)訴技能；此外，還應(yīng)該更新行政首長的思想觀念，拋棄他們深深固有的“官本位”以及“愛面子”等陳舊觀念，消除他們恐懼訴訟的想法，來消除他們害怕出庭的思想上的壓力。

(三)加強制度上的監(jiān)管

在訴訟過程中，把行政首長出庭應(yīng)訴的指標(biāo)納入其績效考核范圍，這樣可以使行政首長出庭應(yīng)訴制度的得到真正落實。行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴時，如果無正當(dāng)理由不出庭應(yīng)訴；或者未按照法律規(guī)定舉證導(dǎo)致行政案件敗訴且造成重大經(jīng)濟損失的；還有出庭應(yīng)訴活動中存在其他違法行為、失職行為三種情形中，任何一條發(fā)生，則由同級政府法制機構(gòu)通報批評，情節(jié)嚴(yán)重的，由檢查部門按有關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)責(zé)任。

(四)對庭審表現(xiàn)、出庭率公開機制

通過公開的機制來帶動全社會對行政首長出庭應(yīng)訴制度的關(guān)注和監(jiān)督。法院可以通過審判白皮書、法院工作報告等相關(guān)媒介對全社會進行公布行政首長出庭應(yīng)訴率，通過輿論的壓力以這種公開排名方式來督促行政首長實現(xiàn)從“要我出庭”到“我要出庭”的轉(zhuǎn)變。

行政機關(guān)的首長只有親自參與到行政訴訟中，才能促使法律爭議的更好解決，新修改的行政訴訟法以法律形式將行政首長出庭應(yīng)訴的責(zé)任規(guī)定下來，會利于我們行政訴訟中整個訴訟程序的展開，會使原告心里上得到極大的安慰，減少當(dāng)事人地位的不平等，也對法院的審判公正得到較大提高。行政首長出庭應(yīng)訴也會對我國當(dāng)前司法公信力偏低的現(xiàn)象得到較好的解決，社會公眾對司法機關(guān)的期望值不會越來越低，我國的法治建設(shè)需要一個和諧的司法環(huán)境，行政首長出庭應(yīng)訴制度可以很好的適應(yīng)這個大背景，推進法院、原告和行政機關(guān)的三方利益平衡。

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