行政規(guī)范性文件審查制度分析——以新《行政訴訟法》第五十三條為視角

易衛(wèi)兵

南昌鐵路公安局南昌鐵路公安處南城車站派出所，江西南豐344500

摘要：新《行政訴訟法》第五十三條構(gòu)建了人民法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查制度，這是對(duì)過去“抽象行政行為不可訴”的改革和彌補(bǔ)。為了更好地適用該審查制度，本文提出了新《行政訴訟法》第五十三條中的一些過于原則性的缺陷，并提出了針對(duì)性的完善意見。

關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件；審查；行政訴訟法

中圖分類號(hào)：D922.1

作者簡(jiǎn)介：易衛(wèi)兵(1985-)，男，江西分宜人，本科，南昌鐵路公安局南昌鐵路公安處南城車站派出所民警，研究方向：憲法與行政法。

一、行政規(guī)范性文件審查制度概述

(一)立法背景

2014年底，新《行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱“新法”)第五十三條是本次立法修改的亮點(diǎn)之一，該條款將允許行政訴訟的當(dāng)事人對(duì)行政規(guī)范性文件提出附帶審查。結(jié)合過去行政訴訟法的立法背景，可以發(fā)現(xiàn)這一制度所蘊(yùn)含的意義。

1.抽象行政行為不可訴

舊《行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱“舊法”)第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！闭颗f法并未提及法院是否有權(quán)審查抽象行政行為的問題。所以根據(jù)“法無授權(quán)即禁止”的原則，舊法僅授權(quán)法院根據(jù)行政相對(duì)人的起訴對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查，但不得審查抽象行政行為，即過去法院無權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查。

2.違法抽象行政行為導(dǎo)致具體行政行為無法被追責(zé)

在“抽象行政行為不可訴”的大背景之下，司法機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的審查實(shí)際上也很難奏效，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在實(shí)施具體行政行為時(shí)，往往都會(huì)事先制定規(guī)范性文件，以抽象行政行為作為具體行政行為的依據(jù)，由此也就在實(shí)質(zhì)上規(guī)避了司法機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的審查。所以，過去(法院)對(duì)具體行政決定的合法性審查實(shí)際效果也是十分有限的。

所以，針對(duì)抽象行政行為的合法性審查機(jī)制是對(duì)過去抽象行政行為不可訴的改革，對(duì)于規(guī)范行政權(quán)行使、推進(jìn)依法行政來說具有重大意義。

(二)行政規(guī)范性文件的范圍

“行政規(guī)范性文件”是“抽象行政行為”的結(jié)果，所以新法第五十三條實(shí)際就是指“抽象行政行為從不可訴變?yōu)榱丝稍V”。

而行政規(guī)范性文件的內(nèi)涵卻有著廣義和狹義之分。廣義的行政規(guī)范性文件是指“所有國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法制定的具有普遍約束力的各種法律法規(guī)以及規(guī)章制度，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性規(guī)章、規(guī)定、決定等文件?！豹M義的行政規(guī)范性文件則是指“沒有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)制定發(fā)布的具有普遍約束力和強(qiáng)制力的決定、命令等”。我國(guó)新《行政訴訟法》中的“規(guī)范性文件”實(shí)際上指的是狹義的規(guī)范性文件，即法院只能對(duì)除行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章以外的行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。

二、行政規(guī)范性文件審查制度的立法現(xiàn)狀與完善建議

(一)審查的啟動(dòng)主體

1.審查啟動(dòng)主體的立法現(xiàn)狀

新法中對(duì)規(guī)范性文件的審查存在啟動(dòng)程序，必須是新法第五十三條所表述的“對(duì)行政行為提起訴訟”的當(dāng)事人方能啟動(dòng)審查程序，該當(dāng)事人可以是公民、法人和其他組織。但新法并未明確是否所有公民、法人、其他組織都可以對(duì)行政行為以及規(guī)范性文件提起訴訟。

應(yīng)注意的是，新法的草案和最終定稿在此問題上曾進(jìn)行過調(diào)整，“草案”(第一稿)明確將啟動(dòng)主體限定為“對(duì)具體行政行為提起訴訟”的主體?！白罱K定稿”中的卻修改為“對(duì)行政行為提起訴訟”，似乎此處有擴(kuò)大附帶審查啟動(dòng)主體范圍的意圖。若再結(jié)合《行政訴訟法》第二條的規(guī)定看：新法允許啟動(dòng)行政規(guī)范性文件審查的主體僅限于“認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益”，“對(duì)行政行為起訴”并且“認(rèn)為規(guī)范性文件不合法”的行政訴訟中的一方當(dāng)事人。

2.未來應(yīng)擴(kuò)大審查啟動(dòng)主體范圍

因此對(duì)“行政行為”的解釋，將影響到規(guī)范性文件審查啟動(dòng)主體的范圍。日本立法對(duì)此有明確解釋，“具體行政行為、抽象行政行為、不作為，以及行政指導(dǎo)、行政合同、行政計(jì)劃等都被納入了受案范圍?！蔽覈?guó)也明確行政行為的范圍，特別是“行政合同”、“不作為”等情形在我國(guó)非常廣泛，應(yīng)當(dāng)將這些行為納入“行政行為”的范疇，成為審查對(duì)象。

(二)審查的啟動(dòng)方式

1.審查啟動(dòng)方式的立法現(xiàn)狀

從上文的分析中已經(jīng)可以看出，針對(duì)行政規(guī)范性文件的啟動(dòng)方式只能是“附帶審查”，即對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，(當(dāng)事人)可以一并請(qǐng)求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

那么，公民、法人和其他組織是否能單獨(dú)請(qǐng)求法院審查規(guī)范性文件？目前對(duì)此問題尚無權(quán)威的觀點(diǎn)和解釋。

2.建議明確“單獨(dú)啟動(dòng)審查”的合法性

如果只允許絕對(duì)的“附帶審查”，而不允許“單獨(dú)啟動(dòng)審查”則可能造成現(xiàn)實(shí)中的一些權(quán)利受損的群眾得不到應(yīng)有的法律救濟(jì)。舉例來講，如果“某商品包裝箱有中英兩種文字，其英文字體稍大于中文字體。某日，行政機(jī)關(guān)發(fā)布‘紅頭文件’，規(guī)定商品包裝箱上的英文字體必須小于中文字體，否則，每件商品罰款若干。”此時(shí)，“有一商家雖然沒有受

到政府的查處和處罰，但是其他商家攝于該規(guī)定，均拒絕從該商家處進(jìn)貨，造成該商家損失巨大”。在此情形下，如果繼續(xù)按照“附帶審查”的理解，則受損商家并未受到政府部門的處罰，不可能提起行政訴訟后再請(qǐng)求附帶審查。

另一方面，從現(xiàn)有立法的條文中也可以進(jìn)行推理得到如下結(jié)果：(1)當(dāng)事人認(rèn)為“行政行為”損害其合法權(quán)益的，可以起訴；(2)“行政行為”包含“抽象行政行為”；(3)“規(guī)范性文件”是“抽象行政行為”的表現(xiàn)形式，所以當(dāng)事人有權(quán)單獨(dú)起訴“規(guī)范性文件不合法”。

(三)審查的范圍

1.審查范圍的立法現(xiàn)狀

前文已經(jīng)分析，新法第五十三條將規(guī)章排除在了審查范圍之外，之所以排除規(guī)章是因?yàn)橛杏^點(diǎn)認(rèn)為：如將規(guī)章納入行政訴訟的審查對(duì)象，受案范圍可能太大，法院可能難以承受。

2.將規(guī)章納入審查具有合理性

但本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將規(guī)章納入審查：第一，由法院審查規(guī)章的合法性，系司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的約束，符合權(quán)利制約機(jī)理。第二，目前的其他審查制度，如“備案審查制”并未發(fā)揮應(yīng)有的作用，“適用裁決制度”也一直運(yùn)行受阻。所以從社會(huì)效益和司法效率公正來說，將規(guī)章納入審查所帶來的效益大于損失。雖然法院的工作負(fù)擔(dān)將因此加大，但這卻有助于進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)的行使，避免違法抽象行政行為對(duì)社會(huì)公益產(chǎn)生損害，通過少數(shù)的司法裁判即可保護(hù)大量公眾的利益，這才是司法效率的實(shí)質(zhì)性提高。

所以，將規(guī)章納入司法審查具有合理性。未來應(yīng)當(dāng)考慮豐富相關(guān)的司法資源，讓司法機(jī)關(guān)有能力高效高質(zhì)的完成規(guī)范性文件的審查工作，以便盡早將規(guī)章納入審查范圍。

(四)審查的法律后果

1.審查法律后果的現(xiàn)狀

新法第六十四條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議?！边@就是規(guī)范性文件未能通過司法審查的后果，這也是糾正違法規(guī)范性文件的關(guān)鍵所在。但目前這一條款的內(nèi)容過于原則化，如果制定機(jī)關(guān)不遵守法院的建議，應(yīng)如何處理？只有明確了這一問題，該條款才有意義，司法審查的法律后果才具有強(qiáng)制力和糾正力，規(guī)范性文件才能得到及時(shí)有力的糾正。

2.加強(qiáng)司法建議的效力

司法建議在我國(guó)處于一個(gè)比較尷尬的地位，特別是過去司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物權(quán)均受制于地方政府時(shí)，司法建議對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說并無太大強(qiáng)制力。

對(duì)此，應(yīng)首先進(jìn)行司法改革，讓司法機(jī)關(guān)擺脫行政機(jī)關(guān)的鉗制，司法權(quán)的獨(dú)立行使必須得到保障。其次，優(yōu)化建議程序，制定機(jī)關(guān)不履行司法建議的，可由審判機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)向制定機(jī)關(guān)的上級(jí)部門提出司法建議，增加對(duì)制定機(jī)關(guān)的威懾力。再次，對(duì)于拒不執(zhí)行司法建議的制定機(jī)關(guān)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)予問責(zé)并追究其相應(yīng)法律責(zé)任。

綜上所述，新《行政訴訟法》第五十三條對(duì)過去“抽象行政不可訴”的缺陷進(jìn)行了彌補(bǔ)，但還需要未來進(jìn)一步的細(xì)化和明確，才能真正有效的推進(jìn)依法行政。

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