張 瑤

武警警官學院，四川 成都610213

一、問題的提出

我國繼2003年突如襲來的“非典”之后，各種突發(fā)事件頻發(fā)，2008年四川汶川爆發(fā)8．0級大地震，2014年昆明火車站發(fā)生暴恐事件，2015年天津濱海新區(qū)深夜突發(fā)爆炸……這些災難、事故的發(fā)生迫使國家和政府在突發(fā)事件情況下必須行使緊急權力，要求社會成員承擔非常社會義務，以保障國家安全和社會穩(wěn)定。我國在2004年《憲法》修正案、《突發(fā)事件應對法》、《防震減災法》、《戒嚴法》、《防汛條例》、《軍隊參加搶險救災條例》等應對突發(fā)事件的法律法規(guī)中對此作出了相應的規(guī)定，但是這些規(guī)定多側重于強調國家和政府權力在突發(fā)事件情況下的擴張，而對于在此情勢下公民權利的合理限制與保障卻很少談及。這極不利于平衡政府權力與公民權利之間的矛盾，有可能引發(fā)社會動蕩，產生不良社會影響。

在突發(fā)事件狀況下，國家安全和社會穩(wěn)定理應處于第一要位，只有以法律的形式賦予國家和政府緊急權力，約束公民權利，才能及時有效地控制、消除威脅和危害。但是，根據現代憲法和法治的理念，國家的存在是為了最大限度的維護公民權利，所以國家在行使緊急權力的同時不能超過必要的限度，對公民的基本權利造成過大的約束和限制，甚至侵犯基本人權。因此，在突發(fā)事件情況下如何平衡國家權力的擴張行使和公民基本權利的有效保障就成為一個亟待解決的重大問題。

二、國外相關法律對突發(fā)事件情況下公民權利的限制與保障規(guī)定

(一)國外對突發(fā)事件情況下公民權利的限制性規(guī)定

基于突發(fā)事件的影響對公民權利進行必要限制，這已經成為國際社會的共識，只是在限制的內容上有所不同。一般來說，多數國家都認為經濟權利和政治權利可以限制或克減，而基本人權不得限制或克減。比如說聯(lián)合國《公民權利和政治權利國際公約》規(guī)定，公約締約國可以在公共緊急狀態(tài)威脅到國家的生存時，采取措施克減公民權利?！恶R來西亞憲法》采用列舉方式規(guī)定了公民的人身自由、言論結社集會自由、財產權利等權利在實施緊急狀態(tài)期間要受到限制，《尼泊爾王國憲法》則采用概括敘述方式賦予了國王在緊急狀態(tài)下中止公民權利的權力。

(二)國外對突發(fā)事件情況下公民權利的保障性規(guī)定

盡管突發(fā)事件情況下公民權利要受到限制已是國際社會的共識，但是這種限制不能毫無約束。現代法治要求國家必須盡最大可能來保障公民的基本權利，以減少突發(fā)事件對公民的影響。國際組織和國外許多國家都從不同的角度對突發(fā)事件情況下公民的權利保障作出了規(guī)定。國際組織主要是從原則上進行了概括，比如《公民權利和政治權利公約》規(guī)定了對在突發(fā)事件情況下對公民權利進行限制必須堅持依法限制與法律保留、非歧視、非克減、比例與區(qū)分等原則，《歐洲人權公約》和《美洲人權公約》中也有類似原則的規(guī)定。主權國家則主要通過憲法或者專門立法的形式對此作出規(guī)定，有的明文規(guī)定在任何時候都不能限制或者克減公民的基本權利，如《俄羅斯憲法》第56條;有的對緊急權力的行使進行監(jiān)督，如《巴基斯坦憲法》第232條;有的賦予司法機關對緊急權力的審查權，如美國的《全國緊急狀態(tài)法》等。

從國際組織公約和國外法律的相關規(guī)定可以看出，盡管相關法規(guī)對突發(fā)事件情況下公民權利的限制范圍、限制程度、保障途徑等各有不同，但都力求找到保障公民權利和限制公民權利之間的最佳平衡點，這些法規(guī)對我國完善以《突發(fā)事件應對法》為代表的相關法律法規(guī)具有重大的借鑒作用。

三、對我國應對突發(fā)事件時平衡政府權力和公民權利的幾點思考

我國現行《憲法》并未對公民的基本權利在突發(fā)事件情況下是否可以進行限制等問題作出明確規(guī)定，只是第四修正案中對緊急狀態(tài)的決定和宣布機關作出了規(guī)定。2007年頒布施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》對公民權利的限制和保障作出了規(guī)定，但是相較與世界各國法律及國際公約的規(guī)定還顯得不甚完善，有待進一步提高。

(一)進一步明確突發(fā)事件的確認和公布制度

突發(fā)事件的最大特點就是其突發(fā)性和危害性，因此一旦發(fā)生，必須及時啟動應急機制，通過法律程序對已經或即將出現的緊急局勢進行確認與宣布。我國憲法和相關法律對突發(fā)事件所引起的緊急局勢的確認機關和宣布機關作出了規(guī)定，也明確了報告制度和公布制度，整個確認的過程比較清楚，但是具體的確認程序、確認時間和途徑、緊急局勢的持續(xù)期限以及結束緊急局勢的宣布制度都規(guī)定的不是非常明晰，具體操作起來容易產生問題，所以在完善相關法律制度時應當考慮以上情況，重點解決突發(fā)事件的確認和公布制度的規(guī)范化問題。

(二)進一步明確不得克減的公民權利

綜合國外法律和國際公約的相關規(guī)定，對于生命權、人道待遇權、宗教信仰自由權等公民的基本權利在任何時候都不得限制已是共識，但我國《憲法》對此卻未提及，《突發(fā)事件應對法》也只是在第12條規(guī)定了為應對突發(fā)事件可以征用單位和個人的財產，至于公民的其他權利未作明確說明。這種做法不太符合國際人權立法趨勢，對于規(guī)范國家和政府權力的行使以有效保護公民的基本權利會產生不利影響，因此建議國家應嚴格遵循比例原則要求，對克減基本權利的目的性、必要性和比例性進行全面審查，并在相關法律中予以明確。

(三)進一步完善克減權利的救濟機制

突發(fā)事件情況下對公民的一些權利進行限制，這既是國家的權力，也是公民的義務。然而，超越范圍克減權利或者對受限權利事后不予合理救濟，卻是違背憲法保護公民基本權利規(guī)定和現代法治精神的做法。因此建立突發(fā)事件情況下公民克減權利的救濟機制是保障人權的有效途徑。我國《憲法》第13條和《突發(fā)事件應對法》第12條都賦予了公民在權利受損后有獲得補償的權利，并且《突發(fā)事件應對法》第63條還對征用財產不按規(guī)定補償時相關法律責任的承擔問題作出了明確規(guī)定。這些規(guī)定有利于公民在權利受損后得到有效的救濟，但是對于公民申請救濟的程序、申請被拒或者救濟顯失公平該如何辦等這些具體操作層面上的問題還未作明晰規(guī)定。筆者認為應引入“行政公益訴訟制度”，賦予公民必要的司法救濟權，使公民可對行政機關濫用緊急權力侵犯公民不得克減權利的具體行政行為提起行政訴訟，并獲得國家賠償。

(四)進一步加強對規(guī)范性文件中限制行為的違憲審查

良法乃善治之前提。良好的、合憲的應對突發(fā)事件的法律法規(guī)，有助于規(guī)范在非常態(tài)條件下的國家秩序和人民生活，從根本上保障公民的各項權利。事實證明，要確保良好的、合憲的法律法規(guī)的出臺，擁有健全的違憲審查制度是一個重要的因素。我國現行憲法體制下的違憲審查制度是以全國人大及其常委會為主體的憲法監(jiān)督機制，其審查主體缺乏違憲審查實踐，操作性較弱，致使公民權利的保障問題受到很大影響。因此，我國應進一步細化違憲審查機構、違憲審查請求權主體、違憲審查程序等問題，加強對規(guī)范性法律文件中限制行為的違憲審查，并對審查的受理、審查組織構成、審查期限等作出明確規(guī)定，使公民可以依據行政復議或者行政訴訟的途徑，迅速解決糾紛，獲得基本權利的保障。

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