刁越男

黑龍江大學(xué)法學(xué)院，黑龍江　哈爾濱　150000

結(jié)合新預(yù)算法初探人大財政預(yù)算監(jiān)督制度

刁越男

黑龍江大學(xué)法學(xué)院，黑龍江哈爾濱150000

摘要：原《財政預(yù)算法》制定于20世紀(jì)90年代，其中部分內(nèi)容已不適應(yīng)于當(dāng)前的社會發(fā)展?fàn)顩r。為適應(yīng)發(fā)展趨勢，新《財政預(yù)算法》于2015年1月1日起施行。財政預(yù)算作為治理國家的一種方式，受到社會各方的日益關(guān)注。全國人民代表大會作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，也是預(yù)算制度最重要的參與者，在建立現(xiàn)代預(yù)算制度中發(fā)揮著監(jiān)督、制衡的作用。本文主要通過闡明了新財政預(yù)算法的亮點，進(jìn)而提出我國財政預(yù)算監(jiān)督的不足，最后對完善人大預(yù)算監(jiān)督制度提供建議。

關(guān)鍵詞：財政預(yù)算；全國人大；預(yù)算監(jiān)督

中圖分類號：D921.11

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)36-0203-02

作者簡介：刁越男(1990-)，女，內(nèi)蒙古阿榮旗人，黑龍江大學(xué)法學(xué)院，2014級憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生。

一、概述

馬克思認(rèn)為：“每一個預(yù)算的基本情況是預(yù)算收支部分之間的對比關(guān)系，是編制平衡表，或者為結(jié)余，或者為赤字，這是確定國家或者削減、或者增加捐稅的基本條件?！辈煌瑖摇⒉煌I(lǐng)域、不同學(xué)者、對于“預(yù)算”這一概念有不同的定義，有學(xué)者認(rèn)為：預(yù)算是遵循既定的規(guī)則和程序，規(guī)定由何人、何時、如何提出要求和配置資源的過程。①也有學(xué)者認(rèn)為：預(yù)算是經(jīng)國家法定程序?qū)徟⒕哂蟹尚Я椭贫缺ＷC的年度財政收支計劃。②在經(jīng)濟(jì)學(xué)里，預(yù)算是資源的優(yōu)化配置；在政治學(xué)中，預(yù)算是政府對公共事務(wù)進(jìn)行管理的工具；社會學(xué)中，預(yù)算是指分配資源。在法學(xué)領(lǐng)域，預(yù)算是具有法律效力的規(guī)范性文件。綜述，預(yù)算就是國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體或者事業(yè)單位等對于未來一定時期內(nèi)的收入和支出，經(jīng)法定程序?qū)徍?、批?zhǔn)的國家年度性財政收支計劃。財政預(yù)算，也稱為公共財政預(yù)算，是指政府的基本財政收支計劃，是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將財政收入和財政支出分門別類地列入特定的收支分類表格之中，以清楚的反映政府的財政收支狀況。財政預(yù)算監(jiān)督，政府預(yù)算監(jiān)督主體對各級政府和預(yù)算單位的財政預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整等活動的合法性和有效性實施的監(jiān)管和督導(dǎo)。③財政預(yù)算監(jiān)督制度，不僅是憲法、法律賦予人民代表權(quán)力，更是選民賦予人民代表權(quán)力，對政府公共事務(wù)活動的收支情況文件進(jìn)行監(jiān)察、監(jiān)督，以實現(xiàn)憲政意義。

二、新預(yù)算法的革新

隨著社會現(xiàn)實的變化和發(fā)展，預(yù)算法的內(nèi)容暴露其與社會現(xiàn)實的不相適應(yīng)，為從根本上解決我國財政預(yù)算立法滯后，尤其是立法理念滯后的局面，2014年8月31日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過修改《中華人民共和國預(yù)算法》的決定，并于2015年1月1日施行。

從內(nèi)容上看，預(yù)算法的“新”體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，健全預(yù)算公開透明制度。眾所周知，國家財政收入來源于廣大的納稅人，“干什么，怎么花”的問題關(guān)系到每一個納稅人的切身利益。向社會公開財政預(yù)算有利于增強(qiáng)民眾對維護(hù)納稅人基本權(quán)益的意識，改善民眾的冷漠態(tài)度有利于提高人民群眾監(jiān)督各級政府財政預(yù)算，二者相互牽制，相得益彰。

第二，強(qiáng)化約束預(yù)算草案。由于時間短、任務(wù)重、人員少等諸多因素導(dǎo)致政府預(yù)算編制不明確，具體單位、項目所需的資金含糊不清，這樣籠統(tǒng)的預(yù)算編制給人代會審查報告帶來了許多不便，大大降低辦事效率。為了讓代表更好地看明白預(yù)算報告，此次預(yù)算法修改在實踐的基礎(chǔ)上，對預(yù)算編制提出了細(xì)化的要求。預(yù)算草案不再是簡單的數(shù)字羅列，而是要求內(nèi)容具體、明確，必要時需要詳細(xì)的文字說明。

第三，嚴(yán)格把控地方債務(wù)風(fēng)險。原預(yù)算法規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為主、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但現(xiàn)實中，地方政府為了搞經(jīng)濟(jì)謀發(fā)展，不得不采取多種形式的融資方式，導(dǎo)致收支不平衡形成多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的債務(wù)情況。而且這些債務(wù)并未納入預(yù)算管理，中央和人大就不能對其進(jìn)行監(jiān)督，這給地方政府帶來了不小的風(fēng)險。為了改變過去“兩本賬”的問題，新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)，但從主體、資金用途、資金規(guī)模、舉借債務(wù)方式和控制風(fēng)險這五個方面加以限制。

第四，密切聯(lián)系人民群眾，從群眾中來，到群眾中去。新預(yù)算法中提出：“舉行會議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見?！泵绹鴮W(xué)者愛倫·魯賓認(rèn)為公共預(yù)算的主要特征就是：“支付費用的人不是那些決定怎么花錢的人，因為民選官員有可能把錢花到與納稅人的愿望不同的地方?！必斦A(yù)算具有預(yù)見性和計劃性，所以，錢怎么花的問題不能全由行政機(jī)關(guān)說的算，也該聽聽老百姓的心聲。在人民群眾的監(jiān)督下行使行政機(jī)關(guān)的自由裁量，是行政機(jī)關(guān)接受民意、實踐民主監(jiān)督，是建設(shè)陽光政府、創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)督、實現(xiàn)社會主義民主的最新體現(xiàn)。

三、我國財政預(yù)算監(jiān)督的不足與缺陷

盡管我國頒布施行了新的《預(yù)算法》，但仍有個別問題沒有得到相應(yīng)的解決，例如，第一、從監(jiān)督主體上看，我國財政預(yù)算的監(jiān)督主體是各級人大及其常委會，由于人大代表的選舉制度還不健全，人大代表與選民之間的關(guān)系處于兩難狀態(tài)，一則選民不認(rèn)可人民代表，二則人民群眾不信任人大代表能夠代自己解決問題，與其等結(jié)果不如憑自己努力走信訪之路。一些人大代表在專業(yè)和素質(zhì)上欠缺參政議政

的能力，有些代表把“人大代表”看成一種政治上的殊榮、身份的象征，對監(jiān)督財政預(yù)算并不關(guān)心。監(jiān)督隊伍的人員設(shè)置不到位、專業(yè)程度不高、主動性不足并未得以解決。

第二、人民群眾的監(jiān)督意識不強(qiáng)。政府的一切權(quán)力來源于人民，政府活動所需的經(jīng)費也來源于人民，人民有權(quán)知道公共財政情況并對其進(jìn)行監(jiān)督。雖說我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，但民眾民主意識普遍淡薄，法律素質(zhì)較低，除非涉及個人利益，否則大多數(shù)人并不會監(jiān)督財政預(yù)算。權(quán)利意識的淡薄導(dǎo)致大部分基層群眾不愿、不想、不會監(jiān)督，人民群眾對財政預(yù)算監(jiān)督的冷漠態(tài)度必定會降低人民代表的監(jiān)督意識，此類惡性循環(huán)久而久之必成問題。

第三、從預(yù)算的程序上，我國財政預(yù)算的基本程序是先由財政部門制定新年度的預(yù)算草案，然后將其交由政府研究討論、再轉(zhuǎn)交由黨委會商討決定，最后由政府交給人大進(jìn)行審議。我們清楚一點，人大代表大多由黨員組成，加之我國憲法明確規(guī)定人大接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，預(yù)算程序帶來的問題是人大可不可以監(jiān)督黨委會，在我國的預(yù)算法中尚未提及。

四、完善人大預(yù)算監(jiān)督制度的建議

政府的支出情況與納稅人有著千絲萬縷的關(guān)系，增強(qiáng)公民納稅人的法律意識，將公眾參與帶入預(yù)算領(lǐng)域，以預(yù)算聽證的形式接收來自社會的不同聲音、意見、建議，這不僅能夠加強(qiáng)公眾參與熱情和參與信心，而且有利于公民積極地響應(yīng)國家號召，主動納稅。

加大信息公開和社會監(jiān)督是新預(yù)算法的一個亮點，在法律制度不斷進(jìn)步的同時我們必須營造良好的氛圍使得預(yù)算監(jiān)督能夠積極健康的進(jìn)行。十三億人不能做到人人都能直接參與財政預(yù)算監(jiān)督，但我們可以通過輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等有效方式參與到預(yù)算監(jiān)督之中，人民群眾的參與有利于鞭策人大代表的監(jiān)督自覺性，集思廣益、提供良策。

我國財政監(jiān)督立法完善，將財政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督三者協(xié)調(diào)分工，各司其職。提升人大對于預(yù)算的監(jiān)督能力，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人大自身與預(yù)算監(jiān)督的組織建設(shè)。人大代表候選人的推薦過程存在著不合理情況，地方基層問題尤為突出，普通選民的參與度不高，甚至根本不知道人大代表是誰，這大大降低了人大代表的素質(zhì)能力、行動力。提高人大代表素質(zhì)與能力勢在必行。

然，良好的法律不能得到切實的實施與執(zhí)行也是空談，務(wù)必認(rèn)真貫徹落實新預(yù)算法。立法不能停留在靜態(tài)，如何能夠發(fā)揮法律的實質(zhì)效果是我們不容忽視的。認(rèn)真貫徹落實《預(yù)算法》將成為我國財政預(yù)算工作的一項重要內(nèi)容。首先，做好宣傳普法工作。各級政府相關(guān)部門帶頭認(rèn)真學(xué)習(xí)新預(yù)算法，將所學(xué)運用于日常工作之中，從長遠(yuǎn)利益和可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，不搞面子工程，在財力可行的范圍內(nèi)嚴(yán)格依法辦事。各級財政部門加大力度培養(yǎng)財政專業(yè)人員，為財政預(yù)算監(jiān)督工作創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。其次，我國是一個人口大國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對不均勻，本著一切從實際出發(fā)，各地方結(jié)合本地區(qū)實際情況，依照憲法和法律以及預(yù)算法的相應(yīng)規(guī)定，高效率、高質(zhì)量地制定具有可操作性、可執(zhí)行性的政府預(yù)算條例。

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