鄭麗丹

莆田市秀嶼區(qū)人民檢察院，福建 莆田351146

隨著我國改革開放的深入開展，政治、經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)各項(xiàng)工作有序進(jìn)行，檢察機(jī)關(guān)的履職能力也進(jìn)一步成熟，但同時(shí)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案也要接受更大的挑戰(zhàn)。為此，黨的十八大報(bào)告提出“要進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國特色社會主義的司法制度，確保檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)”。中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出依法獨(dú)立行使檢察權(quán)作為今后執(zhí)政黨的工作重點(diǎn)。

一、大陸與臺灣地區(qū)主任檢察官制度的不同之處

大陸主任檢察官制度的參照藍(lán)本主要來自于臺灣地區(qū)，但由于社會、歷史等各方面的原因，海峽兩岸的主任檢察官制度存在較大差異。

(一)大陸與臺灣地區(qū)主任檢察官設(shè)立的背景不同

大陸檢察機(jī)關(guān)改革前的辦案機(jī)制是以行政審批、集體負(fù)責(zé)為主要內(nèi)容，由內(nèi)部層層審批再由檢察機(jī)關(guān)集體承擔(dān)辦案責(zé)任。即:先將案件分配給各個(gè)檢察官承辦，承辦檢察官審查事實(shí)后提出法律適用意見，再由部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行審核把關(guān)，然后再報(bào)分管副檢察長，由檢察長或檢察委員會作出決定。此辦案體制下，整個(gè)檢察機(jī)關(guān)形成行政隸屬關(guān)系，將承辦檢察官置于行政管理的底端，違背了司法活動直接性和親歷性，使其逐漸依賴上級，遇到疑難案件缺乏獨(dú)立思考的能力。同時(shí)浪費(fèi)了司法資源，降低訴訟效率。高檢院于2000年開始對檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門辦案體制進(jìn)行改革，推行主訴檢察官辦案責(zé)任制，但十余年來，盡管該制度在一些地區(qū)發(fā)展起來，但大部分地區(qū)的主訴檢察官制度名存實(shí)亡。此次，主任檢察官辦案模式改革的預(yù)期目標(biāo)是通過重構(gòu)辦案組織模式，下放辦案權(quán)力，加強(qiáng)一線辦案力量，突顯主任檢察官的辦案主體地位，從而弱化內(nèi)部的行政層級審批體制。

臺灣地區(qū)主任檢察官制度的設(shè)立源于1980年“法院組織法”修改。臺灣地區(qū)檢察系統(tǒng)內(nèi)，檢察長須對本院所有的行政事務(wù)負(fù)責(zé)，在檢察長與檢察官之間并未設(shè)中層領(lǐng)導(dǎo)職業(yè)來過渡。從而設(shè)立主任檢察官，以實(shí)現(xiàn)對檢察官的有效監(jiān)督。即主任檢察官是檢察長管理職能的助手，主任檢察官辦公室是業(yè)務(wù)管理部門。

(二)大陸與臺灣地區(qū)主任檢察官的權(quán)限不同

大陸主任檢察官作為一種辦案責(zé)任制度，根據(jù)案件的難易程度行使決定權(quán)和建議權(quán)。首先，對于風(fēng)險(xiǎn)較小的簡單案件，可直接審批決定本組檢察官的處理意見;對于風(fēng)險(xiǎn)較高的案件采取層級審批制度，由主任檢察官辦理后提出審查建議提交主管檢察長審批決定，或者經(jīng)檢察長同意提交檢委會研究決定。在北京、上海等首批試點(diǎn)的省份中，經(jīng)統(tǒng)計(jì)表明，大多數(shù)案件為風(fēng)險(xiǎn)較小的簡單案件，可由主任檢察官行使決定權(quán)。而為了防止主任檢察官過于依賴檢察長或檢委員，以北京一分檢為例，其規(guī)定公訴部門主任檢察官提請報(bào)批案件不得超過年總收案的10%。從而迫使主任檢察官獨(dú)立承擔(dān)辦案責(zé)任。

臺灣地區(qū)主任檢察官對檢察官辦案的審閱在于工作督導(dǎo)，經(jīng)驗(yàn)傳授，無權(quán)改變承辦檢察官的意見。若二者存在分歧，可交原承辦人再行研究，意見仍不同的報(bào)檢察長決定。根據(jù)臺灣地區(qū)《最高法院檢察署處務(wù)規(guī)程》、《高等法院及其分院檢察署處務(wù)規(guī)程》的規(guī)定，檢察長因事故不能執(zhí)行職務(wù)時(shí)，由其指定的主任檢察官代行職務(wù)。

(三)大陸與臺灣地區(qū)主任檢察官的法律地位和主體資格的不同

目前，大陸的主任檢察官制度尚處于改革初期階段，由各省份出臺各自的實(shí)施方案。主任檢察官的具體職權(quán)和配套規(guī)定是由改革方案設(shè)計(jì)的，而且各個(gè)方案并不完全一致。主任檢察官的地位和資格不是來源于法律明確授權(quán)，現(xiàn)階段的改革帶有一種過渡性質(zhì)。檢察官只是一種身份，并不是獨(dú)立的檢察權(quán)主體。須經(jīng)檢察長指派或者授權(quán)并以檢察院名義對外進(jìn)行司法活動方具有法律效力。相對臺灣地區(qū)而言，大陸地區(qū)檢察官的任職資格獲得并不十分嚴(yán)格，從人員結(jié)構(gòu)來看，基層一線辦案的檢察官中經(jīng)驗(yàn)缺乏的年輕人占大多數(shù)，有能力獨(dú)立辦案的檢察官大概占檢察人員總數(shù)的30%。

根據(jù)臺灣地區(qū)的《法院組織法》規(guī)定，檢察官是檢察職權(quán)的行使主體，獨(dú)立行使檢察權(quán)。檢察官在職權(quán)行使的方式上是獨(dú)立的。臺灣地區(qū)司法院大法官會議392號解釋對檢察官的法律地位進(jìn)行界定。該解釋規(guī)定，檢察官在刑事訴訟中具有司法官的性質(zhì)。因?yàn)槠鋫刹榛顒泳哂袀€(gè)案性、爭議性、中立性、獨(dú)立性。因此，在臺灣地區(qū)，檢察官是獨(dú)立的官署，是行使檢察權(quán)的主體，以本人名義進(jìn)行對外的職務(wù)行為具有法律效力。

二、大陸地區(qū)主任檢察官改革存在問題的分析

在現(xiàn)行檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)過程中，弱化行政色彩取得了顯著的效果，但實(shí)踐過程中也存在一些不容忽視的問題。

(一)檢察官制度缺失，主任檢察官地位不清、職權(quán)不明

黨的十八屆三中全會對深化司法體制改革作了全方位的謀劃和部署。中組部、最高檢也聯(lián)合印發(fā)《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》，但最終由于各方面原因未出臺正式的文件進(jìn)行具體規(guī)定。在當(dāng)前的法律中，無論是《人民檢察院組織法》或是《檢察官法》，都未對主任檢察官有明確的定義。司法改革中的主任檢察官是檢察機(jī)關(guān)在檢察業(yè)務(wù)實(shí)踐當(dāng)中一步步探索形成的結(jié)果。由于缺乏制度和法律的規(guī)范，改革實(shí)踐中主任檢察官的地位不明確、職權(quán)不清晰。檢察官的任免、晉升、獎懲等管理機(jī)制仍按照普通公務(wù)員的模式進(jìn)行，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)動作上，不同業(yè)務(wù)部門的檢察官對應(yīng)相應(yīng)的行政級別。

(二)主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人的權(quán)責(zé)關(guān)系問題

主任檢察官制度改革的初衷是為了改變案件承辦人對部門負(fù)責(zé)人、檢察長和檢委會負(fù)責(zé)的局面，取消了部門負(fù)責(zé)人的審核批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，由承辦檢察官直接對檢察長和檢委會負(fù)責(zé)。但此次改革未明確主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人的權(quán)責(zé)關(guān)系，容易導(dǎo)致案件處理意見作出前，主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人為防止意見不一而事先“通氣”。主任檢察官不是案件的承辦人，不具有辦案的“親歷性”，不僅容易導(dǎo)致主任檢察官不敢獨(dú)立承擔(dān)案件責(zé)任，還會使行政化的“三級審批制”辦案模式回歸，喪失了檢察權(quán)的獨(dú)立性，改革便失去了意義。

(三)主任檢察官獨(dú)立性弱，辦案中仍存在行政色彩

雖然主任檢察官制度在客觀上能提高辦案效率，但由于受到過去管理機(jī)制的影響，主任檢察官制度的優(yōu)越性在實(shí)踐中未能得到充分的發(fā)揮。在試行過程中難免呈現(xiàn)出過去行政化管理模式的痕跡，“去行政化”是當(dāng)前改革的重中之重。行政色彩的機(jī)制會使主任檢察官制度改革成為紙上談兵，案件的承辦最終變成對領(lǐng)導(dǎo)意見的執(zhí)行，推動了主任檢察官的應(yīng)有之義。繁瑣的審批流程，既增加浪費(fèi)司法資源，又降低辦案效率，最終違背了訴訟的基本要求。

三、對大陸地區(qū)主任檢察官改革存在問題的反思——以臺灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)為參考

(一)主任檢察官的選任

臺灣地區(qū)《法院組織法》第59條規(guī)定:各級法院及分院檢察署檢察員，員額在六人以上者，得分組辦事，每組以一人為主任檢察官，監(jiān)督該組事務(wù)。主任檢察官的任職資格和選任條件首先得符合檢察官的標(biāo)準(zhǔn)。在工作年限上要求擔(dān)任八年以上檢察官，工作業(yè)績連續(xù)五年優(yōu)秀，最三年未受過記過以上處分，在遴選程序上需要由檢察長的推薦，方能成為檢察官審議委員會的評價(jià)對象。臺灣地區(qū)主任檢察官的選任模式對我國大陸地區(qū)檢察官改革有很好的借鑒作用。以北京市昌平區(qū)人民檢察院為例，辦案組設(shè)置按照主任檢察官、檢察官助理、書記員配備，組成26個(gè)主任檢察官辦公室。同時(shí)結(jié)合工作實(shí)際，組成人員因各部門工作特點(diǎn)差異而有所不同。如公訴部門實(shí)行1+2+3模式;未檢部門因“捕、訴、監(jiān)、防”一體化的需要實(shí)行1+3+4模式。而由于改革過渡時(shí)期，主任檢察官基本是從由現(xiàn)有部門負(fù)責(zé)人中任命，一般而言，部門負(fù)責(zé)人工作年限較長，辦案經(jīng)驗(yàn)豐富，符合主任檢察官的能力要求。但在主任檢察官制度改革正式完成后，仍需要明確的法律規(guī)定來確立主任檢察官的選任機(jī)制，筆者認(rèn)為，此處可借鑒臺灣地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，基層檢察院要求八年的檢察工作經(jīng)歷要求不會出現(xiàn)年齡過大的現(xiàn)象。進(jìn)而從工作實(shí)績、工作經(jīng)驗(yàn)、綜合表現(xiàn)等方面嚴(yán)格控制門檻，以體現(xiàn)出較好的辦案經(jīng)驗(yàn)和工作能力。

(二)主任檢察官的職權(quán)設(shè)置

如何放權(quán)是主任檢察官改革中的核心，也是難點(diǎn)。臺灣《地方法院及分遼檢察署處務(wù)規(guī)程》之規(guī)定，主任檢察官的職權(quán)主要包括:一是分案建議權(quán)，主任檢察官認(rèn)為檢察官分配的案件不能或不宜辦理時(shí)，可以報(bào)請檢察長指定其他檢察官辦理;二是經(jīng)檢察長授權(quán)，可命令辦案檢察官隨時(shí)匯報(bào)案件情況或者調(diào)閱卷宗;三是主任檢察官與辦案檢察官意見不一致的，可提出異議，報(bào)請檢察長決定;四是文書審核權(quán)，辦案檢察官的法律文書由主任檢察官審核后轉(zhuǎn)檢察長批準(zhǔn);五是羈押必要性處分權(quán)，對檢察官案件被告的羈押情形隨時(shí)監(jiān)督，有不適當(dāng)?shù)募皶r(shí)處理。由于臺灣檢察官的獨(dú)立性，主任檢察官對辦案檢察官的職責(zé)以業(yè)務(wù)監(jiān)督、行政管理為主。而根據(jù)大陸地區(qū)的實(shí)際情形，主任檢察官對承辦檢察官在業(yè)務(wù)上有決定權(quán)。這就決定了在主任檢察官與本組其他檢察官的職權(quán)劃分上不能完全照搬臺灣模式。大陸實(shí)行以主任檢察官辦案組為單位相對獨(dú)立行使檢察權(quán)，起到既適當(dāng)放權(quán)，又保證案件質(zhì)量的作用。

(三)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的管理設(shè)置

目前，大陸地區(qū)基層檢察院除了設(shè)置檢委會外，還分科、局、處、室等，由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對本部門負(fù)責(zé)。這樣容易和主任檢察官辦案組淪為業(yè)務(wù)部門內(nèi)部的小組織，弱化了辦案組的檢察權(quán)。部分學(xué)者對臺灣地區(qū)的檢察長—主任檢察官—檢察官的模式都有高度評價(jià)，認(rèn)為這種模式既實(shí)現(xiàn)了檢察官相對獨(dú)立性，又保證行政隸屬性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。雖然大陸改革的制度原型是以我國臺灣地區(qū)為模版，但臺灣地區(qū)的主任檢察官制度是“審檢分隸”的產(chǎn)物，與大陸“去行政化”差異較大。試行實(shí)踐中，大陸地區(qū)各個(gè)省份的檢察機(jī)關(guān)都結(jié)合本地實(shí)際大膽探索。如在上海閔行區(qū)檢察院的改革匯報(bào)中指出，該院將原有的16個(gè)業(yè)務(wù)部門整合為“1局3部”，即反貪污賄賂局、刑事檢察部、訴訟監(jiān)督部和綜合業(yè)務(wù)部，由副檢察長兼任部門負(fù)責(zé)人，綜合部門設(shè)置不變。體現(xiàn)出了辦案組織體系的扁平化管理。

四、結(jié)語

主任檢察官制度作為司法體制改革的重要組成部分，具有十分重大的意義。司法體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部體制的各個(gè)領(lǐng)域，需要站在全局的高度予以全面分析。黨的十八屆四中全會以后，最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于深化檢察改革的意見(2013－2017年工作規(guī)劃)》，進(jìn)一步明確了改革的指導(dǎo)思想和基本目標(biāo)。對實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的規(guī)范運(yùn)作，維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的司法公正指明方向。

［1］龍宗智．檢察機(jī)關(guān)辦案方式的適度司法改革［J］．法學(xué)研究，2013(1):36．

［2］施慶堂，林麗瑩．臺灣地區(qū)的主任檢察官制度［J］．國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(6):32．