香港特別行政區(qū)行政主導(dǎo)體制研究

張鈺婷

安徽大學(xué)，安徽合肥230000

摘要：香港特殊的歷史環(huán)境使行政權(quán)在政治體制中居于主導(dǎo)地位。而這種行政主導(dǎo)體制在歷史及當(dāng)今社會(huì)中促進(jìn)了香港經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多方面的發(fā)展，在香港發(fā)揮了不可磨滅的積極作用。但是隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，這種行政主導(dǎo)體制的弊端不斷被暴露出來，如何進(jìn)一步發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中的作用，如何使行政機(jī)關(guān)處理好其與立法機(jī)關(guān)、政黨和人民之間的關(guān)系是香港急需解決的現(xiàn)實(shí)問題。

關(guān)鍵詞：香港特別行政區(qū)；行政主導(dǎo)體制；行政長(zhǎng)官；政府

中圖分類號(hào)：D921.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)34-0127-02

作者簡(jiǎn)介：張鈺婷(1990-)，女，漢族，安徽淮南人，安徽大學(xué)法學(xué)院，2013級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

一、香港特別行政區(qū)行政主導(dǎo)體制概述

(一)行政主導(dǎo)的涵義

所謂“行政主導(dǎo)”就是在分權(quán)體制下行政權(quán)相較于其他權(quán)力而言居于優(yōu)勢(shì)地位。近年來關(guān)于香港政治體制發(fā)展的討論中，中央多次強(qiáng)調(diào)行政主導(dǎo)體制的重要性，并將它提升至《基本法》所確定的基本體制。行政主導(dǎo)已成為香港特區(qū)政治體制的一大原則和特點(diǎn)。

(二)香港選擇行政主導(dǎo)體制的原因

香港回歸前的港英政府時(shí)期實(shí)行總督制，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)香港的控制，總督的權(quán)力被無限放大，行政權(quán)力處于不可動(dòng)搖的核心地位。這也是“行政主導(dǎo)一詞在香港的最先體現(xiàn)。在這一時(shí)期，香港人無權(quán)參與政治決策，港英政府將權(quán)力牢牢握在自己手中。這種集權(quán)模式雖不利于民主的貫徹，但在一定程度上卻有利于政府決策的高效實(shí)施，促進(jìn)了香港經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

香港在亞洲乃至世界的金融、貿(mào)易、航運(yùn)地位，決定了它需要一個(gè)高效率的政府來維持其商業(yè)環(huán)境的有效運(yùn)作。香港的社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)較為復(fù)雜，需要一個(gè)既能考慮各階層利益又能有效作出決策的行政體制，只有行政權(quán)居于政治體制的主導(dǎo)地位，才能保證決策的平穩(wěn)運(yùn)作和社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

(三)行政主導(dǎo)體制的具體體現(xiàn)

1.行政長(zhǎng)官法律地位崇高

行政長(zhǎng)官是香港特別行政區(qū)政府的代表，由其執(zhí)行《基本法》和依《基本法》適用于特區(qū)的其他法律以及中央人民政府就《基本法》規(guī)定的事務(wù)所作出的相關(guān)決定。

2.行政長(zhǎng)官在與立法會(huì)的關(guān)系中居于主導(dǎo)地位

一部法律的生效，需行政長(zhǎng)官簽署并公布。即使立法會(huì)已通過該部法案，行政長(zhǎng)官仍有權(quán)拒絕簽署，并可在三個(gè)月內(nèi)要求立法會(huì)重新審議該法案。行政長(zhǎng)官還可以在立法會(huì)不通過政府提交的法案或財(cái)政預(yù)算時(shí)對(duì)其提出解散。

3.政府與立法會(huì)的關(guān)系中體現(xiàn)行政主導(dǎo)

政府需對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)，但這種“負(fù)責(zé)”有別于英國(guó)的責(zé)任內(nèi)閣制——不負(fù)責(zé)意味著倒閣，也不同于內(nèi)地的人民代表大會(huì)制——對(duì)不負(fù)責(zé)的官員可以予以罷免，政府無需為相關(guān)不利法律后果的發(fā)生承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。由此可見，立法會(huì)對(duì)政府的制約力度較小。

二、行政主導(dǎo)體制的限制因素及面臨的困境

(一)立法會(huì)權(quán)力不斷擴(kuò)大

1.立法會(huì)擁有制定、修改和廢除法律的權(quán)力

按照《基本法》的設(shè)計(jì)，香港現(xiàn)行立法體制在自治范圍內(nèi)事項(xiàng)的立法方面，遵循高度自治原則，自行立法，中央并不強(qiáng)制干預(yù)。立法會(huì)相對(duì)于港英時(shí)期的立法局，掌握了立法方面的實(shí)權(quán)，不再是行政機(jī)關(guān)的附庸和“傀儡”。

2.立法會(huì)擁有審核政府財(cái)政預(yù)算、批準(zhǔn)稅收和公共開支的權(quán)力

特區(qū)政府無法取得立法會(huì)內(nèi)較為穩(wěn)定的多數(shù)支持，尤其是在立法會(huì)內(nèi)多數(shù)人反對(duì)特區(qū)政府的情況下，立法會(huì)不僅可以通過財(cái)政預(yù)算直接約束特區(qū)政府，而且可以在某些立法權(quán)不能直接過問和干預(yù)的領(lǐng)域，如人事任免等方面，運(yùn)用財(cái)政權(quán)間接地迫使特區(qū)政府接受立法會(huì)的主張或向其妥協(xié)。

(二)政黨政治的興起約束了行政的主導(dǎo)地位

香港政黨數(shù)量較多，勢(shì)力較為均衡，可根據(jù)政黨與政府的關(guān)系大致分為建制派和反對(duì)派兩大陣營(yíng)，一直擁有較高民意支持度的反對(duì)派常常對(duì)政府決策持相反意見，甚至有時(shí)是為了反對(duì)而反對(duì)。原因之一就是香港的議員并不執(zhí)政，他們往往需要通過出位的言論來博得媒體和大眾的注意。

(三)政府很難掌握民意

由于香港社會(huì)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，各個(gè)階層的利益沖突較為激烈，政府在咨詢民情、拉攏民心的過程中無法使每個(gè)決策都反應(yīng)各階層的利益，這使得政府很難真正掌握民意。政府無論怎么做都很難讓每個(gè)公民心滿意足，所以，政府只能試圖把握主流民意，但少數(shù)民意卻可能成為立法會(huì)或者是反對(duì)派攻擊政府的利器，甚至轉(zhuǎn)換為主流民意反對(duì)政府。久而久之，民眾極易對(duì)政府產(chǎn)生不信任感。

三、行政主導(dǎo)體制的完善措施及建議

(一)調(diào)整政府與立法會(huì)的關(guān)系

行政和立法作為政治體制中的兩大力量應(yīng)當(dāng)相互制約相互配合，這也是起草香港基本法時(shí)的一大宗旨。如上文所述，立法會(huì)的權(quán)力在不斷擴(kuò)張，其對(duì)行政機(jī)關(guān)的制約作用越來越突出，這符合整個(gè)世界的政治體制局勢(shì)，但卻使得兩者很難相互配合。筆者建議設(shè)立副行政長(zhǎng)官，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府與立法會(huì)的關(guān)系。由副行政長(zhǎng)官向立法會(huì)負(fù)責(zé)，匯報(bào)相關(guān)工作，接受質(zhì)詢。立法會(huì)有權(quán)對(duì)副行政長(zhǎng)官提出不信任案，但不信任案的提出和通過需經(jīng)過嚴(yán)格的規(guī)定，以免立法會(huì)濫用該項(xiàng)權(quán)利。

(二)調(diào)整政府與政黨的關(guān)系

在香港，政黨目前還不能參與行政長(zhǎng)官的選舉，這使得兩者之間的矛盾愈演愈烈。但政黨政治正在以迅雷不及掩耳的速度快速發(fā)展，政黨不得參與行政長(zhǎng)官選舉的這一做法阻礙了行政主導(dǎo)體制的發(fā)展，筆者建議調(diào)整兩者之間的關(guān)系，讓政黨代表參與政府的行政體系中，允許代表某政黨的政黨首腦擔(dān)任香港特區(qū)的行政長(zhǎng)官，使具有群眾基礎(chǔ)的政黨組織能成為政府進(jìn)行決策的力量支持，從而緩解兩者之間的矛盾，政府的行政主導(dǎo)地位得以加強(qiáng)，同時(shí)也提高了政府的辦事效率，減少了政黨對(duì)政府的干預(yù)及反對(duì)。

(三)加強(qiáng)政府自身建設(shè)，爭(zhēng)取民意支持

1.提升應(yīng)對(duì)能力和決斷力

首先，香港政府必須提升應(yīng)對(duì)能力，有效解決政治危機(jī)。一個(gè)政府在緊要關(guān)頭是否訓(xùn)練有素，是否能積極應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況，這直接決定了民眾對(duì)其的信任程度。其次，香港政府應(yīng)當(dāng)提升政府的決斷力，出臺(tái)相關(guān)刺激經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的政策，提高香港人民生活質(zhì)量，從而爭(zhēng)取民意支持，為其他政府決策打下良好的群眾基礎(chǔ)。

2.提高咨詢民意的成效

政府在進(jìn)行民意咨詢時(shí)，咨詢渠道過于陳舊，咨詢時(shí)因解釋不充分而使得民眾無法理解政府決策的寓意等原因引起了一部分民眾的不滿。要爭(zhēng)取民眾的支持，必須擴(kuò)寬咨詢渠道，充分利用網(wǎng)絡(luò)、媒體等方式聽取民眾意見。采用漫畫、社區(qū)宣傳等更為通俗易懂、貼近實(shí)際的方式對(duì)咨詢項(xiàng)目進(jìn)行解釋說明。建立相關(guān)咨詢責(zé)任制，防止相關(guān)行政人員在咨詢時(shí)敷衍了事，使咨詢真正落實(shí)到實(shí)處。

四、結(jié)語

香港政府及其行政長(zhǎng)官在促進(jìn)香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面做出了卓越的貢獻(xiàn)。但是在記住他們貢獻(xiàn)的同時(shí)，也不能忽視其所代表的行政主導(dǎo)體制的不足。香港具有高度的自治權(quán)，在其自治權(quán)范圍內(nèi)充分行使行政權(quán)的同時(shí)，也要注意處理好行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)之間的關(guān)系、處理好政府與民眾、政黨之間的關(guān)系，使政府成為民意的發(fā)言人，成為社會(huì)的代言人。

[參考文獻(xiàn)]

[1]陳欣新.香港行政主導(dǎo)體制研究[C].一國(guó)兩制研究中心出版，香港回歸十周年——基本法回顧與前瞻研討會(huì)論文集，2008.

[2]肖蔚云，饒戈平.論香港基本法的三年實(shí)踐[M].北京：法律出版社，2001.

[3]張學(xué)仁.香港法概論[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2006.8.

[4]胡錦光.香港行政法[M].鄭州：河南人民出版社，1997.8.

[5]曹旭東.論香港特別行政區(qū)行政主導(dǎo)體制[J].政治與法律，2014(1)：11-21.

[6]楊建平.論香港實(shí)行行政主導(dǎo)的客觀必然性[J].中國(guó)行政管理，2007(10)：79-82.