市人大常委會副秘書長　李國強(qiáng)

以立法引領(lǐng)和推動(dòng)全面深化改革

市人大常委會副秘書長李國強(qiáng)

以習(xí)近平同志為總書記的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局。“四個(gè)全面”是黨的十八大以來黨中央治國理政實(shí)踐的科學(xué)總結(jié)，是對中國特色社會主義理論體系的創(chuàng)造性發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中國夢的戰(zhàn)略保證。

黨的十八屆三中、四中全會分別對全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國作出頂層設(shè)計(jì)和總體部署，兩個(gè)《決定》形成了姊妹篇。改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪，將有力地推動(dòng)全面建成小康社會事業(yè)向前發(fā)展，有力地推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。處理好改革和法治的關(guān)系，對人大工作提出了新要求新任務(wù)。在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，實(shí)現(xiàn)改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，改革和法治相互促進(jìn)、相得益彰，是我們面臨的重大課題。黨的十八屆四中全會提出“必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，提出“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接”。這充分表明，在新的歷史條件下，發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用已經(jīng)成為我們黨關(guān)于法治建設(shè)的一個(gè)重要命題，體現(xiàn)了立法實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新，具有鮮明的時(shí)代性和實(shí)踐性，對于推動(dòng)立法工作與時(shí)俱進(jìn)具有深遠(yuǎn)意義。

一、發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用是全面深化改革和全面依法治國的必然要求

立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，是執(zhí)政黨以法律為載體，依照法定程序提出自己的價(jià)值目標(biāo)和政策措施，并以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)其政治主張。發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，就是強(qiáng)調(diào)注重運(yùn)用法律手段指引國家發(fā)展方向、確立行為規(guī)則、整合社會利益、化解社會矛盾、凝聚社會力量、推動(dòng)改革發(fā)展，努力做到政治決策、改革決策和立法決策協(xié)調(diào)同步。

立法作為法治建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，既是調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系的重要方式，也是化解改革風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)改革深化的有效途徑。發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，體現(xiàn)的是正確處理全面深化改革與嚴(yán)格依法辦事的關(guān)系，是對立法的功能從注重立法被動(dòng)性到注重立法能動(dòng)性的再認(rèn)識。

（一）全面深化改革需要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用

古人云：“法令行則國治，法令弛則國亂?！薄懊鞣ㄕ邚?qiáng)，慢法者弱?！痹诟母镞M(jìn)入攻堅(jiān)區(qū)和深水區(qū)的歷史新階段，如何更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，關(guān)系改革能否順利推進(jìn)，更關(guān)系改革的成果能否鞏固和持久。

2010年，黨的十五大提出的形成中國特色社會主義法律體系的目標(biāo)如期完成，涵蓋社會關(guān)系各個(gè)方面的法律部門已經(jīng)齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備。改革從一定意義上講就是“創(chuàng)新”。在法律規(guī)范已經(jīng)比較全面的背景下，黨中央啟動(dòng)全面深化改革，必然會出現(xiàn)全面深化改革的決策任務(wù)與現(xiàn)行法律法規(guī)的一些規(guī)定相沖突問題。即各方面的改革舉措，許多涉及制度體制層面的問題，涉及法律法規(guī)的制定、修改、廢止、解釋以及相關(guān)授權(quán)、批準(zhǔn)、備案等活動(dòng)。按照依法治國的要求，任何創(chuàng)新都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行。但是，我們也必須看到法律自身的穩(wěn)定性決定了法律的滯后性，而深化改革的創(chuàng)新性與突破性，則必然會與現(xiàn)行法律規(guī)定不相適應(yīng)。所以，實(shí)施深化改革的決策任務(wù)，有時(shí)就需要突破現(xiàn)行法律法規(guī)的那些規(guī)定，如果死守法律法規(guī)的那些規(guī)定，就會阻礙全面深化改革決策任務(wù)的實(shí)施，改革迫切需要立法先行。立法機(jī)關(guān)要以嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的態(tài)度，廣泛聽取、認(rèn)真對待各方面的意見和訴求，根據(jù)法定程序及時(shí)廢止那些已經(jīng)成為阻礙社會生產(chǎn)力發(fā)展藩籬的法律法規(guī)，修改那些已經(jīng)不適應(yīng)社會需求、需要完善和更新的法律法規(guī)，根據(jù)社會發(fā)展進(jìn)步的需求制定新的法律法規(guī)，努力做到改革決策與立法決策同步、協(xié)調(diào)，努力使立法進(jìn)程同改革開放進(jìn)程相適應(yīng)，確保改革決策的合法性和正當(dāng)性，避免盲目試錯(cuò)，降低改革成本，分擔(dān)改革風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)爭取多數(shù)群眾的擁護(hù)和支持，最大限度凝聚改革共識，為改革決策提供極大的民意基礎(chǔ)和動(dòng)力支持。

（二）全面依法治國需要高度重視立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。立法是依法治國的前提和基礎(chǔ)。堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化，客觀上要求更加重視立法工作，把立法資源用足用全，把立法手段用活用好，通過立法把黨的主張和人民意愿上升為國家意志，用法律制度凝聚社會共識、鞏固執(zhí)政地位、引領(lǐng)改革發(fā)展。經(jīng)過30多年的改革開放，我國現(xiàn)代化建設(shè)取得突出成就，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特別是中國特色社會主義法律體系的形成，從制度上、法律上解決了國家發(fā)展中帶有根本性、全局性和長期性的問題，我們有條件也有能力從制度上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)看到我國正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵階段，發(fā)展壓力大，社會矛盾復(fù)雜凸顯，需要解決的問題千頭萬緒，更要強(qiáng)調(diào)樹立和維護(hù)法律的權(quán)威。通過法定程序廣泛聽取意見，在充分討論、溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，以法律作為社會認(rèn)同的最大公約數(shù)，形成全社會一體遵行的規(guī)則，是預(yù)防和減少社會矛盾的最佳途徑。實(shí)踐證明，我們黨越重視立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，法律就越有權(quán)威，黨的主張就越容易被人民群眾擁護(hù)。

二、發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，關(guān)鍵是處理好改革與立法的關(guān)系

立法決策是科學(xué)決策、民主決策、依法決策的有機(jī)結(jié)合。當(dāng)前，改革發(fā)展對立法的要求，已經(jīng)不是僅僅總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、鞏固改革成果，而是需要通過立法做好頂層設(shè)計(jì)、引領(lǐng)改革進(jìn)程、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展。人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決問題。這就要求我們順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會進(jìn)步的要求，正確處理好改革決策與立法決策的關(guān)系，把深化改革同完善立法有機(jī)地結(jié)合起來，通過立法實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策與民主決策的有機(jī)結(jié)合。

一是，要在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局中籌劃立法工作。要將立法擺進(jìn)黨和國家工作全局，從戰(zhàn)略高度看待立法在推進(jìn)中國特色社會主義事業(yè)中的重要地位和作用。這就要求立法工作切實(shí)增強(qiáng)黨的觀念、人民觀念、法治觀念、大局觀念，自覺堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于通過人民代表大會制度，通過法律規(guī)定的民主程序，把黨的主張與人民的意志有機(jī)結(jié)合起來。既要從宏觀上保證黨中央重大決策部署的貫徹落實(shí)，又要從中觀、微觀上通過制定和修改法律法規(guī)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域的發(fā)展進(jìn)步。

二是，處理好改革的“變”與法律的“定”的關(guān)系。改革是對已有制度框架的突破，處理好改革與守法的關(guān)系就顯得尤為重要。立法既要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、鞏固成果，更要引領(lǐng)改革、推動(dòng)創(chuàng)新。立法觀念上要與時(shí)俱進(jìn)，立法方式上要與時(shí)俱進(jìn)，制度設(shè)計(jì)上更要與時(shí)俱進(jìn)。要積極把握不同發(fā)展階段的特征，妥善處理法律規(guī)范的穩(wěn)定性與變動(dòng)性、現(xiàn)實(shí)性與前瞻性、原則性和可操作性的關(guān)系，努力做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。為適應(yīng)這一要求，需要完善立法體制，增強(qiáng)立法工作的主動(dòng)性和及時(shí)性。今年3月，十二屆全國人大三次會議通過的關(guān)于修改立法法的決定，對在全面深化改革背景下加強(qiáng)改進(jìn)立法工作、處理好改革和立法的關(guān)系作出了制度安排。特別是把先行先試作為立良法、行善治前的試驗(yàn)與論證，使立法過程成為凝聚改革共識、提煉改革經(jīng)驗(yàn)的過程，較好地回應(yīng)了“破”與“立”的關(guān)系問題。

三是，要從在法治框架內(nèi)推進(jìn)改革著手。開展先行先試和制度創(chuàng)新，必須在憲法和法律軌道上進(jìn)行。對憲法和法律，我們?nèi)魏螘r(shí)候都要保持敬畏之心，懷有惶恐之意，紅線不能觸碰，底線不能逾越。對各方面、各地方提出的創(chuàng)新需求，應(yīng)當(dāng)從立法上及時(shí)研究提出解決問題的路徑和辦法。凡是改革方案能通過立法來操作的，或者直接對制定、修改或廢止有關(guān)法律法規(guī)提出需求的，就應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)立法程序。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟的，在法律法規(guī)中作出具體規(guī)定，增強(qiáng)法律規(guī)范可執(zhí)行性。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟、又需法律法規(guī)作出規(guī)定的，先作出原則規(guī)定，明確改革的基本方向和主要措施，邊積累經(jīng)驗(yàn)邊修改完善。法律法規(guī)立改廢的條件暫不成熟而實(shí)踐又迫切需要的，可通過授權(quán)方式先行先試。如全國人大常委會為落實(shí)黨中央、國務(wù)院設(shè)立自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略決策，先通過決定在自貿(mào)區(qū)停止實(shí)施三部有關(guān)中外合資企業(yè)法律，同時(shí)授權(quán)上海市人大常委會制定地方性的自貿(mào)區(qū)條例作為改革的法律依據(jù)，即是成功的立法先行的范例。

三、發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，重點(diǎn)是充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用

立法是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，歷經(jīng)立項(xiàng)、起草、審議、修改等各個(gè)環(huán)節(jié)，需要各相關(guān)方面共同配合，也不可避免地會受到各方利益的影響。因此，黨的十八大報(bào)告提出，要支持人大及其常委會“加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)”。黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用。充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，必然要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮好人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用，切實(shí)加強(qiáng)立法工作的組織協(xié)調(diào)。立法工作的核心就是要從制度和法律上保證黨的路線方針政策得到最大化的貫徹實(shí)施。

一要充分發(fā)揮人大黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。按照黨章規(guī)定，黨組要在國家機(jī)關(guān)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。人大黨組要在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，把立法工作作為首要職責(zé)，緊緊圍繞黨和國家工作重心，統(tǒng)籌謀劃好立法工作，組織制定好立法規(guī)劃和計(jì)劃，經(jīng)同級黨委批準(zhǔn)后組織實(shí)施，確保完成黨委批準(zhǔn)的立法任務(wù)。立法實(shí)踐證明，凡是背離黨和國家工作重心的立法工作，都是阻礙經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展的，都是損害最廣大人民群眾根本利益的；凡是游離黨和國家工作重心的立法工作，也都是事倍功半的。只有緊緊圍繞黨和國家工作重心開展立法工作，才能體現(xiàn)最廣大人民群眾的共同意愿，所立之法也才會被最廣大人民群眾遵從而有權(quán)威。

二要充分尊重人大代表的主體地位。發(fā)揮人大在立法中的作用，一方面要高度重視人大代表依法提出的立法議案和建議，對符合法律要求的，依法列入代表大會會議或者常委會會議的審議議程；另一方面要增加代表大會審議法律案的次數(shù)，充分發(fā)揮人民代表大會的立法職能，每屆選擇幾件關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局、關(guān)系人民群眾切身利益的法律法規(guī)草案提交代表大會審議通過。要?jiǎng)?chuàng)新和完善各級人大代表參與立法工作的機(jī)制，如邀請市和區(qū)縣兩級人大代表列席常委會法規(guī)案審議，組織他們參與擬提請審議的法律案修改座談會或調(diào)研活動(dòng)，安排他們參加重大立法事項(xiàng)草案的聽證會等等。要積極拓寬基層人大代表參與立法工作的渠道，切實(shí)發(fā)揮他們來自基層、聯(lián)系群眾、熟悉情況的優(yōu)勢。切實(shí)改變當(dāng)前不少省市存在的“政府提案、人大通過”的被動(dòng)立法模式，破除部門利益立法的體制障礙。

三要組織協(xié)調(diào)解決好立法中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題?！凹媛爠t明，偏信則暗”。在立法工作中，要廣泛聽取并認(rèn)真對待各方面意見，包括不同意見，充分尊重、合理吸收各種建設(shè)性意見建議。對于立法中的重大問題、意見分歧較大的問題，要在深入研究的基礎(chǔ)上加強(qiáng)溝通協(xié)商，善于在矛盾焦點(diǎn)上“劃杠杠”，善于與政府法制部門聯(lián)系共商。必要時(shí)，由決策機(jī)關(guān)邀請有關(guān)專家或者委托社會機(jī)構(gòu)對有關(guān)問題進(jìn)行第三方評估，也可以對一些存在重大分歧意見的問題，提出若干解決方案，在充分聽取各方意見后，最大限度地凝聚共識、凝聚智慧，作出決策，確保制度設(shè)計(jì)科學(xué)、合理、可行，確保法規(guī)及時(shí)出臺。

四要完善立法程序和立法工作機(jī)制。依法立法是科學(xué)立法的前提和基礎(chǔ)，是提高立法質(zhì)量、維護(hù)法制統(tǒng)一的重要保障。依法立法的關(guān)鍵，是貫徹執(zhí)行立法法，嚴(yán)格依據(jù)法定權(quán)限和程序立法。只有這樣，才能規(guī)范立法行為、保證立法質(zhì)量、樹立法治權(quán)威。立法機(jī)關(guān)要探索建立國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制，建立立法聯(lián)系點(diǎn)制度，健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，注重建立健全立法調(diào)研程序、草案聽證程序、意見吸納反饋程序、溝通協(xié)商程序、修改報(bào)告程序和審議表決程序等。通過不斷完善立法體制、機(jī)制和程序，使立法過程切實(shí)成為聽取人民呼聲、集中人民智慧、反映人民意愿的過程，增強(qiáng)法律的社會基礎(chǔ)，增強(qiáng)公眾與法律的親密感?？茖W(xué)立法必須與民主立法并重，因?yàn)槊裰髁⒎ǖ暮诵模谟诹⒎榱巳嗣?、依靠人民。依法保障人民參與立法并發(fā)揮國家主人翁的作用，是依法立法的題中應(yīng)有之義。