張步峰

行政執(zhí)法是行政機關及法律法規(guī)授權組織依照法定程序行使行政職權，將普遍適用的行政法規(guī)范在個案中予以貫徹實施的行政活動。行政執(zhí)法的行為形式十分多樣化，包括授益性行為和侵益性行為，授益性行為包括行政許可、行政給付、行政獎勵等，侵益性行為包括行政處罰、行政強制、行政征收等。現(xiàn)實的行政執(zhí)法活動，通常都不是單一的行為形式，而是復數(shù)的行為形式，即多種行為形式的組合，如城管執(zhí)法活動通常是行政處罰、行政強制措施、強制執(zhí)行等數(shù)種行為形式的組合。

當前執(zhí)法規(guī)范存在的問題

在我國，目前行政執(zhí)法活動仍然存在一些問題，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出：“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象比較嚴重，執(zhí)法體制權責脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強烈?！逼渲校瑘?zhí)法不規(guī)范的問題普遍存在，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

第一，執(zhí)法主體不規(guī)范。執(zhí)法主體是執(zhí)法行為的做出者。執(zhí)法主體的不規(guī)范包括執(zhí)法單位的不規(guī)范和執(zhí)法人員的不規(guī)范。執(zhí)法單位的不規(guī)范，主要表現(xiàn)在沒有執(zhí)法權的單位進行執(zhí)法活動、執(zhí)法權的委托沒有依法進行、執(zhí)法單位的執(zhí)法權限不清晰等問題;執(zhí)法人員的不規(guī)范，主要表現(xiàn)在執(zhí)法人員的資格確認制度不完善、執(zhí)法人員信息變動更新不及時、執(zhí)法人員的編制管理不統(tǒng)一等問題。

第二，執(zhí)法程序不規(guī)范。行政執(zhí)法程序是由行政執(zhí)法的方式、步驟、時間、順序所構成的。一般體現(xiàn)為前后相互連接的幾個階段，每個階段又有其相應的具體程序制度。行政執(zhí)法人員必須遵守這些程序制度，它主要包括：表明制度、時效制度、告知制度、回避制度、聽證制度、職能分離制度等。執(zhí)法程序不規(guī)范主要表現(xiàn)在：任意增減執(zhí)法步驟;執(zhí)法的形式要件欠缺;執(zhí)法順序錯誤;不遵守時效制度和回避制度;不告知當事人享有的權利、不聽取當事人陳述申辯意見等。

第三，執(zhí)法標準不規(guī)范。行政標準，是行政主體在法定范圍內(nèi)或者按照立法目的將行政法律規(guī)范的事實要件和效果要件以一定的方法予以明確化，使行政主體獲得直接處理具體案件的判斷基準。執(zhí)法標準不規(guī)范主要表現(xiàn)在：行政機關沒有制定行政執(zhí)法裁量基準;行政機關的行政處罰畸輕畸重，同案不同罰，執(zhí)法隨意性較大;行政執(zhí)法與部門利益掛鉤，罰款數(shù)額與部門經(jīng)費掛鉤，執(zhí)法機關內(nèi)部下達罰款指標，將是否完成罰款任務作為考核標準，將經(jīng)濟利益作為執(zhí)法導向，執(zhí)法標準不能有效執(zhí)行，執(zhí)法人員常常以“罰”代管。

第四，執(zhí)法文書不規(guī)范。執(zhí)法文書是行政執(zhí)法活動的格式化書面形式。執(zhí)法文書不規(guī)范主要表現(xiàn)在：執(zhí)法文書填寫不當，不按照要求逐項填寫，隨意改動和減項留空，出現(xiàn)遺漏和錯誤，經(jīng)常違規(guī)事后補填。行政執(zhí)法文書的填寫不符合要求，必然影響行政執(zhí)法的準確性、客觀性;執(zhí)法文書使用不當，不能針對不同的執(zhí)法對象和不同的違法行為，使用相應的行政執(zhí)法文書，如將行政強制措施文書與行政處罰文書張冠李戴，隨意亂用;建檔保管制度不完善，執(zhí)法文書沒有及時歸檔，文書檔案的利用隨意等。

強化執(zhí)法規(guī)范化建設的意見

鑒于以上問題，應從以下幾個方面強化行政執(zhí)法規(guī)范化建設：

第一，強化執(zhí)法主體建設。首先，進一步建立健全行政執(zhí)法主體資格確認制度，完善對行政執(zhí)法主體資格的動態(tài)管理，明確執(zhí)法機關的法律地位和執(zhí)法人員的公務員身份，不具有執(zhí)法主體資格的單位和人員不得進行行政執(zhí)法。完善委托執(zhí)法備案制度，執(zhí)法委托必須公告和備案。其次，加強行政執(zhí)法人員的培訓，提升行政執(zhí)法工作的職業(yè)化和專業(yè)化水平，提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)、業(yè)務素質(zhì)和執(zhí)法水平。

第二，健全執(zhí)法程序制度。首先，行政執(zhí)法機關應將法定程序階段化，并在每一個階段中確定具體的程序，從而建立起規(guī)范化的執(zhí)法流程，使行政執(zhí)法人員有章可循;其次，強化程序監(jiān)督，對立案登記、調(diào)查取證、審查決定、送達與執(zhí)行、結案歸檔等每一個環(huán)節(jié)都進行有效監(jiān)督，切實保障和維護管理相對人的合法權益，對辦案程序進行嚴格的審查，提高辦案質(zhì)量。

第三，建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法標準。首先，制定并公布行政執(zhí)法裁量基準制度，將抽象的行政法規(guī)范所規(guī)定的事實要件和后果要件以定量的方法予以細分化和明確化，并使細分后的事實要件和效果要件一一對應，從而使下級行政機關獲得直接處理具體案件的判斷基準，從而縮減行政執(zhí)法人員的裁量權，保證同樣的行為同樣的情形同樣處理;其次，建立行政先例制度，使類似的案例能夠參照先例執(zhí)法，從而保證同樣的案例同樣處理;再次，嚴格貫徹收支兩條線，將行政經(jīng)費與罰款數(shù)額脫鉤，徹底杜絕執(zhí)法為利現(xiàn)象。

第四，實現(xiàn)執(zhí)法文書的規(guī)范化管理。首先，通過執(zhí)法文書的專門培訓，提高執(zhí)法人員對法律文書的熟悉程度，確保各類執(zhí)法文書制作、案卷歸檔的規(guī)范。其次，完善文書制作，強調(diào)文書的合法性和說理性，突出對法理、事理方面的理由說明，體現(xiàn)公平、公正的裁量要點，要求執(zhí)法文書要用語準確，書寫規(guī)范，認定事實清楚，適用法律條款準確;再次，重視案卷整理歸檔，確定專人進行執(zhí)法案卷歸檔，專門負責案卷的立卷、歸檔等具體業(yè)務工作，保證每一個案卷、每一個環(huán)節(jié)的執(zhí)法文書齊全、完整。最后，通過嚴格的案卷評查，督促提高執(zhí)法文書的規(guī)范化程度。

第五，利用網(wǎng)絡技術強化執(zhí)法公開和執(zhí)法信息化建設。首先，從信息管理和運用入手，構建以網(wǎng)上辦案、網(wǎng)上監(jiān)督、網(wǎng)上考評、網(wǎng)上學法、網(wǎng)上辦公為核心的網(wǎng)上執(zhí)法監(jiān)督與服務平臺，以信息化規(guī)范執(zhí)法程序、落實執(zhí)法制度、強化執(zhí)法監(jiān)督、提高執(zhí)法質(zhì)量。其次，通過建立“網(wǎng)上執(zhí)法信息系統(tǒng)”，在網(wǎng)上實現(xiàn)辦案的審批程序流轉(zhuǎn)，同時可以實現(xiàn)執(zhí)法信息資源共享，部門內(nèi)部和部門之間的執(zhí)法信息實現(xiàn)聯(lián)動，為提高執(zhí)法效率提供信息化支援。再次，通過網(wǎng)上執(zhí)法系統(tǒng)，可以全面公開執(zhí)法過程，及時發(fā)布執(zhí)法結果信息，有助于對執(zhí)法活動的公眾監(jiān)督，有助于公眾及早了解相關違法信息從而保護自身權益。

第六，完善行政執(zhí)法考核制度和責任追究制度。首先，完善行政執(zhí)法考核制度，應擴大考核主體范圍，實現(xiàn)行政機關、公眾、專家等考核主體的多元化;設置科學的考核指標，嚴格按照建設法治政府的目標和要求以及執(zhí)法機關的實際職責來進行考核;建立數(shù)字化、信息化的考核平臺，方便各種主體參與執(zhí)法考核。其次，強化責任追究機制，整合各種責任追究主體和追究手段，實現(xiàn)事前、事中、事后全過程動態(tài)監(jiān)督及責任追究，將執(zhí)法考核結果與獎勵懲處密切掛鉤，提高責任追究制度的執(zhí)行力。

（作者為法學博士，中央民族大學法學院副教授）endprint