高敏
2014年12月26日,石家莊市政府第三十四次常務會議通過的《深化戶籍制度改革實施意見》,指出2020年力爭實現(xiàn)全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%以上。但據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示,石家莊市總人口為9241186人,戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為22.92%,據(jù)此推算,在五年左右的時間里,石家莊市要實現(xiàn)約200萬左右農業(yè)轉移人口和其他常駐人口的城鎮(zhèn)落戶,這是一項大工程。
對此,國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究處處長范毅對《中國經濟信息》記者解釋道,“2003年石家莊戶改政策曾暫停,主要是在于優(yōu)質的公共資源供給不足。而目前,因為我國的一些轉移支付政策與戶籍人口是相掛鉤的,因此,只有將戶籍制度改革與財政體制改革配套進行才能更好地推動我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展。”
戶籍改革初嘗試
我國現(xiàn)行的戶籍制度,形成于20世紀50年代,是維系城鄉(xiāng)二元結構最根本的措施,改革開放30多年來,特別是隨著億萬農民離土離鄉(xiāng)進入城鎮(zhèn)就業(yè),現(xiàn)行戶籍制度受到巨大沖擊。
1998年,國務院通過公安部提出了一項條例,取消對國內人口流動的若干限制,很多城市開始著手戶籍改革,位于華北地區(qū)的河北省省會城市石家莊,是最雄心勃勃的早期改革城市之一。
2001年石家莊市開始了改革,通過引進外來拔尖人口和向數(shù)以千計的早已在城市里安家落戶的外來務工人員提供本地戶口的方式,刺激其相對落后的經濟。市政府甄別了應該放松登記限制的八類人員,包括教師、商人、投資者和大學畢業(yè)生等。不同尋常的在于增加了進城務工人員,條件是外來人員在城市里生活并工作滿兩年。當時,有人認為石家莊的實驗將“打破”戶籍登記的界限,并為全國其他地方提供了“革命性的模式”。
但實際情況卻是相去甚遠。關于外來務工人員取得石家莊戶口的人數(shù),披露的數(shù)據(jù)出入很大,少的只有11000人,多的卻有70000人。但有一點可以肯定,石家莊的戶改既沒有取消戶口登記,也沒有取消外來者的落戶條件。只是降低了變身為城鎮(zhèn)居民的門檻而已。再者,石家莊的改革只是暫時的:計劃執(zhí)行兩年后,當?shù)毓膊块T提高了登記的門檻,同時,政府也擔心,大量涌入的新增人口會使基礎設施和公共服務的負擔大大增加。于是2003年,市政府承認改革失敗,并重新實行原來在城鎮(zhèn)戶口方面的嚴格控制。
財政體制改革是基石
當前,社會上議論的戶籍改革多是身份制度的改變,因而把關注的焦點集中在公安部門何時出臺取消農業(yè)與非農業(yè)的二元戶口登記制度上,但更深層次的矛盾是以戶籍人口為依據(jù)的各項公共服務配套措施,而這些配套措施則是要通過財政體制來支持的。
資料顯示,1994年實行分稅制改革,先后確立了中央、省級政府、地市級政府和縣市級政府的分稅體制,省以下各級政府間的分稅制基本上是在有利于上級政府的多種形式的“討價還價”式體制,而對于同樣容納較多外來人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府,基本上采用了統(tǒng)收統(tǒng)支或包干分成的財政體制。
“這種體制導致了基層或下級城鎮(zhèn)政府,沒有能力依據(jù)自己管理的人口規(guī)模,建立相應的公共財政服務體制,因為自己所創(chuàng)造的財政稅收,絕大部分上交給了上級政府?!眹野l(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員孫方明表示。
據(jù)了解,長三角、珠三角、京津地區(qū)的各級城鎮(zhèn)都有大量農民工流入。許多城鎮(zhèn)的常住人口規(guī)模遠遠超過了戶籍人口規(guī)模,廣州、蘇州的外來人口都占到了40%左右。在一些小城鎮(zhèn),農民工數(shù)量遠遠超過了本地人口,已經出現(xiàn)了一批相當于中等城市乃至大城市人口規(guī)模的超級鎮(zhèn)。
國家統(tǒng)計局有關統(tǒng)計也顯示,第六次人口普查全國鎮(zhèn)區(qū)總人口20萬-50萬的有9個特大鎮(zhèn),鎮(zhèn)區(qū)人口在10萬-20萬的有142個鎮(zhèn)。但這些鎮(zhèn),事權與財權極不對稱,農民工創(chuàng)造的社會財富,與他們應享受的公共服務不成比例,而且在記者走訪過程中,發(fā)現(xiàn)這些小城鎮(zhèn)雖然人口聚集,但治安、教育、衛(wèi)生、環(huán)境等問題日益突出。
“這些現(xiàn)象本質上反映了財政體制的歷史慣性,然而在更多的人關注戶籍改革的同時,當財政權力沒有下放,這些容乃如此之多的外來人口的城鎮(zhèn),有多少財政能力能滿足對這些龐大的農民工全體的公共服務呢?”孫方明表示。
就戶籍與財政體制配套進行改革方面,范毅向《中國經濟信息》記者解釋道,“需要配套改革主要在于,我們的一些轉移支付政策是與戶籍人口相掛鉤的,現(xiàn)在人口流動打破了原來的戶籍界限,這時如果沒有相應的配套政策跟進,那么戶改有難度。但是僅僅局限于轉移支付調整,可能也不行,比如我們近些年在義務教育方面也有相應轉移支付,但是效果并不顯著,因此這個問題還需要統(tǒng)籌研究推進。”
公共服務需均等化
目前我國流動人口總量在2.5億左右,約占總人口的20%左右,這個比例與不設戶籍限制的國家相比并不低,所以從人口流動的角度來講,戶籍制度對人口流動的影響已趨于弱化,但對城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響仍是顯著的。
范毅嚴肅地向《中國經濟信息》記者說道,“戶籍制度的存在一是導致不同戶籍人口之間公共服務存在不均等化;第二是戶籍制度存在使流動人口難以在流入地獲得穩(wěn)定的預期,影響了消費,不利于內需的擴大,僅僅從這兩方面講,推動戶改使很有必要的?!?/p>
“以石家莊改革來講,政策的暫停,主要是優(yōu)質公共資源的供給不足?!狈兑惚硎荆耙话銇碚f,一個省會城市的公共資源要顯著地優(yōu)于其他城市和其所屬的農村,而城市的優(yōu)質公共資源又集中在城市中心區(qū)。因此,如果沒有進行合理的制度設計的話,那么人口就會過度向城市中心區(qū)域集中,也必然會帶來公共服務短缺現(xiàn)象。石家莊叫停戶改,這是其中重要原因所在?!?/p>
優(yōu)質資源永遠是稀缺的,因此必須要解決好供給問題,如果公共資源之間存在較大差距,優(yōu)質資源過于集中,那么人口一定會向優(yōu)質資源集中區(qū)域靠攏。之前靠戶籍來解決人口集中的問題,現(xiàn)在如果冒然放開戶籍,但卻沒有其他相應的配套政策,那么肯定會產生一系列問題。
要解決這些問題,范毅認為重點要做好兩方面事情:一是實現(xiàn)公共服務均等化,更重要的是區(qū)域內公共服務的均等化,就是要在區(qū)域內消除公共服務的過大差別,以此來避免人口分布的不均衡。二是放開社會資本參與公共服務的門檻,政府主要提供均等化的公共服務,而差異化的公共服務要依靠市場來供給,畢竟人口是多層次的,需求也是多層次的,政府不能去包攬所有的供給,所以解決公共服務供給市場化也是很重要的。
對此,和君創(chuàng)業(yè)咨詢集團副總裁楊一飛也向《中國經濟信息》記者表示,“戶籍改革是一個系統(tǒng)工程,關鍵是戶籍‘背后的東西,例如附著在戶籍上的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等福利,因此戶改必須要有配套措施的支撐,如果沒有配套資金的投入,那么戶改只能淪為‘胡改,難逃失敗的命運?!眅ndprint