■ 胡玉霞

（南京審計(jì)學(xué)院法學(xué)院，江蘇 南京 211815）

透析《國(guó)土資源行政處罰辦法》中的執(zhí)行制度

■ 胡玉霞

（南京審計(jì)學(xué)院法學(xué)院，江蘇 南京 211815）

2014年7月1日施行的《國(guó)土資源行政處罰辦法》對(duì)我國(guó)國(guó)土資源行政處罰執(zhí)行制度進(jìn)行了較為全面與系統(tǒng)的規(guī)定，取得了重大突破：消除了國(guó)土資源行政處罰執(zhí)行活動(dòng)在適用依據(jù)上的沖突，統(tǒng)一了國(guó)土資源行政處罰的實(shí)施主體，系統(tǒng)規(guī)定了國(guó)土資源行政處罰的執(zhí)行措施，保障了國(guó)土資源行政處罰執(zhí)行權(quán)行使的正當(dāng)性。同時(shí)，《辦法》在執(zhí)行制度上相關(guān)規(guī)定也存在不足處：(1)對(duì)國(guó)土資源行政處罰的案件承辦人員回避的相關(guān)規(guī)定不夠全面；(2)沒(méi)有賦予國(guó)土資源主管部門(mén)特殊情形下的直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)；(3)沒(méi)有規(guī)定申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的級(jí)別管轄法院；(4)對(duì)國(guó)土資源主管部門(mén)在特殊情形下先予執(zhí)行的申請(qǐng)權(quán)沒(méi)有加以規(guī)定；(5)對(duì)國(guó)土資源主管部門(mén)之間的協(xié)助執(zhí)行與委托執(zhí)行沒(méi)有加以規(guī)定等不足之處。

國(guó)土資源；行政處罰；執(zhí)行制度；不足；完善

近些年來(lái)，因土地、礦產(chǎn)權(quán)屬等糾紛所引發(fā)的國(guó)土資源群體訴訟越來(lái)越多，如山東省陽(yáng)谷縣261戶(hù)村民狀告國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案[1]以及浙江省諸暨市386名村民打贏礦業(yè)權(quán)承包訴訟案[2]等。一方面，非法轉(zhuǎn)讓土地、非法占用土地、破壞耕地、無(wú)證采礦、越界采礦、非法轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源、非法倒賣(mài)礦業(yè)權(quán)等違法行為不僅侵害了國(guó)家的土地、礦產(chǎn)資源，而且嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，理應(yīng)受到行政處罰。另一方面，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)2014年11月1日通過(guò)的關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的決定，2015年5月1日施行的新《行政訴訟法》第12條增加規(guī)定：人民法院受理公民、法人或者其他組織對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政機(jī)關(guān)作出的確認(rèn)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的決定以及對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服而提起的行政訴訟?？梢?jiàn)，在對(duì)國(guó)土資源違法行為予以行政處罰的執(zhí)行中，由于涉及到退還土地、拆除建筑物、補(bǔ)償安置等，如果執(zhí)行不到位或不公正，極易引發(fā)群體訴訟。國(guó)土資源部2014年4月10日通過(guò)、7月1日施行的《國(guó)土資源行政處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），對(duì)我國(guó)國(guó)土資源行政處罰執(zhí)行制度進(jìn)行了較為前瞻與系統(tǒng)地規(guī)定，取得了重大突破，對(duì)國(guó)土資源群體訴訟的發(fā)生起到了防患于未然的效果。但不可否認(rèn)的是，該《辦法》在執(zhí)行制度的規(guī)定上也存在一些不足之處，有待進(jìn)一步完善。

1 《辦法》在執(zhí)行制度上相關(guān)規(guī)定的創(chuàng)新之處與積極作用

1.1 消除了國(guó)土資源行政處罰執(zhí)行等活動(dòng)在適用依據(jù)上的沖突

《辦法》實(shí)施之前，國(guó)土資源行政處罰規(guī)章依據(jù)分別為原地質(zhì)礦產(chǎn)部1993年發(fā)布的《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰辦法》和原國(guó)家土地管理局1995年發(fā)布的《土地違法案件查處辦法》，而這兩個(gè)規(guī)章在執(zhí)行行政處罰的程序等內(nèi)容上與1996年頒布的《行政處罰法》、1997年施行的修訂后的《礦產(chǎn)資源法》以及1999年施行的修訂后的《土地管理法》存在沖突。兩個(gè)規(guī)章在《辦法》第47條中被明確廢止，有效地消除了國(guó)土資源行政處罰執(zhí)行等活動(dòng)在適用依據(jù)上的沖突。

1.2 統(tǒng)一了國(guó)土資源行政處罰的實(shí)施（申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行）主體

《辦法》第2條順應(yīng)國(guó)土資源部的組建，明確規(guī)定了縣級(jí)以上國(guó)土資源主管部門(mén)是對(duì)違反國(guó)土資源管理法律法規(guī)行為進(jìn)行行政處罰的實(shí)施（申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行）主體，從而將國(guó)土資源違法案件行政處罰實(shí)施主體由以前分散的礦產(chǎn)資源管理部門(mén)、土地行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)為集中由國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)；同時(shí)，也明確了國(guó)土資源分局以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土資源所不是行政處罰的實(shí)施主體。

1.3 系統(tǒng)規(guī)定了國(guó)土資源行政處罰的執(zhí)行措施

針對(duì)國(guó)土資源行政處罰決定“執(zhí)行難”這一痼弊，《辦法》規(guī)定了督促履行、申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全、對(duì)沒(méi)收財(cái)物的處置、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行等系列執(zhí)行措施。

《辦法》第33條明確了督促履行措施的適用：在種類(lèi)上，包括報(bào)告、通報(bào)、停辦手續(xù)三類(lèi)；在報(bào)告措施上，除了可以向本級(jí)人民政府報(bào)告外，還規(guī)定了可以“向上一級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)報(bào)告”，保障了上一級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)；在通報(bào)措施上，除了向當(dāng)事人所在單位或者其上級(jí)主管部門(mén)通報(bào)外，還規(guī)定了“向社會(huì)公開(kāi)通報(bào)”，大大提高了透明程度與督促力度。

第34條規(guī)定了申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的適用條件：申請(qǐng)主體為國(guó)土資源主管部門(mén)，申請(qǐng)時(shí)間為申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，申請(qǐng)前提為有充分理由認(rèn)為被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行。

第35條規(guī)定了對(duì)沒(méi)收財(cái)物進(jìn)行處置的具體內(nèi)容：處置辦法為移交同級(jí)財(cái)政部門(mén)處理或者擬訂處置方案報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，處置期限為行政處罰決定生效后90日內(nèi)。

第36條明確了申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的適用條件：申請(qǐng)前提是已經(jīng)進(jìn)行了催告履行；申請(qǐng)期限是，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政處罰決定的，國(guó)土資源主管部門(mén)可以自期限屆滿(mǎn)之日起三個(gè)月內(nèi)，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

1.4 保障了國(guó)土資源行政處罰執(zhí)行權(quán)行使的正當(dāng)性

《辦法》第33條明確限定采取執(zhí)行措施的前提條件必須為“行政處罰決定生效后，當(dāng)事人逾期不履行”，有效防止了執(zhí)行權(quán)力的隨意濫用。在督促履行的停辦措施上，所規(guī)定的“停止辦理或者告知相關(guān)部門(mén)停止辦理當(dāng)事人與本案有關(guān)的許可、審批、登記等手續(xù)”，意味著非當(dāng)事人與本案有關(guān)的或當(dāng)事人與本案無(wú)關(guān)的事項(xiàng)不得被停辦，從而限制了執(zhí)行權(quán)力的行使范圍。

第36條規(guī)定了國(guó)土資源主管部門(mén)在申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前的強(qiáng)制催告義務(wù)，保證了當(dāng)事人的知情權(quán)，有利于當(dāng)事人及時(shí)做好履行行政處罰決定或應(yīng)對(duì)法院強(qiáng)制執(zhí)行的準(zhǔn)備，有利于實(shí)現(xiàn)執(zhí)行程序的公正。

第39至44條規(guī)定了一系列的監(jiān)督制度：上級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)定期或者不定期檢查制度、重大違法案件公開(kāi)通報(bào)制度、重大違法案件掛牌督辦制度、違法案件統(tǒng)計(jì)制度、違法案件錯(cuò)案追究制度以及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防控制度，有利于對(duì)國(guó)土資源行政處罰的具體執(zhí)法人員與執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行全方位、全過(guò)程的監(jiān)督，確保了執(zhí)行活動(dòng)的合法、公開(kāi)與公正。

第45條規(guī)定了法律責(zé)任追究制度，有效控制了具體執(zhí)法人員徇私枉法、濫用職權(quán)、玩忽職守情形的發(fā)生，從根本上約束了執(zhí)法人員，保障了當(dāng)事人的合法權(quán)利與執(zhí)行活動(dòng)的公正， 有效推進(jìn)了依法行政。試想，如果《辦法》只規(guī)定了國(guó)土資源主管部門(mén)的義務(wù)與制度，卻沒(méi)有規(guī)定不履行義務(wù)或不貫徹制度所需要承擔(dān)的法律后果或法律責(zé)任，那么這樣的義務(wù)與制度條款等于“一紙空文”。

2 《辦法》在執(zhí)行制度上相關(guān)規(guī)定的不足之處與完善構(gòu)想

2.1 對(duì)國(guó)土資源行政處罰的案件承辦人員（申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行主體）回避的相關(guān)規(guī)定不夠全面

《辦法》第14條僅規(guī)定了國(guó)土資源行政處罰案件承辦人員（申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行主體）在“與案件有直接利害關(guān)系”時(shí)應(yīng)當(dāng)回避，不僅遺漏了其他應(yīng)當(dāng)回避的情形，而且對(duì)回避的具體啟動(dòng)方式與回避決定的做出時(shí)間沒(méi)有規(guī)定。

為此，必須從三方面對(duì)該法條加以完善。一是增加規(guī)定：與案件有其他關(guān)系（如與案件當(dāng)事人有近親屬等關(guān)系），可能影響對(duì)案件公正處理時(shí)，也應(yīng)當(dāng)回避；二是增加規(guī)定兩種回避的啟動(dòng)方式：遇有法定回避情形時(shí)，當(dāng)事人可以申請(qǐng)回避，案件承辦人員（申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行主體）也可以自行回避；三是增加規(guī)定：國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)當(dāng)事人的回避申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)做出決定，并通知申請(qǐng)人決定的理由。

2.2 未賦予國(guó)土資源主管部門(mén)特殊情形下的直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

《辦法》第36條第2款僅規(guī)定了國(guó)土資源主管部門(mén)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，并未賦予國(guó)土資源主管部門(mén)享有直接予以強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。然而，新《行政訴訟法》第97條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”《行政強(qiáng)制法》第44條規(guī)定：“對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除?！贝送猓缎姓?qiáng)制法》第12條還專(zhuān)門(mén)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制執(zhí)行的6類(lèi)方式。

《行政訴訟法》、《行政強(qiáng)制法》處于法律等級(jí)層次，其效力高于處于規(guī)章等級(jí)層次的《辦法》。同時(shí)，“國(guó)土資源工作擔(dān)負(fù)著為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供資源保障的歷史重任，國(guó)土資源機(jī)構(gòu)和職能只能加強(qiáng)，不能削弱。”[3]

為了避免法律間的矛盾和解決《辦法》的“碎片化”[4]，有必要參照《行政訴訟法》、《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，賦予國(guó)土資源主管部門(mén)“在催告當(dāng)事人履行義務(wù)之后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行”的情形下，享有以下方式的直接行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)：“（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；（三）拍賣(mài)或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；（四）排除妨礙、恢復(fù)原狀；（五）代履行；（六）其他強(qiáng)制執(zhí)行方式?！?/p>

2.3 未明確申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的級(jí)別管轄法院

《辦法》第36條第2款規(guī)定了國(guó)土資源主管部門(mén)向土地、礦產(chǎn)資源所在地有管轄權(quán)的法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。此處只規(guī)定了申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的地域管轄為“土地、礦產(chǎn)資源所在地”的法院，而未明確申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的級(jí)別管轄法院。

由于基層人民法院不僅最接近當(dāng)事人和被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)所在地，而且最方便了解情況，最便于快速行動(dòng)，最符合司法規(guī)律與慣例，所以申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的級(jí)別管轄法院應(yīng)當(dāng)為土地、礦產(chǎn)資源所在地的基層人民法院。

因此，應(yīng)當(dāng)將第36條第2款完善為：當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行的，國(guó)土資源主管部門(mén)可以自期限屆滿(mǎn)之日起3個(gè)月內(nèi)，向土地、礦產(chǎn)資源所在地基層人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。

2.4 對(duì)國(guó)土資源主管部門(mén)在特殊情形下先予執(zhí)行的申請(qǐng)權(quán)沒(méi)有加以規(guī)定

在行政處罰過(guò)程中，如果出現(xiàn)不及時(shí)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成難以彌補(bǔ)的損失的情形時(shí)，如果等到行政處罰決定作出后再去執(zhí)行，為時(shí)已晚。為此，有必要賦予此種情形下國(guó)土資源主管部門(mén)向法院提出先予執(zhí)行的申請(qǐng)權(quán)。

當(dāng)然，為了避免損害當(dāng)事人的利益以及防止行政權(quán)的濫用，對(duì)申請(qǐng)先予執(zhí)行的條件與程序應(yīng)當(dāng)限定為：不先予執(zhí)行將可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成難以彌補(bǔ)的損失；被申請(qǐng)的當(dāng)事人有先予履行能力；先予執(zhí)行必須由國(guó)土資源主管部門(mén)向人民法院提出書(shū)面申請(qǐng)，申請(qǐng)書(shū)應(yīng)寫(xiě)明申請(qǐng)先予執(zhí)行的理由、根據(jù)以及認(rèn)定被申請(qǐng)的當(dāng)事人有先予履行能力的依據(jù)。

2.5 對(duì)國(guó)土資源主管部門(mén)之間的協(xié)助執(zhí)行與委托執(zhí)行沒(méi)有加以規(guī)定

多年來(lái)在查處國(guó)土資源違法案件中，各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)創(chuàng)造出行之有效的協(xié)助執(zhí)行與委托執(zhí)行的做法。在制定貫徹《辦法》的相關(guān)規(guī)范中，應(yīng)當(dāng)汲取實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)，“需要總結(jié)，上升到制度層面”[5]，對(duì)國(guó)土資源主管部門(mén)之間的協(xié)助執(zhí)行與委托執(zhí)行加以規(guī)定。

對(duì)異地之間的協(xié)助執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)加以補(bǔ)充規(guī)定為：執(zhí)行過(guò)程中，當(dāng)被執(zhí)行人或者被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)在受理案件的國(guó)土資源主管部門(mén)的轄區(qū)之外時(shí)，受理案件的國(guó)土資源主管部門(mén)可以直接到轄區(qū)外執(zhí)行，并可以要求當(dāng)?shù)貒?guó)土資源主管部門(mén)予以協(xié)助執(zhí)行；當(dāng)?shù)貒?guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極配合，不得借故推脫或消極應(yīng)付，更不得與當(dāng)?shù)乇粓?zhí)行人串通，對(duì)抗外地國(guó)土資源主管部門(mén)的執(zhí)行活動(dòng)。

對(duì)上下級(jí)之間的委托執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)加以補(bǔ)充規(guī)定為：上級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)在做出行政處罰決定后,可以委托土地、礦產(chǎn)資源所在地的下級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)督促當(dāng)事人及時(shí)履行處罰決定；接受委托的下級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將執(zhí)行情況及時(shí)函告委托的上級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)。

3 結(jié)語(yǔ)

資源立法是國(guó)土資源保護(hù)和管理的核心[6]?！秶?guó)土資源行政處罰辦法》對(duì)國(guó)土資源行政處罰的執(zhí)行制度做出了較為全面與規(guī)范的系列規(guī)定，具有諸多創(chuàng)新之處與積極作用，具有治亂、整合與構(gòu)建的積極意義，是我國(guó)國(guó)土資源法制進(jìn)程中的一次重大事件。但不可否認(rèn)的是，國(guó)土資源法制建設(shè)任重道遠(yuǎn)?！掇k法》尚存在對(duì)執(zhí)行制度某些重要職權(quán)與程序缺乏規(guī)定或規(guī)定不詳?shù)炔蛔阒?，有待出臺(tái)相關(guān)規(guī)范予以進(jìn)一步補(bǔ)充、細(xì)化。

[1]中國(guó)法院網(wǎng)．陽(yáng)谷法院三策略妥調(diào)行政賠償集團(tuán)訴訟案[EB/OL]．(2007-05-19)[2015-01-12]．http：//www．mytd．gov．cn/mo2．a(chǎn)sp?NewsID=9210．

[2]中國(guó)法院網(wǎng)．386名村民打贏官司：發(fā)包未經(jīng)民作主 法律面前不算數(shù)[EB/OL]．(2002-07-26）[2015-01-12]．http：//www．chinacourt．org/article/detail/2002/07/ id/9019．shtml．

[3]姚華軍．關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格的國(guó)土資源管理制度的思考[J]．資源·產(chǎn)業(yè),2003(2)：64-66．

[4]張羽君．規(guī)劃缺失：國(guó)土資源立法呼喚頂層設(shè)計(jì)[J]．國(guó)土資源導(dǎo)刊,2014(9)：30．

[5]潘輝．執(zhí)法何時(shí)不再難——《解讀國(guó)土資源行政處罰辦法(征求意見(jiàn)稿)》[J]．中國(guó)土地,2010(6)：40-42．

[6]甘藏春．當(dāng)代資源立法的發(fā)展趨勢(shì)及我國(guó)國(guó)土資源法制建設(shè)的若干問(wèn)題[J]．湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào),2002 (3)：63-69．

Analysis of the implementation system stipulated in the measures for administrative penalty of land and resources

HU Yuxia
(School of Law, Nanjing Audit University, Nanjing Jiangsu 211815, China)

“The measures for administrative penalty of land and resources” implemented on July the 1st, 2014 stipulated a comprehensive and systematic implementation system regarding land and resource administrative penalty. A major breakthrough in the administrative penalty of land and resources has been made. These are as following: eliminating the conflict of appropriate basis that we can rely on in the enforcement activities; unifying the practical subject; specifying enforcement measures in a systematic way; and ensuring the legitimacy of the exercise of executive power. However, there are some deficiencies in the relevant regulations about enforcement system in the measures. These deficiencies include: no complete provisions about the avoidance of the case undertakers; the direct compulsory enforcement has not been given to the administration department of land resources in some circumstances; there's no rule for asking for compulsory execution to the court of jurisdiction, and no rule for the application of advance execution of the administration department of land resources under particular circumstances; in addition, assisting execution and commission execution among the administration department of land resources have no clear statement.

land resources; administrative penalty; enforcement system; deficiency; perfect

DF31；F062.1

C

1672-6995（2015）05-0008-03

2015-01-30；

2015-02-21

江蘇省教育廳高校哲社重點(diǎn)項(xiàng)目（2014ZDXM017）；江蘇省教育廳高校哲社指導(dǎo)項(xiàng)目（2014SJD150）

胡玉霞（1972-），女，安徽省安慶縣人，南京審計(jì)學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，主要從事訴訟法學(xué)與司法制度研究。