■ 趙俊杰/趙鵬宇

（1.國(guó)家土地督察上海局，上海 200032；2.四川大學(xué)工商學(xué)院，成都 610041）

我國(guó)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型問(wèn)題探討

■ 趙俊杰1/趙鵬宇2

（1.國(guó)家土地督察上海局，上海 200032；2.四川大學(xué)工商學(xué)院，成都 610041）

土地財(cái)政的形成與我國(guó)的國(guó)情和制度密切相關(guān)，現(xiàn)行土地管理制度、地方政府的財(cái)力與事權(quán)不匹配、唯GDP的政績(jī)考核體系等均是土地財(cái)政形成的原因。我國(guó)現(xiàn)行土地財(cái)政存在過(guò)度依賴土地出讓金、過(guò)分倚重土地稅費(fèi)和房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)、以政府信用作為支撐的土地財(cái)政模式以及地方政府違法用地滋生腐敗等問(wèn)題。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段形勢(shì)，提出土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的對(duì)策與建議：(1)建立事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政體制；(2)開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅；(3)轉(zhuǎn)變對(duì)地方政府政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)和體系；(4)建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制；(5)深化土地使用制度改革。

土地財(cái)政；轉(zhuǎn)型；土地出讓金；問(wèn)題；建議

我國(guó)土地財(cái)政是在土地需求擴(kuò)張與土地資源供給約束的條件下，在市場(chǎng)配置土地資源的過(guò)程中，伴隨著土地使用制度改革、財(cái)稅制度改革、住房商品化制度改革等一系列改革舉措的推進(jìn)以及近年來(lái)房地產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，日益成為社會(huì)各界和人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題。探討土地財(cái)政轉(zhuǎn)型問(wèn)題，單純從土地財(cái)政的角度研究土地財(cái)政問(wèn)題還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵是要運(yùn)用馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)地租理論和現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)地租理論，從土地資產(chǎn)的價(jià)值入手，進(jìn)一步厘清土地財(cái)政的有關(guān)利弊問(wèn)題，探究地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)方面的相互關(guān)系，核心問(wèn)題是明確各級(jí)政府之間支出責(zé)任和收入劃分，防范財(cái)政、金融和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)公共財(cái)政提供更多的公共產(chǎn)品。

1 我國(guó)土地財(cái)政的現(xiàn)狀及作用

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各類建設(shè)用地需求量越來(lái)越大，土地這一生產(chǎn)要素的商品和資產(chǎn)屬性日益顯現(xiàn)，越來(lái)越發(fā)揮著極其重要的作用。

1.1 土地財(cái)政的概念及內(nèi)涵

土地是財(cái)富之母，也是不可再生的稀缺資源，支撐各行各業(yè)，關(guān)系千家萬(wàn)戶。財(cái)政不僅是國(guó)家統(tǒng)治的基石和有力支柱，是國(guó)家或政府的理財(cái)活動(dòng)，而且是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)秩序、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的制度保障。所謂土地財(cái)政就是地方政府依靠土地出讓金以及涉地相關(guān)稅費(fèi)收入的一種財(cái)政模式。實(shí)際上是地方政府預(yù)算外收入，主要是指地方政府依靠土地使用權(quán)出讓、相關(guān)稅費(fèi)、抵押融資等獲取收入來(lái)維持地方財(cái)政的收支行為，一般俗稱為“第二財(cái)政”。

國(guó)家以土地所有者的身份將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓于土地使用者，土地使用者一次性交付若干年限的地租之和簡(jiǎn)稱為土地出讓金，是地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源。土地出讓金收入基本包括四類：一是招拍掛和協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)收取的土地價(jià)款；二是劃撥國(guó)有土地使有權(quán)而獲取的具有補(bǔ)償性的收入；三是原有土地用途的改變而補(bǔ)繳的土地價(jià)款；四是國(guó)有土地使用權(quán)租賃或出租等方式獲取的土地價(jià)款。這四類收入中第一類規(guī)模最大，大多占比達(dá)90%。土地出讓金的高低與土地的用途、位置和土地出讓年限緊密相關(guān)。

我國(guó)土地財(cái)政的收入來(lái)源主要有三個(gè)方面：一是與土地有關(guān)的稅收收入，如耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅和契稅等，以及涉及房地產(chǎn)業(yè)的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、建筑稅等。有的地方政府此類稅收已達(dá)到稅收總收入的30%～40%。二是與土地征收、轉(zhuǎn)用、出讓有關(guān)的政府非稅收費(fèi)，如土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、新菜地建設(shè)基金、土地租賃費(fèi)等。三是地方政府將征收和儲(chǔ)備的土地，通過(guò)土地融資平臺(tái)進(jìn)行抵押融資等。目前土地出讓收入占地方政府性基金收入的比重高達(dá)80%，占地方公共預(yù)算本級(jí)收入比重的60%。

我國(guó)土地財(cái)政支出方向主要有三個(gè)方面：一是用于支付土地征收、拆遷補(bǔ)償?shù)惹捌陂_(kāi)發(fā)費(fèi)用；二是用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)配套費(fèi)用；三是從土地出讓收入中提取的農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、教育、保障性安居工程、國(guó)有土地收益基金等專項(xiàng)資金。

1.2 土地財(cái)政的現(xiàn)狀

一是土地出讓金已日益成為地方政府非稅收入的主要來(lái)源。2003年以來(lái)，土地出讓金收入的整體規(guī)模保持了穩(wěn)步上升的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，土地出讓金收入占地方政府財(cái)政總收入的比重逐漸上升，已成為地方政府財(cái)政非稅收入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最為依靠的資金來(lái)源。數(shù)據(jù)顯示，2003年到2014年間，我國(guó)土地出讓金占地方本級(jí)財(cái)政收入的比例平均為50%以上。2014年我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入為4.26萬(wàn)億，同比增加1340億元，增長(zhǎng)3.2%。其中，2014年北京市共出讓包括住宅地塊、商業(yè)地塊和工業(yè)地塊在內(nèi)的各類土地141宗，全年累計(jì)土地出讓金達(dá)1916.9億元，較2013年的1821.81億元上漲5.2%；2014年上海全市17個(gè)區(qū)縣共出讓164幅經(jīng)營(yíng)性用地，總成交面積為662.45萬(wàn)平方米，土地出讓金為1575.53億元。

二是房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)收入對(duì)地方財(cái)政收入貢獻(xiàn)進(jìn)一步提升。近年來(lái)，房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)收入顯著地影響著地方財(cái)政收入。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2014年地方一般公共財(cái)政收入（本級(jí)）7.59萬(wàn)億元。就是說(shuō)，地方賣地收入已超過(guò)地方公共財(cái)政收入的一半。其中，契稅3986億元，同比增長(zhǎng)3.7%；土地增值稅3914億元，同比增長(zhǎng)18.8%；耕地占用稅2059億元，同比增長(zhǎng)13.8%；城鎮(zhèn)土地使用稅1993億元，同比增長(zhǎng)15.9%，幾項(xiàng)數(shù)據(jù)相加達(dá)1.2萬(wàn)億元。另外，2014年全國(guó)房地產(chǎn)營(yíng)業(yè)稅收入5627億元，房地產(chǎn)企業(yè)所得稅2961億元。

三是地方政府打造土地融資平臺(tái)以獲取貸款來(lái)緩解財(cái)政收支不足成為常態(tài)。近年來(lái)，地方政府受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，加之房地產(chǎn)市場(chǎng)的不確定性，非稅收入占比過(guò)高，財(cái)政收入的不穩(wěn)定因素增加，商品住宅交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)減少以及土地出讓金收入下降等方面，外加政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將在最近或今后幾年集中出現(xiàn)，地方財(cái)政收支面臨較大壓力。地方政府通過(guò)打造土地融資平臺(tái)等方式來(lái)獲取貸款支持，以確保地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各項(xiàng)建設(shè)及社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目支出。據(jù)國(guó)家審計(jì)署兩次審計(jì)結(jié)果顯示，2010年底至2013年6月，短短兩年半時(shí)間內(nèi)，省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額從67110億元增加到108859億元，累計(jì)增長(zhǎng)62.21%。據(jù)國(guó)土資源部2010-2014年《國(guó)土資源公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，在2010年末，我國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地共有12.94萬(wàn)宗，涉及土地面積25.82萬(wàn)公頃，抵押貸款額3.53萬(wàn)億元。而截至2014年，84個(gè)城市土地抵押融資額達(dá)8.7萬(wàn)億元。且現(xiàn)有融資模式過(guò)度依賴土地出讓金，用于抵押的土地凈增面積和抵押貸款凈增額持續(xù)增長(zhǎng)，個(gè)別地區(qū)的融資規(guī)模甚至超過(guò)當(dāng)?shù)刎?cái)力許可，存在較大債務(wù)、金融和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

四是地方政府依靠“賣地生財(cái)”利益機(jī)制根深蒂固。在現(xiàn)行土地制度和土地財(cái)政制度利益分配機(jī)制下，地方政府往往把土地當(dāng)成生財(cái)之道，熱衷于通過(guò)土地“招拍掛”不斷推高土地價(jià)格，從而獲取最大的土地出讓收入來(lái)增加財(cái)政收入。一方面，通過(guò)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，積極爭(zhēng)取新增建設(shè)用地指標(biāo)，將集體土地征轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。另一方面，政府通過(guò)大量出讓國(guó)有土地使用權(quán)，換取今后若干年限的高額土地出讓金。這種“賣地生財(cái)”的利益機(jī)制，不可避免地出現(xiàn)地方政府以不斷增加土地出讓面積而獲取土地出讓金的行為，建設(shè)用地呈不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，導(dǎo)致一些地方違法違規(guī)征地侵害農(nóng)民權(quán)益事件時(shí)有發(fā)生，大量耕地非農(nóng)化、非糧化，土地閑置等粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重，并對(duì)區(qū)域資源、環(huán)境和生態(tài)產(chǎn)生巨大影響。

1.3 土地財(cái)政的作用

我國(guó)土地財(cái)政吸附、積聚了大量城市建設(shè)資金，給各級(jí)地方政府帶來(lái)了相當(dāng)豐厚的財(cái)政收入，已成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有力支柱，其制度績(jī)效是巨大的。

(1)土地財(cái)政為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金支持。現(xiàn)階段，土地財(cái)政對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。土地資產(chǎn)所形成的國(guó)有土地增值收益，是地方政府可以動(dòng)用的較大規(guī)模的建設(shè)資金。我國(guó)很多城市進(jìn)行舊城改造、新城建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施的改善，其所需的大量資金正是地方政府通過(guò)土地出讓收入、涉地稅費(fèi)收入、土地抵押貸款和市場(chǎng)融資等方式籌集解決的。沒(méi)有土地財(cái)政的支撐，我國(guó)大部分城市的基礎(chǔ)設(shè)施和民生項(xiàng)目建設(shè)不可能在短短的十幾年時(shí)間里得到改善和提升。

(2)土地財(cái)政為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了條件。根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，在一個(gè)產(chǎn)權(quán)清晰的社會(huì)，當(dāng)交易成本為零時(shí)，土地作為一種生產(chǎn)過(guò)程所投入的生產(chǎn)要素，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用是逐步降低的。而我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度還處于不斷完善的過(guò)程中，土地資本化帶來(lái)的土地財(cái)政資金還是制度改革的紅利，可以充當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的啟動(dòng)資金，甚至是較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)發(fā)展的土地政策紅利。各級(jí)政府正是通過(guò)土地制度的改革，為地方工業(yè)化、城鎮(zhèn)化注入了巨額資金和資本，緩解了地方政府公共財(cái)政職能所需的資金壓力，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

(3)土地財(cái)政為土地資源的優(yōu)化配置起到了促進(jìn)作用。我國(guó)通過(guò)實(shí)行國(guó)有土地有償有期限使用，建立健全土地市場(chǎng)，運(yùn)用市場(chǎng)化手段配置土地資源，不僅優(yōu)化了土地資源配置效率，發(fā)揮了市場(chǎng)在土地資源配置中所起的決定性作用，還使土地所有者與使用者得到了最佳經(jīng)濟(jì)組合，促使土地資產(chǎn)的價(jià)值得到進(jìn)一步顯化。同時(shí)，在充分體現(xiàn)國(guó)家的土地所有者權(quán)益的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮了政府與市場(chǎng)的作用，使土地政策參與宏觀調(diào)控得到有效落實(shí)，確保了國(guó)家各類建設(shè)用地的及時(shí)供應(yīng)。

2 我國(guó)土地財(cái)政的形成原因與存在的問(wèn)題

我國(guó)土地財(cái)政的形成既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主觀原因，也有社會(huì)發(fā)展的客觀原因，絕不是任何一類經(jīng)濟(jì)行為主體和行政主體的主觀愿望所能實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)，土地財(cái)政是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展所驅(qū)動(dòng)，與我國(guó)的國(guó)情和制度密切相關(guān)，集中反映了發(fā)展階段的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

2.1 形成原因

(1)現(xiàn)行土地管理制度安排是形成土地財(cái)政的原因之一。國(guó)家作為土地所有者，應(yīng)當(dāng)在土地資源的市場(chǎng)配置過(guò)程中收取一定的地租（地價(jià)），實(shí)現(xiàn)土地資源的自主流動(dòng)和土地利用效率的最大化，并確保土地資產(chǎn)的顯值、保值、增值。這不僅因?yàn)榈刈庾鳛橥恋氐膬r(jià)格，是土地所有權(quán)和使用權(quán)在貨幣上的重要表現(xiàn)形態(tài)，更重要的是土地供應(yīng)還是國(guó)家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的方式和手段。通過(guò)反思我國(guó)土地管理的制度安排，可以看出，隨著土地有償使用制度改革的推進(jìn)，雖然法律賦予中央和省級(jí)（自治區(qū)）政府對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一管理和利用的職責(zé)，但在實(shí)際管理活動(dòng)中卻主要是通過(guò)土地用途管制、土地年度計(jì)劃指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡、土地審批監(jiān)管等方式進(jìn)行宏觀管理。而各級(jí)地方政府對(duì)土地的管理和利用負(fù)有直接責(zé)任，既對(duì)土地進(jìn)行資源管理，維護(hù)良好的土地管理秩序，又進(jìn)行資產(chǎn)、資本管理，可以說(shuō)是集“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”于一身。土地作為地方政府擁有的最大資產(chǎn)，土地資產(chǎn)的保值增值，追求土地收益最大化也是地方政府的現(xiàn)實(shí)選擇。地方政府通過(guò)有組織、有計(jì)劃的土地供應(yīng)，參與土地市場(chǎng)的國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓活動(dòng)，更好地體現(xiàn)土地資產(chǎn)的價(jià)值，客觀上為各級(jí)地方政府成為土地市場(chǎng)招拍掛的主體創(chuàng)造了條件，這是土地財(cái)政形成的主要制度基礎(chǔ)。這些年出現(xiàn)的土地財(cái)政問(wèn)題，其原因大都是由此演化而來(lái)。

(2)地方政府的財(cái)力與事權(quán)不匹配是土地財(cái)政形成的原因之二。我國(guó)土地財(cái)政的形成源自于1994年實(shí)行分稅制度改革，由于一些稅源穩(wěn)定、稅基廣泛、易于征收的稅種大部分劃歸了中央政府，而地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)搭配不合理，承擔(dān)了大量政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)保障事務(wù)，財(cái)政壓力較大，在這種情況下地方政府開(kāi)始積極謀求其他方式來(lái)增加財(cái)政收入。截至2011年，地方財(cái)政收入占比規(guī)模從1993年的78%逐漸下降為2011年的52.1%，而地方財(cái)政支出規(guī)模從1993年的72%上升到2011年的84.8%，出現(xiàn)了與以往的中央和地方政府財(cái)政收支狀況不相符的現(xiàn)象。因此，地方政府不得不“借地生財(cái)”，通過(guò)土地出讓和開(kāi)發(fā)來(lái)“經(jīng)營(yíng)土地”獲得財(cái)政收入，形成事實(shí)上的“土地財(cái)政”依賴行為。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種超出未來(lái)社會(huì)發(fā)展，設(shè)法獲取眼前既得利益的短期行為。

(3)唯GDP的政績(jī)考核體系是土地財(cái)政形成的原因之三。無(wú)論從我國(guó)土地和財(cái)政體制機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)看，還是從政績(jī)考核體系來(lái)看，土地財(cái)政是一種必然現(xiàn)象，甚至是一種非常合理的狀態(tài)。一方面，我國(guó)政績(jī)考核體系偏重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，地方政府要提升轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活力，必定會(huì)依賴土地來(lái)招商引資，通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)、改善基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。另一方面，地方政府還要應(yīng)對(duì)因財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致的地方稅源不足問(wèn)題，承擔(dān)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加速帶來(lái)的改善地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生項(xiàng)目的剛性支出。這兩方面因素導(dǎo)致地方政府面對(duì)“錢少事多”的現(xiàn)實(shí)難題，只能將目光轉(zhuǎn)向預(yù)算外收入，必須依靠將自身掌控的土地資源轉(zhuǎn)化為土地資產(chǎn)，高度依賴土地出讓收入的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市發(fā)展格局，土地財(cái)政逐步成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要手段，也成為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源。

2.2 存在的問(wèn)題

(1)過(guò)度依賴土地出讓金，容易造成土地粗放利用和閑置問(wèn)題，透支未來(lái)發(fā)展動(dòng)力。我國(guó)經(jīng)過(guò)多年的土地制度改革，逐步形成了以土地“招、拍、掛”出讓方式為主、一次性收獲一定年限國(guó)有土地使用權(quán)的土地出讓制度。盡管地方政府通過(guò)“經(jīng)營(yíng)土地”以收繳土地出讓金在短期內(nèi)獲得了一定的發(fā)展資金，但土地資源的有限性和稀缺性，決定了地方對(duì)土地財(cái)政的依賴不可能長(zhǎng)久，其土地出讓收入受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響也不穩(wěn)定。地方政府為了增加財(cái)政的可支配能力，往往通過(guò)建設(shè)各類開(kāi)發(fā)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)來(lái)招商引資，擴(kuò)大土地市場(chǎng)規(guī)?！百u地生財(cái)”。在這個(gè)過(guò)程中，由于地方政府急功好利或者為求政績(jī)，出現(xiàn)隨意圈占擴(kuò)展土地，出臺(tái)各種優(yōu)惠政策，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)泛濫、大量圈地、土地閑置、土地資源的破壞和耕地資源的流失，進(jìn)一步加劇了我國(guó)土地供需矛盾，透支了地方未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。

(2)過(guò)分倚重土地稅費(fèi)和房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形。土地稅收通過(guò)調(diào)節(jié)利益機(jī)制，不僅作為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，而且能夠構(gòu)建科學(xué)、合理的土地稅收體系，達(dá)到提升土地資源利用效率的目的。由于地方政府過(guò)分倚重土地財(cái)政，直接致使地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)，因?yàn)檫@些產(chǎn)業(yè)能夠快速促進(jìn)GDP增長(zhǎng)，帶動(dòng)勞動(dòng)力就業(yè)，增加財(cái)政收入。這種單一、畸形的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、裝飾建材、民用五金等產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力嚴(yán)重過(guò)剩，也間接推高了房?jī)r(jià)，引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題。

(3)土地財(cái)政模式在一定程度上增加了地方政府的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府不僅對(duì)土地出讓收入依賴度較高，而且還往往會(huì)把農(nóng)征轉(zhuǎn)、政府儲(chǔ)備的土地通過(guò)設(shè)立土地融資平臺(tái)等方式進(jìn)行抵押貸款，從而實(shí)現(xiàn)土地融資，保持地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和各項(xiàng)投資項(xiàng)目支出。這種融資模式實(shí)質(zhì)上是以政府信用作為支撐，將其貸款風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到了今后地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)上，積累了龐大的融資利息和債務(wù)規(guī)模，既增加了地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也加大了銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)帶來(lái)執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。

(4)誘發(fā)地方政府違法用地，容易滋生腐敗。基于土地成為地方政府的“搖錢樹(shù)”、“錢袋子”這一利益動(dòng)機(jī)，特別容易造成地方政府在土地出讓金收支、土地征收、土地儲(chǔ)備、土地供應(yīng)等方面出現(xiàn)違法違規(guī)行為。一些地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在加快工業(yè)化、城市化旗號(hào)下，紛紛將目光投向以土地為資源的所謂城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)“土地儲(chǔ)備中心”、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)平臺(tái)等名義大肆“圈地”，不斷炒高土地價(jià)格。事實(shí)上，這幾年地方政府受土地財(cái)政利益驅(qū)動(dòng)的違法占地案件占有很大比例，土地領(lǐng)域發(fā)生的權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象也很嚴(yán)重。中央巡視組在2013年、2014年巡視的31個(gè)省份中，發(fā)現(xiàn)每個(gè)省份都不同程度存在涉房地產(chǎn)腐敗現(xiàn)象，土地領(lǐng)域已成為腐敗重災(zāi)區(qū)，占比高達(dá)95%，其中不少高官落馬與房地產(chǎn)業(yè)密不可分。

3 我國(guó)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的對(duì)策與建議

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)的新常態(tài)，土地財(cái)政也到了非轉(zhuǎn)型不可的攻堅(jiān)階段。黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨做出了一系列戰(zhàn)略部署，對(duì)土地制度和財(cái)稅體制改革也提出了明確的改革目標(biāo)和方向。

3.1 建立事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政體制

土地財(cái)政的重要功能是籌集資金，提供公共產(chǎn)品。要在中央確定的深化改革的大框架下，改革地方土地財(cái)政的運(yùn)行體制和機(jī)制，科學(xué)界定中央和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，強(qiáng)化地方政府支出責(zé)任與財(cái)力的匹配度。要合理調(diào)整中央和地方政府財(cái)政分配格局，厘清上、下級(jí)政府財(cái)政關(guān)系，適時(shí)改革和調(diào)整土地制度和財(cái)稅體制以及各方面的利益，建立“扁平化”的財(cái)政層級(jí)框架，明確中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例，構(gòu)建地方政府財(cái)政收支以及收支績(jī)效評(píng)價(jià)體系，減少地方政府單純依靠土地來(lái)籌集資金而引發(fā)的土地財(cái)政問(wèn)題。

3.2 開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅

隨著2015年3月1日《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的正式實(shí)施，確立了國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)歸屬權(quán)利的法律保護(hù)，為不動(dòng)產(chǎn)稅的開(kāi)征打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。要進(jìn)一步明確地方政府財(cái)稅體制改革目標(biāo)，改革和完善以稅收收入為主、非稅收收入為輔的財(cái)稅體制體系，核心是要實(shí)現(xiàn)由土地財(cái)政向“稅收財(cái)政”的轉(zhuǎn)變。要規(guī)范地方政府土地出讓金征收模式，改革耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的計(jì)稅依據(jù)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)意義上的從量計(jì)征方法，開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅，將現(xiàn)行土地出讓金、土地閑置費(fèi)、土地增值稅、房地產(chǎn)稅等各種稅費(fèi)合并，轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一征收保有環(huán)節(jié)的不動(dòng)產(chǎn)稅，使其成為地方政府主要財(cái)力來(lái)源。并將部分中央與地方的共享稅劃撥比例向地方傾斜，確保地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，增強(qiáng)中央政府調(diào)控能力和平衡地方財(cái)政的能力。

3.3 轉(zhuǎn)變對(duì)地方政府政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)和體系

當(dāng)前，中央對(duì)地方政府的考核在很大程度上還是針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的考核，哪個(gè)地區(qū)的GDP增長(zhǎng)快、財(cái)政收入高，哪個(gè)地區(qū)的地方官員就升遷的快，反之，則機(jī)會(huì)較少。應(yīng)樹(shù)立正確的政績(jī)觀、發(fā)展觀，逐步轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為唯一考核標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)體系，加大對(duì)地方政府公共服務(wù)、民生保障、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等方面職能考核的比重。與此同時(shí)，要完善土地出讓金管理制度，健全資金使用和收支審查機(jī)制，發(fā)揮好各級(jí)人大以及審計(jì)、監(jiān)察部門監(jiān)督職能作用，加大土地財(cái)政資金的審查、監(jiān)督、檢查和執(zhí)法力度，防止違法用地和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3.4 建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

如果脫離國(guó)家財(cái)政單純來(lái)考慮土地財(cái)政問(wèn)題，容易產(chǎn)生土地財(cái)政收入與土地財(cái)政支出的脫節(jié)，導(dǎo)致財(cái)政資金的使用效率低下。要充分發(fā)揮各級(jí)人大對(duì)地方政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督，完善土地出讓金等土地財(cái)政資金的審計(jì)，強(qiáng)化地方政府財(cái)政責(zé)任和預(yù)算約束。推行公共財(cái)政法案，建立具有可操作性的地方舉債融資辦法，賦予地方政府發(fā)債權(quán)（一般債和項(xiàng)目債），允許地方政府通過(guò)舉債操作等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，使地方政府在財(cái)政預(yù)算公開(kāi)、紀(jì)律監(jiān)督和定價(jià)制約機(jī)制的前提下，土地融資方式更加透明和規(guī)范。

3.5 深化土地使用制度改革

在現(xiàn)代中國(guó)，土地承載了太重的負(fù)荷，它既擔(dān)負(fù)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，又擔(dān)負(fù)著社會(huì)保障功能。必須從土地出讓制度改革入手，盡快改變目前這種“飲鴆止渴”的土地財(cái)政模式。要本著“既要治標(biāo)又要治本”的原則，切實(shí)做好土地規(guī)劃管控與土地供應(yīng)的宏觀調(diào)控，克服地方政府對(duì)土地財(cái)政的“情有獨(dú)鐘”，努力從源頭上破解土地財(cái)政的弊端。要按照黨的十八屆三中、四中全會(huì)確定的改革目標(biāo)，在符合土地規(guī)劃、用途管制和不侵害農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，深化土地使用制度改革，徹底打破“城市土地國(guó)有、農(nóng)村土地集體所有”的城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革。同時(shí)，要實(shí)行土地出讓期限彈性制度，更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，轉(zhuǎn)變以往以獲取土地出讓收入為目的的市場(chǎng)化模式，確保土地出讓的規(guī)模、時(shí)序合理平衡，有利于管控建設(shè)用地的增量，優(yōu)化土地資源配置，從而降低占用耕地的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定。

總之，土地財(cái)政是在土地需求擴(kuò)張與土地資源供給約束的條件下，從市場(chǎng)配置土地資源的過(guò)程中，地方政府以土地資產(chǎn)收益、土地稅收、行政事業(yè)收費(fèi)等其他形式籌集資金的階段性現(xiàn)象。這就需要進(jìn)一步厘清土地財(cái)政的利弊，科學(xué)界定中央和地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)格局，開(kāi)征新的稅源，轉(zhuǎn)變對(duì)地方政府政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)和體系，建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，構(gòu)建完整的地方財(cái)政約束和激勵(lì)體系，為全面建成小康社會(huì)提供資金支持，最大化的提供公共產(chǎn)品。

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[8] 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》輔導(dǎo)讀本編寫組.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[G]. 北京:人民出版社,2014.

On China's Land Finance Transformation

ZHAO Junjie1, ZHAO Pengyu2
(1.Shanghai Bureau of State Land Supervision, Shanghai 200032; 2．Business School of Sichuan University, Chengdu 610041, China)

The formation of land fi nance is closely related to China's national conditions and the system. The current land management system, fi scal capacity of local government do not match its powers and responsibilities, and performance evaluation system only seeking the growth of GDP, the above-mentioned factors constitutes the major reasons for the formation of land fi nance. This paper fi rst analyses the main problems that China faces in the current land fi nance. The problems include the following: overly depending on land-transferring fees and land taxes and fees, as well as real estate and related industries; giving riseto corruption due to the land fi nance mode based on government credit, and the illegal use of land of the local government. According to the present situation in China, this paper introduces the ideas of improving land fi nance transformation. These ideas lay emphasis on the following: establishing the fi nancial system in which governmental authorities and fi nancial power must be matched; imposing real estate tax; changing government performance appraisal standard and system; establishing local debt risk control mechanism; and deepening the reform of land use system.

land fi nance; transformation; land-transferring fees; problem; suggestion

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2015）12-0027-06

2015-09-21；

2015-09-24

趙俊杰（1966-），男，河北省鹽山縣人，國(guó)家土地督察上海局督察四室主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，主要從事土地管理和經(jīng)濟(jì)研究。