■ 強(qiáng) 真

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

以土地用途管制促進(jìn)國(guó)土生態(tài)文明建設(shè)

■ 強(qiáng) 真

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

“明確各類國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)邊界”是解決當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)失衡、環(huán)境污染越發(fā)嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化形勢(shì)嚴(yán)峻等矛盾的重要手段和空間規(guī)制途經(jīng)，其基礎(chǔ)是科學(xué)配置和用好土地資源，本質(zhì)是土地用途管制。文章以土地用途管制為突破口，將用地管理和用地規(guī)劃進(jìn)行提升，從空間類型管制和資源經(jīng)濟(jì)角度，提出了將土地用途管制作為實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要途徑，以及拓展土地管理內(nèi)涵和范疇、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和國(guó)土綜合整治的途徑。

土地用途管制；國(guó)土空間；開(kāi)發(fā)；保護(hù)

近日下發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),將“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”作為“總體要求”中的一個(gè)重要內(nèi)容，“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局進(jìn)一步優(yōu)化”也被設(shè)定為“主要目標(biāo)”之一?！懊鞔_各類國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)邊界”是解決當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)失衡、環(huán)境污染越發(fā)嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化形勢(shì)嚴(yán)峻等矛盾的重要手段和空間規(guī)制途徑，其基礎(chǔ)是科學(xué)配置和用好土地資源，本質(zhì)是土地用途管制。

1 全面促進(jìn)實(shí)施各級(jí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略

主體功能區(qū)戰(zhàn)略的本質(zhì)是“開(kāi)發(fā)”的空間差別化部署方案?！伴_(kāi)發(fā)”被定義為大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，其是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來(lái)城鎮(zhèn)化、三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口分布、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重大格局。優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類空間，其本質(zhì)是對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的限定，依賴于土地用途差別化管制對(duì)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)秩序進(jìn)行差別化引導(dǎo)，所需的國(guó)土開(kāi)發(fā)配套政策和制度體系本源也是土地政策的分類化。

(1)嚴(yán)格確定建設(shè)用地占比，形成國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制。從現(xiàn)階段來(lái)看，由于過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化和工業(yè)化開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)不協(xié)調(diào)，對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，良田、森林、濕地、草原等綠色空間不斷被擠占或退化，生物多樣性、水源涵養(yǎng)能力等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能持續(xù)下降。這些問(wèn)題的產(chǎn)生，很大程度上出于對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)活動(dòng)規(guī)制不嚴(yán)格，所以必須科學(xué)確定區(qū)域國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。從空間開(kāi)發(fā)規(guī)模限制性上，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)尊重自然規(guī)律，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)向資源環(huán)境承載能力較高的區(qū)域集聚，有序、有度地實(shí)施國(guó)土開(kāi)發(fā)，重塑符合生態(tài)文明建設(shè)要求的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)新格局。

作為主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵指標(biāo)——國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，是指建設(shè)用地占規(guī)劃國(guó)土面積的比例?？茖W(xué)確定建設(shè)用地占比，可以直接促進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化開(kāi)發(fā)空間總規(guī)模和布局優(yōu)化，協(xié)調(diào)國(guó)土開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)綠色空間的嚴(yán)格保護(hù)，引導(dǎo)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)率先走向空間節(jié)約集約型發(fā)展道路，避免重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)走上低效、過(guò)度擴(kuò)張的老路。

(2)細(xì)化土地用途監(jiān)管，形成國(guó)土開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的良性空間結(jié)構(gòu)。國(guó)土空間按照類型劃分主要包括生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間三類，本質(zhì)是服務(wù)于生產(chǎn)的用地、用于生活的用地和產(chǎn)生生態(tài)效用的用地在規(guī)模、布局和層級(jí)上的關(guān)系。

首先，要在區(qū)域單元內(nèi)系統(tǒng)配置生產(chǎn)用地、生活用地和生態(tài)用地。嚴(yán)格生產(chǎn)用地的配置是關(guān)鍵，生活空間和生態(tài)空間不斷被擠占的重要原因是生產(chǎn)用地相對(duì)過(guò)多，造成區(qū)域空間結(jié)構(gòu)失衡，生態(tài)質(zhì)量下降，人民生活水平得不到提高。

其次，“三生”空間用地需要在區(qū)域尺度上進(jìn)行統(tǒng)籌。隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化快速同步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)生產(chǎn)和生活空間的需求不斷增長(zhǎng)，必要的生態(tài)用地往往得不到保證。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一，就是要在同一地域范圍內(nèi)，先行確定生態(tài)用地底限，在對(duì)耕地、森林、水域等保護(hù)的基礎(chǔ)上，勾勒合理的國(guó)土開(kāi)發(fā)活動(dòng)范圍。

第三，要適地確定“三生”用地空間規(guī)模和結(jié)構(gòu)。優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)，應(yīng)根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載力本底，按照“反規(guī)劃”路徑，先行確定生態(tài)用地空間和農(nóng)業(yè)用地空間，根據(jù)實(shí)際發(fā)展需要，科學(xué)確定第二、三產(chǎn)業(yè)用地和城鄉(xiāng)居民生活用地。限制開(kāi)發(fā)地區(qū)，要以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和生態(tài)用地為首要任務(wù)，嚴(yán)格確定第二、三產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模和布局，限制生活用地的過(guò)度拓展。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)成為以生態(tài)用地為絕對(duì)主體、配以必要生活用地的地域單元。

(3)提升生產(chǎn)用地效益，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。在科學(xué)確定三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需用地空間規(guī)模和布局的基礎(chǔ)上，通過(guò)確定單位面積第二、三產(chǎn)業(yè)用地利用效益和投資準(zhǔn)入門檻，引導(dǎo)不同門類行業(yè)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，這也是生態(tài)文明建設(shè)的要求和必需。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，應(yīng)率先確定國(guó)土工業(yè)化率，即合理確定地區(qū)工業(yè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的比例，同步實(shí)施各級(jí)各類工業(yè)園區(qū)不同產(chǎn)業(yè)類型用地的投資準(zhǔn)入和開(kāi)發(fā)效益門檻，根據(jù)地區(qū)工業(yè)發(fā)展水平、空間梯度、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、發(fā)展定位的不同，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。對(duì)于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)在選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目時(shí)，也應(yīng)從加快技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過(guò)設(shè)置差別化的工業(yè)用地規(guī)模和產(chǎn)業(yè)用地準(zhǔn)入，從提升空間開(kāi)發(fā)利用效益出發(fā)，嚴(yán)格規(guī)范產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。

(4)單獨(dú)實(shí)施生態(tài)用地類型管控，實(shí)現(xiàn)山清水秀生態(tài)空間的保護(hù)和建設(shè)。面對(duì)開(kāi)發(fā)和保護(hù)在國(guó)土空間需求上相互沖突態(tài)勢(shì)，根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際需要，有必要在現(xiàn)行土地用途分類體系中，按照突出核心效用、明確劃定界限、體現(xiàn)部門職能的原則，將具有重要生態(tài)價(jià)值的用地單獨(dú)列為生態(tài)用地進(jìn)行用途管制。在生態(tài)用地空間范圍內(nèi)，實(shí)施生態(tài)保護(hù)、修復(fù)和維護(hù)“三同步”工程，將自然保護(hù)區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等生態(tài)空間進(jìn)行絕對(duì)保護(hù)，將出現(xiàn)問(wèn)題的林、草、水等生態(tài)空間進(jìn)行修復(fù)，對(duì)各級(jí)各類優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)群，進(jìn)行必要的生態(tài)空間維護(hù)，形成承載生態(tài)文明建設(shè)的用地空間單元。

2 促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)空間科學(xué)拓展

推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。以土地用途管制為抓手，引領(lǐng)不同區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)科學(xué)拓展，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)、提升節(jié)約集約用地水平、協(xié)調(diào)“三生”空間布局結(jié)構(gòu)的重要環(huán)節(jié)。

(1)科學(xué)確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例。按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略部署，不同定位的發(fā)展地區(qū)，人口城鎮(zhèn)化率發(fā)展目標(biāo)存在一定程度的差別。根據(jù)不同地區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展定位，將人口城鎮(zhèn)化率和土地城鎮(zhèn)化進(jìn)行協(xié)調(diào)，差別化確定中等以上城市國(guó)土城鎮(zhèn)化率，科學(xué)安排城鎮(zhèn)建設(shè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例，強(qiáng)調(diào)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化率深入?yún)f(xié)調(diào)，促進(jìn)“地隨人走”，統(tǒng)籌引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有序開(kāi)展，這是利用土地用途管制促進(jìn)城鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要突破口和有效手段。例如，根據(jù)區(qū)域自然條件，在確定國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的前提下，將城市的國(guó)土城鎮(zhèn)化率作為劃定城市開(kāi)發(fā)邊界的重要數(shù)量紅線，形成與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展同步的土地城鎮(zhèn)化發(fā)展協(xié)同路徑。

(2)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率促進(jìn)實(shí)現(xiàn)綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展。按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要調(diào)控手段。在城鎮(zhèn)化拓展過(guò)程中，將單位建設(shè)用地承載的合理城鎮(zhèn)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，作為評(píng)價(jià)現(xiàn)有建設(shè)用地節(jié)約集約程度的重要指標(biāo)，從嚴(yán)供給城市建設(shè)用地，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。例如，在優(yōu)化開(kāi)發(fā)的三大城市群內(nèi)，適度提高建設(shè)用地利用效益，推進(jìn)以盤活存量為主的城市建設(shè)模式，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地。各級(jí)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，均要設(shè)定嚴(yán)格的效益標(biāo)準(zhǔn)，按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，針對(duì)工業(yè)用地，將各類園區(qū)作為對(duì)象，以五年規(guī)劃為階段，分行業(yè)提出階段性工業(yè)用地投資準(zhǔn)入和產(chǎn)出效益標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)大中型城市適當(dāng)減少工業(yè)用地，切實(shí)保護(hù)耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間。

(3)突出城鎮(zhèn)生態(tài)用地劃定促進(jìn)綠色空間保護(hù)。根據(jù)城市發(fā)展定位，在體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念基礎(chǔ)上，將城市規(guī)劃圈內(nèi)具有獨(dú)特地形地貌特征、現(xiàn)狀規(guī)模較大且分布具備連續(xù)性的綠色用地，作為城市建設(shè)綠色空間進(jìn)行圈定，按照一定面積比例進(jìn)行相對(duì)嚴(yán)格的保護(hù)，在圈內(nèi)形成以綠地為基礎(chǔ)的城市生態(tài)綠色空間，讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁。

3 以土地整治為平臺(tái)促進(jìn)國(guó)土生態(tài)綜合整治

土地是實(shí)施國(guó)土空間問(wèn)題整治的唯一承載體，以土地整治為平臺(tái)，將財(cái)力、物力和人力在部門之間達(dá)成統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，在統(tǒng)一的“盤子”上從多領(lǐng)域、多角度、綜合修復(fù)和維護(hù)角度出發(fā)，推進(jìn)實(shí)施國(guó)土綜合整治工程。

(1)以城鎮(zhèn)建設(shè)用地整治為平臺(tái)，推進(jìn)實(shí)施主要城鎮(zhèn)化地區(qū)國(guó)土生態(tài)綜合整治。按照國(guó)家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，對(duì)3大優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和19個(gè)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、生態(tài)優(yōu)先、優(yōu)化布局、嚴(yán)格管制的原則，拓展城市生態(tài)開(kāi)敞用地空間，推進(jìn)綠道網(wǎng)建設(shè)，建立聯(lián)接城鄉(xiāng)綠色用地空間體系，逐步改善城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量。對(duì)重點(diǎn)城市，通過(guò)加強(qiáng)土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的銜接，科學(xué)部署城市生態(tài)用地空間，發(fā)展立體綠化，加快公園綠地建設(shè)，完善居住區(qū)綠化。同時(shí)，強(qiáng)化城鎮(zhèn)山體、水體、濕地等地類生態(tài)修復(fù)，建設(shè)生態(tài)景觀長(zhǎng)廊。

(2)以集體土地整治為突破口，分期分批開(kāi)展農(nóng)村地區(qū)國(guó)土生態(tài)綜合整治。以國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)為重點(diǎn)，通過(guò)實(shí)施土壤修復(fù)、污染防治、增加掛鉤、土地復(fù)墾等工程，逐步實(shí)現(xiàn)耕地面積增加、耕地質(zhì)量提高、建設(shè)用地總量適度減少、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善，按照政府主導(dǎo)、部門合作、整合資金、維護(hù)權(quán)益的要求，整體推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治。加強(qiáng)鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃管控，大力建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣建設(shè)。調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)用地布局，逐步推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地適度集中，進(jìn)一步保護(hù)自然生態(tài)景觀及生態(tài)環(huán)境，傳承鄉(xiāng)村生態(tài)文化景觀特色。

(3)以生態(tài)類型用地整治為依托，推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)國(guó)土生態(tài)綜合整治。一是通過(guò)嚴(yán)格土地利用規(guī)劃管控，強(qiáng)化林地、草地、水面和濕地空間保護(hù)管制，重建恢復(fù)森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)。二是以土地專項(xiàng)整治為動(dòng)力源，加強(qiáng)水土專項(xiàng)治理，在黃土高原、長(zhǎng)江上游、西藏“一江兩河”等地區(qū)實(shí)施綜合整治工程，采取工程、生物、農(nóng)業(yè)等綜合措施，將重點(diǎn)治理與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，最大限度地控制水土流失，利用15年左右時(shí)間，實(shí)現(xiàn)可治理水土流失區(qū)基本得到治理。三是分類治理沙漠化土地，實(shí)施輕度沙漠化地區(qū)退耕還林、還草和沙化土地治理，構(gòu)建重度荒漠化地區(qū)的完整防護(hù)體系，實(shí)行少數(shù)沙化嚴(yán)重地區(qū)生態(tài)移民，重點(diǎn)實(shí)施京津風(fēng)沙源等綜合整治工程。

(4)以廢棄礦業(yè)用地整治為切入點(diǎn)，推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)集中區(qū)國(guó)土生態(tài)綜合整治。一方面，調(diào)查歷史遺留礦山廢氣用地規(guī)模和分布，開(kāi)展礦山采空區(qū)地面塌陷、土壤環(huán)境污染和礦山固體廢棄物占用破壞土地等專項(xiàng)治理，穩(wěn)步推進(jìn)工礦廢棄地復(fù)墾利用。另一方面，以礦業(yè)用地綠色化為導(dǎo)向，推進(jìn)形成全國(guó)綠色礦山格局，將礦山土地治理恢復(fù)與礦山公園建設(shè)相結(jié)合，至2020年，基本形成綠色礦山格局。

(5)以土地用途管制統(tǒng)領(lǐng)岸線用途管制，引導(dǎo)開(kāi)展海岸帶和海島地區(qū)國(guó)土生態(tài)綜合整治。以土地用途分類作為陸海統(tǒng)籌的平臺(tái)，形成海岸帶用途管制的基本類型。嚴(yán)格按照以陸治海的原則，規(guī)范近海海洋國(guó)土用途管制，強(qiáng)化岸線和近海生態(tài)空間的紅線劃定和建設(shè)用海的總量管控。在此基礎(chǔ)上，以土地分類整治為依托，通過(guò)岸線整治推進(jìn)重點(diǎn)海區(qū)近海功能退化的海岸帶綜合整治，以恢復(fù)海灣、河口海域生態(tài)環(huán)境為首要目標(biāo)，整治受損岸線，重點(diǎn)對(duì)自然景觀受損嚴(yán)重、生態(tài)功能退化、防災(zāi)能力減弱、利用效率低下的海域海岸帶進(jìn)行修復(fù)整治?！笆濉睍r(shí)期全面完成不少于2000km海岸線整治和修復(fù)，確保全國(guó)近岸海域保留區(qū)面積比例不低于10%。

4 強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)土地用途管制職能的提升

一方面，健全以國(guó)土規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃為主的高層次空間規(guī)劃體系。在加快實(shí)施全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的同時(shí)，加快編制實(shí)施全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要和省級(jí)、重點(diǎn)區(qū)域國(guó)土規(guī)劃，構(gòu)建以土地用途管制為平臺(tái)的國(guó)土發(fā)展空間類型體系，將“開(kāi)發(fā)”和“保護(hù)”一并作為新常態(tài)下國(guó)土“發(fā)展”的新理念。將城鎮(zhèn)建設(shè)空間、三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、基礎(chǔ)設(shè)施空間、生態(tài)保護(hù)空間、各類型國(guó)土綜合整治空間落到地塊上，通過(guò)實(shí)施差別化的國(guó)土資源配置政策和資源開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入門檻，細(xì)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略。主體功能區(qū)戰(zhàn)略從高層次指導(dǎo)各類開(kāi)發(fā)活動(dòng)有序部署，國(guó)土規(guī)劃注重不同空間類型落地管控，共同促進(jìn)布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，構(gòu)建生態(tài)文明國(guó)土空間體系。

另一方面，全面推進(jìn)市（縣）實(shí)施“多規(guī)合一”。落實(shí)全國(guó)和省級(jí)主體功能戰(zhàn)略定位，科學(xué)確定市（縣）城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展定位與具體方向，強(qiáng)調(diào)生態(tài)紅線、耕地紅線和城鎮(zhèn)建設(shè)空間管制紅線的管控，逐步將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個(gè)市（縣）一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，促進(jìn)主體功能戰(zhàn)略和地區(qū)非主體功能戰(zhàn)略在空間上的詳細(xì)落實(shí)與安排。

[1] 強(qiáng)真.新時(shí)期省級(jí)國(guó)土規(guī)劃的主要任務(wù)及內(nèi)容框架[J].國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)參考,2009(4):9-15.

[2] 強(qiáng)真.新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃編制模式與指標(biāo)構(gòu)建方向[J].國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)參考,2009(7):2-9.

[3] 強(qiáng)真.新一輪國(guó)土規(guī)劃的創(chuàng)新職能體系[J].國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)參考,2009(10):2-7.

To Promote the Territory Ecological Civilization Construction through Land Use Control

QIANG Zhen
(Chinese Academy of Land & Resources Economics, Beijing 101149)

In order to solve the current imbalance between development and protection of our territory and space, the more serious environmental pollution, ecosystem degradation, "To make clear the border of all types of territory and spatial development, utilization and protection" is an important means and spatial regulation, which is based on scientific configuration and utilization of land resources, it is also the land use controls in nature. In this study, we take land use controls as a breakthrough, and enhance the land management and land use planning. Then from the point of view of spatial control and resources economy, we proposed land use regulation as an important way to implement the strategy of the main functional areas, as well as to expand the content and scope of land management, it is also the approach to promote new urbanization and comprehensive territory treatment.

land use control; territorial space; development; protection

F301.2；F062.2；F062.1

C

1672-6995（2015）08-0013-04

2015-06-10；

2015-06-11

強(qiáng)真（1979-），男，天津市紅橋區(qū)人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，管理學(xué)碩士，主要從事土地利用規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃研究。