● 唐 進(jìn)

隋唐至兩宋時(shí)期地方監(jiān)察制度的演變

● 唐 進(jìn)

隋初，中央機(jī)構(gòu)實(shí)行了“三省制”，即中書、門下、尚書三省，設(shè)置御史臺(tái)作為中央的最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。隋大業(yè)三年（公元607年），在御史臺(tái)之外又增設(shè)了司隸臺(tái)和謁者臺(tái)。御史臺(tái)掌糾察中央文武百官，謁者臺(tái)掌奉詔出使和持節(jié)按察。司隸臺(tái)掌巡察京城內(nèi)外的地方官吏，并制定有關(guān)監(jiān)察范圍的規(guī)定。

唐初貞觀年間和唐中葉開元年間，地方監(jiān)察制度逐步健全和定型。唐中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)為御史臺(tái)，下設(shè)臺(tái)院、殿院和察院。對(duì)地方官吏的監(jiān)察由察院負(fù)責(zé)，由察院派監(jiān)察御史、巡按使分巡地方各州縣。

唐太宗貞觀元年，設(shè)置十道，即十大監(jiān)察區(qū)。每道設(shè)巡按使一人，大都由監(jiān)察御史擔(dān)任，并設(shè)刺官二人為佐官。唐玄宗開元二十一年，增改為十五道監(jiān)察區(qū)，每道以監(jiān)察御史巡視，并有固定治所和印信，成為中央御史臺(tái)常駐地方的監(jiān)察機(jī)關(guān)。

巡按史的監(jiān)察事項(xiàng)，唐代較之漢代要寬泛的多，除監(jiān)察官吏外，舉凡經(jīng)濟(jì)、財(cái)政及人才等的考察也悉數(shù)列入監(jiān)察的范圍。

唐代監(jiān)察御史雖僅為正八品下，但權(quán)重，可以“分察下僚、巡按州縣、糾視刑獄、肅整朝議”。

除監(jiān)察御史掌監(jiān)察地方官吏之職外，皇帝還直接派出監(jiān)察使臣，巡察州縣、考察吏政、察舉官郡，對(duì)地方官吏進(jìn)行監(jiān)察、推勘和黜陟。這兩種監(jiān)察官是并存不悖的，僅工作方式不同。監(jiān)察使臣機(jī)動(dòng)性大，能快捷、高效地行使監(jiān)察職能，倍受朝廷重視。

唐中葉以前，地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)已設(shè)置完備，形成獨(dú)立完整的系統(tǒng)。監(jiān)察官吏的任免派遣或直接受命于天子、或由中央監(jiān)察機(jī)關(guān)派遣，不受吏部干擾，更不受地方干擾。宋初，中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置從形式上看一如唐制，但監(jiān)察官員數(shù)額減少，又多兼職。宋代御史一律由皇帝親自任命，并出臺(tái)了許多保護(hù)御史的政策。

對(duì)地方官吏的監(jiān)察，主要有三種形式：一是通判監(jiān)州。即在各州設(shè)立通判一職，監(jiān)督知州工作。通判與知州同領(lǐng)一州政事，又專掌監(jiān)察。通判既不是知州的副職，也不是知州的屬官，以利于監(jiān)察。凡一州的民政、財(cái)政、治安、司法等事務(wù)，除知州負(fù)責(zé)外，必須有通判的副屬才能施行。此外，通判有要事直達(dá)皇帝的特權(quán)，形成了對(duì)知州的有效監(jiān)督。二是在路設(shè)置監(jiān)察官及衙署。中央在地方設(shè)置的臨時(shí)區(qū)劃——路派遣監(jiān)察官，稱走馬承受公事，一般由皇帝委派三班使臣或近侍出任，權(quán)力之重可與地方行政長(zhǎng)官相制衡。其監(jiān)察范圍廣泛，凡“民生之利病、法令之廢舉、吏治之清污、能否、凡郡邑之政”，還可以直接向皇帝報(bào)告。此外，路一級(jí)的轉(zhuǎn)運(yùn)使、提點(diǎn)刑獄公事，都有監(jiān)察所轄州縣的責(zé)任。三是實(shí)行監(jiān)司監(jiān)察機(jī)制。監(jiān)司是指轉(zhuǎn)運(yùn)司（又稱漕司）、提點(diǎn)刑獄司（又稱憲司）、提舉常平司（又稱倉(cāng)司）?！叭尽睓C(jī)構(gòu)各有其本職，但中央朝廷又賦其監(jiān)察地方官吏的權(quán)力。監(jiān)司監(jiān)察的主要內(nèi)容包括監(jiān)察貪贓枉法者、執(zhí)行朝廷命令不力者等。

宋朝對(duì)監(jiān)司的職責(zé)、人選有著嚴(yán)格的規(guī)定。監(jiān)司人選一般要求由擔(dān)任過州縣官職、有一定治理經(jīng)驗(yàn)的官員充任。監(jiān)司官員要回避在其籍貫任職，每年要到所轄地區(qū)巡視。

宋代的監(jiān)司制，在監(jiān)察對(duì)象上，不限官品和職位；在監(jiān)察內(nèi)容上，不僅對(duì)貪贓枉法者要彈劾，而且要考察官吏的治行、才能。漕司、憲司、倉(cāng)司各有其本職，在地方各有其一套組織機(jī)構(gòu)，均能通過各自的渠道與地方官吏打交道。中央朝廷利用其各自的業(yè)務(wù)渠道實(shí)施監(jiān)察之事，可以從不同側(cè)面發(fā)現(xiàn)地方官吏的問題。各級(jí)地方官吏不是他們的屬官，雙方無隸屬關(guān)系，便于監(jiān)司獨(dú)立無忌地開展監(jiān)察。

（作者系中央編辦研究中心巡視員）